Fecha de recepción: Enero de 2016
Fecha de aceptación: Junio de 2016
Mediciones alternativas de la cooperación internacional para el desarrollo en el contexto de la agenda 2030*
Alternative measures of international cooperation for development in the context of Agenda 2030
Jorge Antonio Pérez Pineda**
Ángel Alañón Pardo***
* Trabajo realizado gracias al programa de estancias sabáticas en el extranjero de CONACYT convocatoria 2014-2015
**Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, México, jperez@mora.edu.mx / japerpe@yahoo.com
***Universidad Complutense de Madrid, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Dpto de Economía Aplicada I, Instituto Complutense de Estudios Internacionales, ICEI, España, aalanonp@ucm.es
Cómo citar: Pérez, J.A; Alañón, A. (2016) Mediciones alternativas de la cooperación internacional para el desarrollo en el contexto de la agenda 2030. Revista internacional de cooperación y desarrollo. 3 (1):56-75.
Artículo de Revisión
Resumen
El fin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y su sustitución por los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS) abren la puerta a debates en torno al desarrollo y a la eficacia de la cooperación internacional. Uno de ellos gira en torno a garantizar ayuda eficaz, mayor transparencia y gestión orientada a resultados. En el presente estudio se abordan algunas de las iniciativas más significativas para la generación de indicadores útiles para medir la eficiencia y transparencia de la cooperación internacional para el desarrollo.
Para ello se contextualizan las alternativas de medición de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID). Seguidamente, se intenta responder a preguntas como ¿con qué contamos?, ¿miden lo mismo?, ¿cuál es el mejor método?, y en tal sentido aclarar el panorama existente en torno a la medición de la CID en el contexto de la Agenda 2015-2030. Como resultado, se pone énfasis en una vertiente novedosa en torno al enfoque espacial como una medición alternativa poco considerada en los debates de la CID, que a pesar de ello es impulsada por organismos como el Banco Mundial, pero de la que se sabe poco sobre su potencial y utilidad. Por último, realizamos una serie de reflexiones en torno a lo expuesto.
Palabras clave: Mediciones alternativas, Cooperación Internacional, Desarrollo, Agenda-2030.
Abstract
The end of the Millennium Development Goals and its replacement by the Sustainable Development Goals (SDG), open the door to discussions on the development and the effectiveness of aid. One of the objectives talks about ensure effective aid, greater transparency and managing for results. Here we address some of the most significant initiatives and complementing the micro or macro traditional approach and that are associated with the major objectives of development, effectiveness principles , processes and results , local and regional efforts and particularities of the role of different actors , through indicators of south-south cooperation , to the use of space technologies that contribute to a better understanding of the effects that international assistance and cooperation on development.
Keywords: Mesurement, International Cooperation, Development, Agenda-2030.
1. Introducción
El consenso común al que se ha llegado después de casi 55 años de flujos de ayuda internacional es que no está claro que la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) haya funcionado (Hansen y Tarp, 2000; Burnside y Dollar, 2000; Easterly, 2003; Clemens, Radelet, Bhavmani, Bazzi, 2012; Rajan y Subramanian, 2005; y Riddell, 2007).
Con la llegada de un nuevo milenio se restructuraría la agenda internacional de la ayuda a partir de los Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM). La redefinición de los instrumentos de financiación al desarrollo fueron reestructurados con la cumbre de Monterrey en 2002, y la redefinición de la gestión y valores de AOD fue modificada con foros y declaraciones como los de Roma 2003, Paris 2005, Accra 2008, o Busan 2011, que conminarían a la comunidad internacional a buscar una ayuda y un desarrollo más eficiente, eficaz, transparente e incluyente.
El fin de los ODM este 2015 y su sustitución por los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS) en los próximos años abren la puerta a muchos debates en torno al desarrollo y a la eficacia de la ayuda. De manera particular, está abierto el debate sobre cómo medir no solo los nuevos ODS, sino la misma AOD y, en especial, la cooperación internacional para el desarrollo tradicional (norte sur) o aquellas modalidades en auge como la cooperación sur-sur, triangular o descentralizada.
Así, organismos internacionales como la Organización de Cooperación Económica y Desarrollo (OCDE), el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (ECOSOC) y distintas agencias e instituciones de cooperación internacional como el Ministerio Alemán de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ), la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB) y la Agencia Americana de Cooperación (USAID), trabajan en propuestas de medición y generación de indicadores. Entre ellas se pueden mencionar la Iniciativa de Transparencia de la Ayuda Internacional (IATI) o la Open Aid Parnertship.
En el presente estudio se abordan algunas de las iniciativas más significativas de los procesos de medición y generación de indicadores con el fin de tener un panorama claro sobre las variantes que se están generando y su utilidad. Luego, se analiza la definición de indicadores para los ODS, así como también la de indicadores de cooperación sur-sur, y se menciona el uso de técnicas espaciales que coadyuvan a un mejor entendimiento de los efectos que la ayuda y la cooperación internacional tienen sobre el desarrollo.
Para ello se contextualizan las alternativas de medición de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID). Seguidamente, en la parte denominada "el catálogo", se intenta responder a preguntas como ¿con qué contamos?, ¿miden lo mismo?, ¿cuál es el mejor método?, y en tal sentido aclarar el panorama existente en torno a la medición de la CID en el contexto de la Agenda 2030-2030. Como resultado en la sección siguiente se pone énfasis en una vertiente novedosa en torno al enfoque espacial como una medición alternativa poco considerada en los debates de la CID, que a pesar de ello es impulsada por organismos como el Banco Mundial, pero de la que se sabe poco sobre su potencial y utilidad. Por último realizamos una serie de reflexiones en torno a lo expuesto.
2. El renovado interés por la medición de la CID
Una de las principales preocupaciones en el campo de estudio del desarrollo es contar con modelos y herramientas que permitan explicar y cuantificar los efectos de las distintas medidas de política pública de combate a la pobreza y desigualdad. Desde propuestas como el modelo Harrod-Domar para explicar el crecimiento y eventualmente el desarrollo- hasta el Índice de Desarrollo Humano- el abanico de opciones ha sido amplio a lo largo de las décadas. Es quizá en los inicios del presente siglo que en el marco de una revitalizada agenda de desarrollo internacional orientada por cumbres y declaraciones, emerge una reconsideración sobre la eficacia de la ayuda y su forma de administrarla, cuantificarla o medirla.
En el contexto de la agenda 2030 se pueden considerar dos vertientes que influyen sobre la necesidad de clarificar cuáles son las herramientas con las que se cuenta actualmente para analizar la medición de la cooperación. Por un lado, están los debates sobre la eficacia de la ayuda así como fuentes innovadoras de financiación y, por otro, está el rol de los países emergentes como nuevos actores de la CID (Alonso 2012, ERD 2013).
Respecto a la primera, el debate sobre la eficacia de la ayuda ha sido largo con argumentos a favor, en contra o neutrales sobre sus efectos. Tales debates tuvieron su inclusión en la renovada agenda del desarrollo instaurada desde el año 2000. En lo concerniente a las fuentes innovadoras de financiación para el desarrollo necesarias para lograr los ODM, estas quedarían tal y como se establecería en la Conferencia de Monterrey (Naciones Unidas, 2002).
Como se establece en Landau (2004), dichas fuentes estarían estrechamente ligadas a bienes públicos globales y a nuevas estrategias como las alianzas público-privadas, ya que éstas serían complementarias a la AOD de los estados, y permitirían estabilidad, previsibilidad y adicionalidad para corregir los efectos negativos de la globalización.
En cuanto a la segunda vertiente el auge de los países de renta media o emergentes; el cambio en los patrones de poder frente a países del norte, y su influencia en espacios como el G-7 ampliado (G-20), los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), Next eleven (Bangladesh, Corea del Sur, Egipto, Filipinas, Indonesia, Irán, México, Nigeria, Pakistán, Turquía y Vietnam) o los MIKTA (México, Indonesia, Corea del Sur, Turquía y Australia), cambiarían la percepción de las nuevas responsabilidades que podrían asumir estos países frente a la "fatiga" de la ayuda (ERD 2013:58-60; Chaturvedi, Fues, y Sidiropoulos, 2012; Ayala y Pérez 2009; y Alonso 2007). Así, nuevamente serian clave las cumbres y foros de alto nivel sobre eficacia de la ayuda para redefinir el rol de estos países y el alcance de sus flujos de cooperación.
Estos aspectosconllevan una serie de implicaciones en tornono solo a los flujos de los países emergentes, sino también para los donantes tradicionales. Los aspectos relevantes de las declaraciones antes referidas que influirían sobre las formas de medición de la cooperación, plantean lo siguiente1:
Consenso de Monterrey (2002). En el marco de la conferencia sobre financiación al desarrollo para hacer más eficiente la ayuda al desarrollo, destaca el párrafo 43 del documento final, que plantea que países donantes y receptores, así como instituciones internacionales deberían incrementar la eficacia de la AOD, y que las instituciones financieras y de desarrollo multilateral y bilateral deberían aumentar esfuerzos, para: armonizar procedimientos operacionales, reducir costes de transacción, mejorar la capacidad de absorción y la gestión financiera de los países receptores, fortalecer la cooperación triangular y sur-sur, y centrar la AOD en grupos pobres y mejorar la coordinación de la ayuda y la medición de resultados.
Declaración de Roma (2003). Ante la identificación de una gran variedad de requisitos y enfoques para la asistencia al desarrollo por parte de los países donantes y el consecuente efecto adverso sobre la limitada capacidad de los países asociados para responder a tales solicitudes, y dado que no siempre coinciden los esfuerzos de los donantes con las necesidades de los receptores y sus ciclos presupuestarios o sistemas de gestión, es necesario tomar medidas para mejorar la eficacia en el terreno. Se propone simplificar y armonizar los requisitos y reducir costos conexos y mejorar la supervisión fiduciaria, la rendición de cuentas y obtener resultados concretos en las actividades de fomento al desarrollo.
Declaración de Paris (2005). Para lograr una mayor eficacia de la ayuda, los países desarrollados y en desarrollo participantes acordarían cinco principios: apropiación, armonización, alineación, resultados, y mutua responsabilidad. Todo ello, en un contexto que implica reforzar las políticas de desarrollo nacional de los países socios y sus marcos operativos, tales como planificación, presupuesto y marcos de evaluación del desempeño. Supone reformar y simplificar las políticas y los procedimientos de los donantes para favorecer la colaboración y alineación de prioridades, y la definición de medidas y de estándares de desempeño y de responsabilidad para los sistemas de los países socios en la gestión de las finanzas públicas, del aprovisionamiento, de las salvaguardas fiduciarias y de la evaluación medioambiental.
Declaración de Accra (2008). Se detectan tres desafíos como seguimiento a la Declaración de Paris: la identificación de países; la construcción de asociaciones más eficaces e inclusivas; y que el logro de resultados de desarrollo y de rendición de cuentas sea parte central de lo que se realiza. Para esto último se planteó que los países en desarrollo fortalecerían la calidad del diseño, implementación y evaluación de políticas, y mejorarían sus sistemas de información. Países en desarrollo y los donantes trabajarían juntos en la elaboración de instrumentos de gestión de resultados eficaces considerando costos y efectos de políticas de desarrollo. Los donantes alinearían su seguimiento con los sistemas de información nacionales. Adicionalmente se buscaría aumentar la transparencia de la ayuda con distintas estrategias.
Declaración de Busan (2011). Se daría paso a la conformación de una "alianza amplia e incluyente" reflejo de los retos de la cooperación internacional y la interacción de "viejos" y "nuevos" actores, como los donantes tradicionales y emergentes, los organismos multilaterales, la sociedad civil, los gobiernos locales y el sector privado, entre otros. Destacarían dos principios: el enfoque en los resultados, y la transparencia y responsabilidad compartida para orientar una ayuda más eficaz. Esto influiría de manera importante para que se crearan dos iniciativas sobre transparencia de la ayuda: la Open Aid Partnership, principalmente respaldada por el Banco Mundial y donantes europeos, la International Aid Transparency Initiative (IATI), con el Banco Interamericano de Desarrollo, Canadá y Estados Unidos.
Los procesos descritos dejarían clara la necesidad de contar con mejores instrumentos de rendición de cuentas para reducir costos, tiempos, simplificar procesos y mejorar impactos, facilitando así la cooperación y la transparencia entre diversos actores. Esto conllevaría a el mejoramiento, y, en algunos casos, al establecimiento de sistemas de información, de bases de datos, de indicadores y de mecanismos de gestión de información y de rendición de cuentas2.
Resultado de lo anterior han surgido distintos debates y propuestas sobre la medición de los efectos de la AOD y el desarrollo que intentan dar mayor valor a los distintos esfuerzos que la comunidad internacional viene realizando para resolver los problemas de pobreza en el mundo3. Esto plantea una gran cantidad de herramientas de las que en ocasiones no queda clara su utilidad, complementariedad o vínculo entre ellas.
Surgen además una serie de preguntas que complejizan aún más la elección adecuada de una herramienta o metodología particular, tales como:
•Qué se va a medir o evaluar? En principio las alternativas que se desprenden del contexto de la agenda 2030 son diversas, entre ellas aspectos como: desarrollo, pobreza, desigualdad, logros, desempeño de la ayuda, eficacia, cobertura proyectos y en ocasiones parece que todo a la vez.
•Quién mide o evalúa? Aquí las opciones nos llevan a considerar quién es el actor que mide o evalúa, entre los más visibles están: organismos internacionales, sociedad civil, empresas, gobiernos, agencias de desarrollo.
•Se mide igual la cooperación internacional norte-sur que la sur-sur y triangular? Lo cual nos lleva a un debate todavía más amplio y que es de relevancia en el contexto del auge actual de la cooperación sur-sur y triangular, pero que sale del objetivo de este trabajo.
Por la amplitud de estas preguntas este trabajo se centrará en ayudar a responder el ámbito de algunas alternativas orientadas a la evaluación, la medición o ambas, para lo cual es relevante organizar las opciones con las que se cuenta. En este sentido, la siguiente cita y los párrafos posteriores matizan los aspectos de evaluación y medición tanto de mediciones tradicionales como de aquellas a las que se hará referencia en el presente trabajo:
"[…], en el ámbito de la ayuda existen dos grandes tradiciones asociadas a ejercicios evaluativos. En primer lugar las evaluaciones micro, que son aquellas que pretenden conocer la calidad e impacto de una intervención singular (proyecto, programa o política). En segundo lugar, las evaluaciones macro, que tratan de medir el impacto que la ayuda tiene sobre las variables agregadas (principalmente, el crecimiento del PIB per cápita) de la sociedad receptora" (Alonso, 2012:242-243).
Es decir, en las evaluaciones micro se suele evaluar la calidad de la intervención (los aspectos cualitativos) y medir el impacto de la intervención (los aspectos cuantitativos, el alcance), mientras que las macro, se centran más en la medición de impacto sobre variables clave.
En las alternativas existentes no se debe perder de vista que los debates de los últimos años giran en torno a la eficacia de la ayuda y del desarrollo. Por ello la clasificación propuesta por Alonso, es de gran utilidad para acercarnos a un entendimiento de las opciones disponibles en torno a los ámbitos de evaluación y medición4.
Para responder sobre las evaluaciones micro, este autor señala que las alternativas se centran básicamente en dos grandes campos. Por un lado, las referidas al "Enfoque del Marco Lógico" y sus etapas agregadas del ciclo de proyecto de formulación, implementación y resultados que caen más en el ámbito de la evaluación. Por el otro, las técnicas de medición de impacto, entre las que se suelen citar: diferencias en diferencias (difference-in-difference o natural experiment approach), correspondencias (o matching), regresión discontinua, métodos instrumentales y experimentos naturales (los anteriores identificados como métodos de selección no aleatoria o cuasi experimentales), y métodos de selección aleatoria o experimental (randomized selection methods) (Alonso, 2012:243-248; y Duflo, Glennerster y Kremer, 2007)5.
Por el lado de las evaluaciones macro las propuestas giran en torno al efecto teórico que la ayuda debería tener sobre los países, es decir, cómo ésta se transforma en inversión y eventualmente en crecimiento y desarrollo, centrándose más en la esfera de medición de impacto que de evaluación. Esta literatura no es concluyente y se destacan los trabajos de autores referidos en la introducción y otros como Sachs (2005), Collier (2008) o Moyo (2009).
En síntesis en el contexto de la agenda 2030 y dadas las cumbres y declaraciones referidas, destacamos la necesidad de medir de manera particular la eficacia de la ayuda y del desarrollo. Pero también son de interés los logros del desarrollo asociados a sus grandes objetivos, los principios de la eficacia, los procesos y resultados, los esfuerzos locales y regionales y particularidades sobre el rol de distintos actores 6.
Así, la intención de este texto es abordar un grupo de "mediciones alternativas" que vienen a sumarse, y en algunos casos a complementar las realizadas anteriormente, centrados en evaluación7, en medición o en ambas según se verá. De este modo, en el siguiente apartado analizamos algunas de éstas.
3. El catálogo
A pesar de lo anterior quedan fuera de la propuesta micro-macro otras medidas asociadas a aspectos como objetivos de la agenda internacional, sus principios, o las propuestas de donantes tradicionales y emergentes, como la IATI, Open Aid Partnership, o el trabajo de la SEGIB en torno a la CSS y triangular. Estas propuestas merecen especial atención en los debates sobre medición y evaluación de la ayuda, a fin de clarificar su utilidad ante las distintas alternativas a las que se enfrentan los tomadores de decisiones y evaluadores. Si bien la mayoría puede asociarse a la vertiente micro dentro de alguna de sus variantes, iniciativas como la de "Open Aid Partership" incluyen aspectos novedosos en análisis de la ayuda internacional, como lo es el uso de técnicas espaciales que podrían ubicarla en ambas categorías según el tipo de datos utilizados. A esta última nos referiremos de manera particular en la sección tres.
Esto nos lleva a preguntarnos, además de las herramientas referidas en el apartado anterior y sus alcances: ¿Con qué contamos?
En el resto de este apartado destacamos las iniciativas más relevantes como conjunto de instrumentos y herramientas alternativas para evaluar la CID o alguna de sus variantes.
A. Objetivos ODM vs ODS
Impulsados por el entonces Secretario General de Naciones Unidas Koffi Annan, y como resultado de un trabajo previo por parte del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) (Development Assistance Committee, 1996), se lanzarían los Objetivos de desarrollo del Milenio. Los ocho objetivos propuestos se reforzarían con 16 metas que permitirían dar seguimiento a los esfuerzos de la comunidad internacional con un horizonte temporal que culminó en el 2015. En la cumbre de Rio+20, en 2012, se estableció un nuevo marco para sustituir los ODMs. Se propusieron 17 Objetivos de Desarrollo Sustentables (ODSs) con 127 metas y 59 objetivos complementarios8.
Por sus características, se puede apreciar que su principal utilidad fue servir como una guía que permitiera a los distintos países, instituciones y actores comprometidos con éstos, a focalizar recursos hacia temas que afectan de manera común a los países sin importar su nivel de ingreso, y evitar la dispersión observada en décadas pasadas. En el primer caso, hay grandes rubros como: pobreza, educación, igualdad de género, salud, medio ambiente y una alianza global para el desarrollo. En el segundo, partiendo de los temas de los ODMs se añaden otros rubros bajo el enfoque del desarrollo sustentable: energía, infraestructura, desigualdad entre países, ciudades, consumo, cambio climático, océanos, degradación y biodiversidad, paz, y refuerzo de la alianza global para el desarrollo sustentable9.
Son instrumentos que proporcionan información cuantitativa sobre los alcances de los esfuerzos enfocados al desarrollo. Sin embargo, sus características no permiten que por sí mismos midan impactos o aspectos cualitativos, solo tendencias o logros particulares.
B. Principios de Eficacia de la Ayuda
Recogiendo el trabajo del Foro de Alto Nivel sobre Armonización de Roma en 2003 y la Reunión de Marrakech sobre Gestión Orientada a Resultados del desarrollo, en 2005 se proponen cinco principios de la llamada "Declaración de Paris sobre eficacia de la ayuda al desarrollo", para guiar los esfuerzos de los países participantes en torno a una ayuda al desarrollo más eficaz los cuales se refieren en la tabla 1 y donde la principal motivación sería acelerar el logro de los ODM.
Tabla 1. Principios de la Declaración de París
Fuente: elaboración del autor basada en la información de OCDE (2005)
Lo que plantean estos principios en términos generales es perfeccionar y hacer más eficientes los procesos de gestión y marcos operativos existentes. Se busca así dar más orden a los procesos de oferta y demanda de ayuda tomando en cuenta las necesidades de los receptores, homologando criterios, sistemas e instrumentos de evaluación y rendición de cuentas, simplificando procedimientos, propiciando mayor diálogo, trabajo coordinado y fijando estándares sobre desempeño y responsabilidad. De esta manera se espera influir en la responsabilidad mutua sobre políticas, estrategias y desempeño en el ámbito del desarrollo10.
Para dar seguimiento al avance de estos principios se establecieron doce indicadores que permitieran medir a escala nacional y comparar a nivel internacional los avances en materia de supervisión, evaluación y trabajo orientado a resultados a nivel cuantitativo, número de países aplicando los principios y sus elementos principales, porcentajes de recursos para mejorar distintos rubros de la alineación o armonización, entre lo más relevante.
Como resultado de las dos evaluaciones a este proceso en 2008 y en 2010, se concluyó que el principio en el que más se avanzó fue en el de apropiación nacional. De manera desigual se haría en alineación y armonización. En lo que menos se progresó es en la gestión orientada a los resultados de desarrollo y mutua responsabilidad. Sin mejorar la carga de la gestión de la ayuda se concluye que han progresado la calidad, la transparencia y la eficacia de la ayuda y las asociaciones entre socios permitiendo incrementos en los montos de ayuda11.
Vemos así que la principal utilidad de estos principios se da en el mejoramiento de las herramientas y procesos de gestión de los países socios del sistema de cooperación internacional y, en cuanto tal, de la eficacia de la ayuda y del desarrollo.
C. Procesos: la gestión orientada a resultados
Uno de los principios de Paris subrayaba la importancia de la "Gestión Orientada a Resultados" (GOR), entendida en la Declaración como "Administrar los recursos y mejorar la toma de decisiones orientadas a resultados". Como establece Lara (2005), la GOR proviene de una vieja tradición originada a finales de los años sesenta y mediados de los setenta, entre las que destacarían las agencias Norteamericana y Alemana (USAID y GTZ), bajo los nombres de "Enfoque de Marco Lógico" (EML) y "Planificación de proyectos orientada a objetivos" (ZOOP siglas en alemán) que han ido convergiendo en el tiempo. Estas metodologías tendrían una gran influencia inicialmente en las instituciones y agencias de cooperación de países donantes, y después en la comunidad internacional. Así llegarían al Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, que en 1986 incorporaría su terminología en el "Glosario de términos sobre evaluación" (OECE, 2010) (más tarde "y gestión basada en resultados"), y en 1991 a establecer sus "Estándares de calidad para la evaluación del desarrollo" (OCDE, 2010). Y a la Comisión Europea, que en 1992 la adoptaría bajo su enfoque de "Gestión del Ciclo de Proyecto" (Comisión Europea-EuropeAid, 2001).
La GOR establece una metodología que facilita la evaluación de políticas, programas y proyectos (sociales, de ayuda, de cooperación internacional o de desarrollo, como suelen identificarse), de manera transversal al considerar cada una de sus etapas y fases (el denominado ciclo), y en cuanto tal, de sus procesos, resultados e impactos (Lara, 2005:29-34; SIEMPRO, 1999:12; Pérez, 2010: 20-24). La tabla 2 sintetiza las características principales de esta metodología relacionada con los distintos tipos de evaluación que pueden darse (ver sig pág).
Tabla 2 La gestión orientada a resultados y sus evaluaciones
Fuente: Elaboración del autor basado en Lara (2005:34) y complementado con SIEM-PRO (1999:12) y Pérez (2010:21)
Este marco, ofrece también una serie de criterios de evaluación útiles que se han propuesto desde el CAD en su documento de 1991, tales como: relevancia, eficacia, eficiencia, impacto y sustentabilidad12.
Por su practicidad, el uso del enfoque GOR está muy extendido porque permite establecer objetivos claros y realistas en los proyectos y programas y beneficios y coherencia para las políticas asociadas a los mismos. (Comisión Europea-EuropeAid, 2001:1). Asimismo, permite evaluar procesos ex ante, durante y expost, la posibilidad de contar con indicadores de distinto alcance, según su nivel de medición (directos o indirectos), naturaleza (cuantitativa o cualitativa), orientación (proceso, producto, resultado o impacto) o dimensión de análisis (social, técnico, económico, ambiental, género, etc) (Lara, 2005:110). La utilidad de los proyectos bajo este enfoque es que garantizan una rendición de cuentas para los donantes y receptores, de ahí su atractivo (Edwards 2002:51).
Aunque es una herramienta muy completa, la información que arrojen las evaluaciones realizadas estará condicionada a la calidad de indicadores establecidos en la fase de formulación y diseño del proyecto. Asimismo, las evaluaciones de impacto suelen centrarse en aspecto cuantitativos debido al coste y dificultad temporal para realizar evaluaciones de impacto cualitativas (principalmente ex post) que impliquen métodos experimentales o cuasi-experimentales.
Por último, resultado de los debates sobre eficacia de la ayuda en torno a los ODMs, el Banco Mundial convocaría una serie de mesas sobre Medición, Monitoreo y Gestión de resultados del 2002 al 2007 para hacer converger los distintos sistemas usados en organismos multilaterales. En la reunión de 2004 en Marrakech se establecería el enfoque de "Gestión para Resultados de Desarrollo" (GRD) que sería de gran influencia en el proceso de la Declaración de Paris.13
La GRD "es una estrategia de gestión centrada en el desempeño del desarrollo y en las mejoras sostenibles en los resultados del país […] incluye herramientas prácticas para la planificación estratégica, la gestión de riesgos, el monitoreo del progreso y la evaluación de los resultados (OCDE, World Bank, 2006:1)". Es una herramienta equivalente a la GOR, para una eficiente gestión pública, focalizada en resultados para el desarrollo.
D. Esfuerzos locales y regionales, el trabajo de la (SEGIB)
En el contexto de las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y Gobierno, que vienen dándose desde 1991, se creó la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB), que se encarga de dar soporte técnico a las Conferencias Iberoamericanas, de promover la cooperación multilateral y horizontal, y de contribuir al logro de los ODMs en la región14.
De manera particular, también se ocupa del seguimiento y evaluación de la cooperación de los 22 países miembros, generando desde 2007 el "Informe de Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica".
En torno a este informe, en 2008 se crearía el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur, para dinamizar la Cooperación Horizontal Sur-Sur Iberoamericana a través de:
•Un programa de formación de los equipos de las dependencias de la cooperación
•La construcción de un "Banco de Buenas Practicas"
•La difusión del Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica y los contenidos del "Banco de Buenas Prácticas"
•El apoyo de las mejoras en los sistemas de información de las direcciones / agencias de cooperación15.
Así, a partir del 2010, y como parte de las iniciativas a nivel internacional relacionadas con los debates de eficacia de la ayuda y las evaluaciones intermedias de la Declaración de Paris antes referidas, la SEGIB se propuso generar indicadores más precisos para medir la realidad de la cooperación entre los países miembros. Como se desprende de su informe de 2010, el objetivo sería fortalecer la Cooperación Sur-Sur en torno a los siguientes aspectos (SEGIB 2010:13-14):
•Generar indicadores para conocer los montos de recursos otorgados para cubrir las brechas económicas y sociales existentes, mostrar el impacto de las experiencias realizadas en el marco de la CSS y Triangular y medir el impacto económico y social de las acciones ejecutadas
•Compartir y elaborar un banco de buenas prácticas bajo criterios unificados.
•Acordar un mínimo de variables a registrar en los sistemas de información, con el propósito de tener datos que sean comparables para facilitar análisis estadísticos sobre la cooperación en Iberoamérica.
•Promover la creación de sistemas de información nacionales flexibles y amigables que respondan a las necesidades y particularidades de las modalidades de cooperación que cada país realiza.
•Fortalecer el diálogo político y la coordinación entre actores de la Cooperación Norte-Sur, Triangular y Sur-Sur para una participación más eficiente.
•Detectar las fortalezas nacionales y desarrollar las capacidades en materia de Cooperación Sur-Sur.
•Consolidar los mecanismos de monitoreo y evaluación y reducir la fragmentación y duplicación de acciones.
•Definir una agenda regional articulada basada en las prioridades de Iberoamérica.
•Generar esquemas alternativos de cooperación incluyendo cuando sea pertinente la asociación público-privada.
Comenzaría de esta forma un proceso que duraría casi tres años para identificar y definir una ruta de implementación y un enfoque de consenso sobre cómo medir la cooperación en la región, respondiendo a tres grandes cuestionamientos para la región en tres etapas: 1ª ¿Para qué medir?; 2ª ¿Qué medir y cómo?; y 3ª Plan de implementación (SEGIB, 2011; y Xalma, 2013). Así se plantearían las siguientes respuestas para cada caso (SEGIB 2011:24):
1ª Etapa. Se busca hacer visible la Cooperación Sur-Sur (CSS) en la región, es decir, rendir cuentas a los contribuyentes, ser transparentes y contar con información en la materia que permita planear y gestionar la CSS en el corto mediano y largo plazo. Por último, permitir posibles evaluaciones centradas en resultados y procesos, tales como horizontalidad, reciprocidad o responsabilidades compartidas.
2ª Etapa. Se debatió cuáles serían los indicadores más adecuados para recoger la realidad de la región a partir de criterios comunes y la generación de una base de datos (metadatos).
3ª Etapa. Los países determinarían los medios con los que contaban para generar los indicadores finales, así como las etapas para generar estos indicadores, según el nivel de desarrollo de sus sistemas de información dentro del plan de trabajo 2011-2013.
En la propuesta final, se generarían 32 indicadores que responden a los cuestionamientos previos e incluyen constructos de medición relevantes (SEGIB, 2012; y Xalma, 2013). Se planteó que los indicadores cubrirían como principal unidad de análisis los programas, proyectos, acciones de cooperación y productos que viene ejecutando la CSS bajo el enfoque del marco lógico, para poder verificar sus distintas fases. Se esperaría trabajar en distintos niveles de agregación, siendo relevantes el nivel país, el nivel región, donantes o receptores, así como la consideración de variables de corte como la modalidad, la duración, el costo, el sector, y el presupuesto ejecutado (SEGIB 2012:68). En la tabla 3 se sintetizan los aspectos más relevantes de esta propuesta (los 32 indicadores propuestos se encuentran en el cuadro referenciado):
Tabla 3. Bases para los indicadores de la CSS
Elaboración del autor a partir de Xalma (2013:8)
Como se observa, en esta propuesta regional, recoge y alinea varios elementos destacados en las medidas referidas con anterioridad, en particular los Principios de Paris y la Gestión Orientada a Resultados. Así, en el siguiente apartado, tras destacar las potencialidades del análisis espacial, revisamos los aspectos novedosos de la propuesta "Open Aid Partership" que plantea una variante interesante a las propuestas hasta aquí revisadas.
AOD y análisis espacial
La medición de la AOD se ha beneficiado tanto por la generación y de la difusión de las nuevas tecnologías16 como por los avances en otras disciplinas afines. Aquí nos centraremos en el uso de algunas herramientas gráficas y de algunas técnicas de análisis espacial. Dentro del primer grupo, podríamos incluir el desarrollo de los llamados Sistemas de Información Geográfica (SIG o, siguiendo la terminología anglosajona, GIS) y de herramientas que, permiten el cálculo, la estimación y la representación de variables y de resultados estadísticos o econométricos en mapas17.
La aplicación más simple de los SIG facilita la representación de los territorios objetivo de la AOD y también de los resultados esperados. En esa línea encontramos algunos ejemplos de instituciones que permiten vincular y representar datos económicos relacionados con la AOD. Quizá el ejemplo más conocido sea el de la herramienta gráfica del Banco Mundial (Mapping for results), pero también existen otros, como AidData o EU Aid Explorer (Comisión Europea), Aid Management Platform (Developtment Gateway), o el Agricultural Development Assistant Mapping ( ADAM) (FAO)18.
La iniciativa quizá más difundida es la Alianza Open Aid, que nació en 2011, en el marco del "Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda" en Busan. Trata de lograr un mejor monitoreo del impacto de los proyectos de los países donantes, tomando como referencia ciertos países. Entre sus principales objetivos están:
•Mapear actividades de AOD y crear una base de mapas que permitan mejorar la eficiencia, trasparencia y rendición de cuentas
•Apoyar a los países en desarrollo a construir plataformas nacionales de mapeo
•Promover iniciativas de retroalimentación ciudadana para un mejor reporte de la ayuda y mejorar su transparencia y rendición de cuentas
•Construir capacidades con la sociedad civil para que sean intermediarios de información y retroalimenten los mapas generados
•Evaluar el impacto del desarrollo de las plataformas de mapeo nacionales, para dar retroalimentación a iniciativas públicas19.
Al presente, como se establece en el portal del Banco Mundial, se han mapeado 30.000 actividades, en 143 países, con indicadores relevantes de pobreza y desarrollo.
No obstante, el uso de SIG tiene un potencial muy amplio para determinar los efectos de la ayuda en una región particular, pero sobre todo para observar sinergias con otros proyectos, o bien planificar de mejor forma la combinación óptima de proyectos que en conjunto puedan tener un mejor impacto. Tomando esto en consideración, se establecería la herramienta del Open AID Map20, que permite revisar las actividades de cooperación en distintos países a nivel nacional y subnacional, ubicando los proyectos por nombre, financiador y sector de actividad. La iniciativa se apoyaría a su vez en instituciones como Aiddata, la iniciativa Internacional de Transparencia de la Ayuda (IATI) y la Alianza de Gobierno Abierto (OGP). En términos generales, las cifras reportadas hasta el 2014 muestran 5062 proyectos en política educativa y gestión administrativa, 4501 en ayuda multisectorial, 4941 en política de salud y gestión administrativa, y 3586 en provisión de agua y sistemas sanitarios. La tabla 4 resume algunos de los aspectos más relevantes de la iniciativa (ver sig pág).
Tabla 4. Cobertura de la iniciativa Open Aid Parnership
Fuente: elaboración del autor con información de http://www.openaidmap.org/index.php
Como se puede apreciar, por las características de esta iniciativa así como por su alcance en términos cualitativos y cuantitativos, está llamada a ser una herramienta relevante para entender mejor los flujos de ayuda y sus efectos a nivel regional y sectorial en los debates actuales de la agenda internacional del desarrollo. Hasta ahora, la mayor parte de indicadores se han centrado en aspectos aislados en el tiempo sobre los efectos de ayuda. Sin embargo esta herramienta nos permitiría conjugar no solo la escala temporal, sino también la espacial. No obstante, las potencialidades de los SIG transcienden lo descrito más arriba. También pueden servir para establecer el alcance espacial de los efectos de la AOD (multiplicativos etc.), que no tienen ni por qué circunscribirse a los territorios determinados a priori, ni tampoco ceñirse a áreas delimitadas por criterios administrativos, como ocurre como ocurre con proyectos llevados a cabo en países desarrollados21.
Obviamente, aunque los SIG permiten representar los efectos espaciales de la AOD, dicho alcance necesita ser estimado previamente. Esto puede hacerse mediante técnicas de estadística y de econometría espacial22. Estas técnicas permiten representar fenómenos que presumiblemente no son ajenos a los proyectos de AOD, como los efectos: derrame y desbordamiento, spillovers, o, en términos generales, externalidades espaciales. Otra virtud en términos prácticos, es que en la actualidad hay disponibles rutinas para su aplicación en SIGs, y herramientas que permiten mostrar los resultados en mapas23.
Un ejemplo sencillo de estas técnicas sería el empleo de test para detectar la existencia de autocorrelación espacial24. Así se contrasta si la distribución espacial de una variable es o no aleatoria. En el caso de autocorrelación espacial positiva los valores que presentaría una variable en un determinado territorio estarían muy relacionados con los valores de dicha variable en los territorios cercanos, y poco con los que presentaría en territorios lejanos. El uso de estadísticos locales podría reflejar la posible difusión espacial de los efectos de la AOD, comparando la situación previa y la final.
Asimismo, el empleo de estas técnicas puede ayudar a definir mejor las áreas o territorios que deben ser objeto de la AOD en tanto que permiten que no restrinjamos dichas áreas a territorios delimitados únicamente por criterios administrativos o políticos. La falta de adecuación entre el área elegida para llevar a cabo la evaluación de un determinado programa y el ámbito espacial idóneo para su análisis es causa de no pocos problemas estadísticos25. Sin tener ese hecho en cuenta, tanto el diagnóstico de la situación inicial como la valoración de los resultados pueden ser erróneos.
Reflexiones finales
Uno de los temas más relevantes en torno a la evolución de la agenda de desarrollo gira en torno a la necesidad de contar con resultados eficientes y transparentes relacionados con la ayuda internacional, sin importar su origen. Ello ha supuesto la proliferación de iniciativas que intentan contribuir a la eficiencia requerida en torno a la ayuda internacional.
Las herramientas usuales, clasificadas como macro y micro, han sido de gran utilidad, sin embargo, no han sido del todo adecuadas, por lo que han sido criticadas. Las micro poseen el problema de la construcción de un contrafactual que permita obtener el resultado buscado en torno a la efectividad del proyecto o medida implementada. Dicho problema se asocia a los costes que implica generar grupos de estudio comparables. A pesar de ello, son muy apreciadas para la medición de impacto.
Respecto a las medidas macro, la literatura ha mostrado evidencia de lo imprecisas que pueden llegar a ser. Usualmente, bajo el supuesto de que la ayuda puede convertirse en inversión y ésta en crecimiento, se ha observado que no necesariamente ello ocurre, y que incluso puede pasar lo contrario.
Es quizá por ello por lo que se han venido creando una serie de propuestas muy puntuales que permiten generar resultados observables, más tangibles y de menor coste. Como se dejó establecido, este grupo de medidas "alternativas" podría agruparse en cinco categorías: 1- Indicadores que contribuyen al seguimiento de los ODMs o de objetivos puntuales en torno a la agenda de desarrollo internacional; 2- Indicadores que permiten observar el logro de principios o que contribuyen regionalmente (como el caso de SEGIB) a establecer mediciones alineadas a principios establecidos por la comunidad internacional (tales como los de París); 3- Metodologías e indicadores que permiten evaluar procesos y resultados con distintos niveles de agregación, y que pueden combinarse con principios u objetivos de la agenda internacional; 4- Mediciones e iniciativas puntuales que permiten evaluar conceptos concretos como la transparencia o la rendición de cuentas; y 5- Metodologías y herramientas que permiten evaluar el efecto territorial o espacial de los proyectos, programas o políticas de cooperación internacional.
Es esta última vertiente, la que mereció especial atención en este trabajo por lo novedoso y sobre todo por los alcances que empieza a mostrar. El análisis espacial de datos o el uso de Sistemas de Información Geográfica, si bien tampoco son del todo novedosos, permiten hacer comparaciones que vinculan el espacio y el tiempo, lo cual enriquece el análisis sobre procesos de desarrollo local. Adicionalmente, permiten una planificación más precisa al vincular proyectos de distinta naturaleza y en diferentes sectores, que plantean complementariedad, y en cuanto tal, efectos de contagio virtuosos (spillover effects) locales y regionales. Por sus características, esta metodología permitiría incorporar todas las alternativas de la clasificación aquí presentada o algunas de ellas, y enriquecer el análisis resultante.
A pesar de estas bondades, aun no existe mucha evidencia disponible para valorar su preminencia sobre otras metodologías, por lo que solo es vista como una herramienta complementaría. El trabajo del Banco Mundial y de instituciones como AidData, es muy relevante al permitir documentar con gran nivel de desagregación la situación de los proyectos y sus posibles efectos, sin embargo la generación de una base de datos que pueda incluir toda la oferta de proyectos realizados en un país, además de la ofrecida por el propio Banco, es una labor que requeriría un amplio grado de coordinación entre las agencias existentes y las instituciones locales de los países que quisieran contabilizar.
Si bien la agenda internacional considera mejoras en los sistemas de información nacionales y en los sistemas y herramientas de gestión, el proceso de armonización, se visualiza complejo ante las distintas capacidades nacionales de los países cooperantes, y ante la dispersión de actores cooperantes.
Asimismo, aunque ya se empieza a usar este tipo de herramientas por otras instituciones internacionales, falta aún difundir más estas metodologías y ponerlas al alcance de los distintos actores e instituciones que interactúan en el ámbito de la cooperación.
Por último, si bien la existencia de distintas alternativas de medición es útil para conocer los resultados inmediatos de los esfuerzos que se vienen realizando en torno al combate de la pobreza y al logro del desarrollo, la dispersión de tantas alternativas podría ser contraproducente, inicialmente por los costos adicionales que podría implicar el uso de más de una herramienta en algún caso. Por tal razón, se requiere seguir trabajando en este ámbito a fin de contar con herramientas o mediciones que permitan conjuntar distintos niveles de análisis y procesos, que consideren principios y objetivos globales y permitan valorar efectos locales y temporales en el ámbito de la cooperación internacional.
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Pie de púgina
1 Con información de las declaraciones y conferencias correspondientes.
2 Esto último llevaría a un amplio debate en países emergentes sobre la necesidad de reformar, reorientar o establecer agencias y sistemas de cooperación internacional para el desarrollo. Así en México en 2011 se instauró la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID) y se creó un Registro Nacional y un Sistema de Información. Consúltese: http://amexcid.gob.mx/index.php/es/documentos-de-interes/ley-de-cooperacion-internacional-para-el-desarrollo-lcid
3. Consúltese https://www.un.org/en/ecosoc/newfunct/2014dcf.shtml para acceder al trabajo preparatorio al "Foro de Cooperación al Desarrollo" (DCF) de Naciones Unidas de 2014 y a sus documentos relacionados.
4 Ello no obvia ni elude la consideración de otras medidas más puntuales o clásicas sobre diversos temas de la agenda del desarrollo que son muy socorridas en los análisis asociados a ésta, y nos permiten ver la evolución de ciertos temas, más que su calidad o impacto.
5. Para los métodos de selección aleatoria y no aleatoria consúltense Blundell y Costa (2008), (Duflo et al 2007), Banerjee y Duflo (2012), así como la web del Jameel Poverty Action Lab y el CONEVAL,http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/Evaluaciones_Programas/Evaluacion_Impacto/Evaluacion_Impacto.aspx
6 En la misma línea analítica, Holzapfel (2014), distingue entre la tipología de funciones (descriptivas, contextuales, de eficiencia, de efectividad, de sustentabilidad, compuestas etc.) y la de medición de los valores de los parámetros de interés (directos, indirectos, cuantitativos, cualitativos). La propuesta que plantemos se vincularía más con la tipología de funciones.
7. medidas micro y macro, que se consideran las más comunes en torno al debate de la eficacia de la ayuda
8 Véanse: http://www.un.org/es/millenniumgoals/poverty.shtml y https://sustainabledevelopment.un.org/sdgsproposal.html
9 Como se establece en EDR (2013), el nuevo marco de desarrollo gestado dentro de la Agenda Post 2015 permite transitar de una agenda centrada en los temas de pobreza y ayuda a través de los ODMS, a una agenda de desarrollo global, con objetivos y metas más diversificadas (objetivos de desarrollo y retos globales), basadas en una enfoque más amplio (el sustentable), más incluyente y coherente.
10. Este aspecto es relevante frente a las críticas sobre ayuda atada o determinada en función de las necesidades del donante y no del receptor (Degnbol-Martinussen y Engberg-Pedersen, 2003).
11. Se recomienda ver el trabajo sobre la evaluación de la Declaración de Paris realizada por la OCDE http://www.oecd.org/dac/evaluation/evaluationoftheimplementationoftheparisdeclaration.htm
12. En el debate actual sobre institucionalización de la cooperación en países emergentes y del sur se cuestiona la idoneidad de usar los criterios del DAC al plantear propuestas de medición sobre la Cooperación Sur-Sur y marcos de evaluación específicos. Véase http://www.un.org/en/ecosoc/newfunct/pdf13/dcf_delhi_conference_report.pdf
13 Véase http://www.mfdr.org/1About.html.
14 Véase http://segib.org/es/node/11
15. Véase http://www.cooperacioniberoamericana.org/es/node/64 y http://www.cooperacionsursur.org/
16 El impacto de las nuevas tecnologías en el tratamiento y el análisis de datos y el progreso de la agenda post 2015 ha sido tratado recientemente en el Festival de Datos de Cartagena (Cartagena Data Festival). Véase http://www.cartagenadatafest2015.org/espanol#nav-home.
17. Entre los SIG más difundidos están ArcGIS, QGIS o DIVA-GIS (www.esri.com/software/arcgis, www.qgis.com, o www.diva-gis.com).
18. Para Mapping for results consúltese http://maps.worldbank.org/p2e/mcmap/index.html, para AidData http://aiddata.org/, para EU Aid Explores https://euaidexplorer.ec.europa.eu/, para Aid Management Platform http://www.developmentgateway.org/, y para ADAM http://www.fao.org/tc/adam/data/index.html
19. Para ampliar información véase http://data.worldbank.org/news/open-aid-partnership
20 Véase http://www.openaid.org
21 Véase, por, ejemplo Armstrong (1993).
22. Véanse Haining (2003) o Anselin (2010).
23. ArcGis permite crear rutinas de análisis espacial, http://blogs.esri.com/esri/arcgis/2010/07/13/spatial-statistics-resources/. MATLAB permite la interacción con ArcGIS y dispone también de capacidades gráficas, http://www.spatial-ecomometrics.com y http://www.spatial-statistics.com. Algo parecido ocurre con el paquete Spdep del entorno de programación R, http://cran.r-project.org. Finalmente, la familia de programas de GeoDA y PySAL, http://geodacenter.asu.edu, permiten la visualización directa de los resultados. Para ampliar información consúltense Bivand, Pebesma y Gómez-Rubio (2008), Anselin y Rey (2014), o Anselin (2012).
24. Por ejemplo la I de Moran, que se puede aplicar tanto a nivel global, para reflejar la situación del conjunto de observaciones, como local, para comprobar la asociación entre cada una de observaciones y las más próximas a ella. Véase Haining (2003).
25 Es el caso del denominado problema de la unidad de área modificable, más conocido siguiendo la terminología anglosajona por MAUP. Consúltese Opensahaw (1984).