Fecha de recepción: Diciembre de 2015
Fecha de aceptación: Junio de 2016
La cooperación Sur-Sur: agente de cambio en la nueva arquitectura del sistema internacional de cooperación para el desarrollo
South- South cooperation: agent of change in the new architecture of the international system of cooperation for development
Analilia Huitrón*
*Doctoranda en Economía de la Universidad Complutense de Madrid. Investigadora Asociada Instituto Complutense de Estudios Internacionales y Magister en Relaciones Internacionales y Estudios de Africa.
Cómo citar: La cooperación Sur-Sur: agente de cambio en la nueva arquitectura del sistema internacional de cooperación para el desarrollo. Revista internacional de cooperación y desarrollo. 3 (1): 127-155.
Artículo de Reflexión original
Resumen
El sistema internacional de cooperación para el desarrollo, su objetivo, práctica, actores y doctrina ha cambiado de acuerdo a los distintos órdenes políticos e intereses geoestratégicos, ya no solo, de los países tradicionalmente desarrollados y hegemónicos, sino también, de algunos países en desarrollo. El contexto de la crisis financiera de 2008 y el empoderamiento económico y político de países en desarrollo, son factores –no exclusivos- que, desde este artículo se considera, evidencian estos cambios motivando, directa y/o indirectamente, el resurgimiento de las relaciones de cooperación Sur-Sur (CSS). El documento analiza la relación entre estos factores y el dinamismo de la CSS, intentando indagar en las implicaciones que tiene esta modalidad en el sistema internacional de cooperación para el desarrollo. El artículo concluye sugiriendo necesario establecer nuevos espacios de encuentro y articulación entre los "nuevos socios cooperantes" y los tradicionales, adoptar un renovado conjunto de normativas y crear mecanismos eficaces para la acción colectiva y coordinada, así como configurar nuevos procesos de mejora de la eficacia de la cooperación donde se motive mayor participación, responsabilidad y compromiso del conjunto de actores
Palabras clave: Sistema Internacional de Cooperación para el Desarrollo, Cooperación Sur-Sur, crisis financiera internacional
Abstract
This study suggests that the southern countries as new cooperation partners have renewed the architecture of the international system of cooperation and development from its features, differentiators and mechanisms, recognizing it as a phenomenon of international changes resurfaces in times of post- crisis and changes in international governance. Initially, the role of developing countries in the international economy and its role during the crisis of 2008, events that highlight and encourage the resurgence of South-South cooperation is presented. Subsequently, the features and elements of the CSS as a phenomenon that invites us to rethink the structures of cooperation for development, to immediately expose the possible advantages and added value that brings the CSS, identifying challenges and constraints are presented. Finally, it is necessary to establish new meeting spaces and articulation between "new cooperation partners" and traditional, adopt a renewed set of standards and create effective mechanisms for collective and coordinated action, as well as set up new processes to improve efficiency cooperation where greater participation, accountability and commitment of all actors is motivated.
Keywords: International System of Cooperation for Development, South – South Cooperation, International Financial Crisis
1.Introducción
El sistema internacional y las relaciones entre las naciones a lo largo de la historia moderna, particularmente después de la segunda mitad del siglo XX, han estado en constante cambio y atravesado múltiples crisis conformando una nueva sociedad mundial que ha sustituido al sistema internacional dominante de la primera mitad de ese siglo (Arenal, 2002). En este sentido, hemos asistido a un proceso de cambio en las estructuras de poder y los círculos de toma de decisión que han cuestionado los paradigmas hegemónicos en distintas etapas de las relaciones internacionales.
En este contexto, el sistema internacional de cooperación para el desarrollo, su objetivo, práctica, actores y doctrina, no se ha visto excluido de estos cambios de paradigma e igualmente se ha ido transformando y adaptado a los distintos órdenes políticos y a los intereses geoestratégicos, ya no solo, de los países tradicionalmente desarrollados y hegemónicos, sino también, y –desde hace dos décadas-, de los países del Sur1 que están posicionándose como "nuevos socios cooperantes" y que impulsan "otras" formas de cooperar, renovando la arquitectura del sistema internacional de cooperación para el desarrollo. Esta última afirmación como una de las hipótesis de la investigación doctoral que se encuentra en marcha y de la que se muestran algunas luces en este artículo.
El escenario internacional en las últimas décadas se ha dejado sorprender por la capacidad y autonomía que han alcanzado algunos países del mundo en desarrollo. Desde finales del siglo pasado y con mayor realce desde la crisis financiera mundial de 2008, antecedida por el hundimiento de las hipotecas subprime en Estados Unidos prólogo del crash mundial, el crecimiento económico de diversos países en desarrollo dinamizó la economía internacional y replanteo las estructuras económicas y políticas de la primera década del siglo XXI2 (CEPAL, 2012b), hasta el punto de que en la última década países como China, Brasil, India, Sudáfrica, México, Turquía o Indonesia están penetrando y modificando las instituciones de gobernanza internacional, como por ejemplo la sustitución del G 7 por el G 20 como foro de liderazgo internacional en materia económica a partir de la inclusión de estos países en la dinámica global (Orgaz, Sánchez y Carrasco, 2011).
En suma a este proceso de crisis, hoy la agenda de la cooperación para el desarrollo responde a una lógica diferente y a necesidades distintas a la que se propuso a final de la Segunda Guerra Mundial o a la que determinara los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) a inicios del siglo XXI. Actualmente, la cooperación internacional para el desarrollo se demanda más amplia, universal, multiactor, multinivel y transversal en tanto pueda responder a una agenda global de desarrollo más compleja como lo demandan los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Desde sus orígenes tras la Segunda Guerra Mundial el objetivo de la ayuda se había subordinado a intereses políticos imperativos de la guerra fría y la dinámica de bloques, a las relaciones poscoloniales y/o comerciales, mayoritariamente, y solo algunos donantes –particularmente los países nórdicos – habían otorgado ayuda con objetivos de desarrollo que para ese entonces estaba basado en el crecimiento impulsado por la inversión extranjera y las exportaciones, y en políticas sociales "focalizadas", que respondían más a fines estratégicos de los bloques que a las propias necesidades de desarrollo de los países receptores (Sanahuja, 2007; 2011).
Con el fin de la guerra fría el sistema internacional se había visto sometido a importantes cambios en cuanto a la naturaleza, las fuentesy las pautas de distribución del poder. A causa de estos procesos las políticas de cooperación experimentaron de nuevo cambios importantes en su racionalidad y motivaciones, corrientes de recursos, y actores relevantes, siendo en los años noventa que se empieza a gestar un énfasis en el desarrollo centrándolo en la lucha contra la pobreza y la cobertura de necesidades básicas de las zonas más vulnerables (Sanahuja, 2011) dando inicio a la formulación de los "Objetivos 2015", proceso que culminó con la "Declaración del Milenio"
A través de la Declaración del Milenio y los ODM se conformó una agenda que comprometía al conjunto de la comunidad internacional descansando la responsabilidad mayoritariamente en los países desarrollados con el fin de focalizar la ayuda hacia la reducción de la pobreza y las desigualdades en los países más vulnerables del mundo. Esto acompañado de un programa de reformas en el sistema de ayuda tendente a conseguir una mayor apropiación de las intervenciones por parte del país receptor, una mayor coordinación y armonización de los donantes y un alineamiento de sus acciones con las políticas de los receptores a través de la Declaración de París (Alonso, 2007).
No obstante, al término del periodo propuesto para alcanzar los ODM la comunidad internacional se enfrentó no solo a que a los ODM no habían sido logrados en su totalidad de acuerdo a las metas propuestas, sino que además, los desafíos del desarrollo eran más complejos y debían de abordarse desde una perspectiva más amplia, trasversal y universal.
Hoy, la agenda de desarrollo es más desafiante, amplia y demandante, pues no solo debe cubrir las necesidades de pobreza y desigualdad de los países menos avanzados y dar continuidad a los ODM, sino también abordar problemas propios de los países de renta media cuya heterogeneidad hace difícil aplicar un único diagnóstico de sus necesidades de desarrollo pero que buena parte de los más compartidos parecen gravitar en torno a su debilidad institucional y falta de cohesión social, a la vulnerabilidad de su inserción financiera en los mercados internacionales, y a las dificultades que enfrentan para generar una dinámica sostenida de cambio tecnológico y productivo (Alonso, 2007; Alonso, Glennie y Sumner, 2014), y, al tiempo, atender los problemas comunes globales como el cambio climático, el narcotráfico, las tensiones migratorias, etc., que no depende de las acciones en solitario de un país o de un grupo de países sino son incumbencia del orden internacional y requieren una acción concertada del conjunto de la sociedad global.
Así, estos cambios en la doctrina de la cooperación para el desarrollo –necesidades y objetivos de desarrollo- hoy se muestran más complejos, y están acompañados de cambios en las relaciones económicas y políticas internacionales marcadas principalmente la "entrada en escena" de los países en desarrollo, que sin dejar de tener necesidades de desarrollo como ya se ha apuntado, se están implicando cada vez más en los espacios globales de poder y en el propio sistema de cooperación; realidad cambiante ante la cual se piensa conveniente crear un impasse para intentar hacer una aproximación sobre qué sistema internacional de cooperación para el desarrollo se debe y puede construir a fin de que haga frente a los actuales retos de desarrollo cada vez más amplios y desafiantes que requieren de apalancar recursos de los diversos mecanismos y alternativas de cooperación que actualmente se producen.
En ese sentido, este artículo plantea que Los países del sur como nuevos socios cooperantes han renovado la arquitectura del Sistema internacional de Cooperación y desarrollo a partir de sus características, elementos diferenciadores y mecanismos reconociéndolo como un fenómeno que resurge de estos cambios internacionales más dinámicos e inclusivos en tiempos de post-crisis y cambios en la gobernanza internacional y que puede aportar a estos esfuerzos mundiales para hacer frente a una agenda de desarrollo compleja. El mundo ha cambiado y la arquitectura de la cooperación también debe hacerlo.
El artículo se desarrollará presentando el protagonismo de los países en desarrollo en la economía internacional y su papel durante la crisis de 2008, sucesos que ponen en evidencia y motivan el resurgimiento de la cooperación Sur-Sur. Posteriormente, se presentan las características y elementos de la CSS como un fenómeno que invita a repensar las estructuras de la cooperación para el desarrollo, para enseguida exponer las posibles ventajas y el valor agregado que trae consigo la CSS, identificando sus retos y limitaciones para con ello intentar aportar un boceto del estado actual de la misma, hacia dónde podría ir y qué contribuciones puede tener en la restructuración de la gobernanza internacional.
2. El protagonismo de los países emergentes en la dinámica internacional y en el sistema internacional de cooperación
Durante la primera década del siglo XXI los países emergentes han crecido a un ritmo sostenible, y en algunos casos, superior al de las economías avanzadas aumentando su participación de manera significativa en el PIB mundial, el comercio, la inversión y los flujos de ayuda al desarrollo, logrando posicionarse política y económicamente incluso frente a la desaceleración y recesión que algunas de sus economías enfrentan en los últimos años (2009-2015) Gráfico 1.
Gráfico 1. Crecimiento del PIB de Países en Desarrollo vs Países Desarrollados,2000-2014
Fuente: Cálculo y elaboración propia con datos de Banco Mundial, 2015
En este sentido, la crisis económica del 2008 ha propiciado cambios relevantes en la gobernanza mundial —p.e. la sustitución del G-7 por el G-20 como foro de liderazgo internacional— abriendo paso a la inserción de algunos países en desarrollo a un sistema internacional multipolar en el que los países emergentes han adoptado un papel central.
Al respecto, y para explicar no solo la magnitud que están teniendo los países emergentes en la dinámica global sino también la intensidad con la que se están fortaleciendo las relaciones entre estos y el conjunto de países en desarrollo, se recurre a tres ámbitos económicos para su análisis: inversión extranjera, comercio y flujos de ayuda oficial al desarrollo.
Los flujos de inversión directa (IED) de los países en desarrollo hacia países en desarrollo, en décadas anteriores, se habían registrado bajos en comparación con los provenientes de los países desarrollados; no obstante, esta tendencia parece estar revirtiéndose desde inicios del siglo XXI (OCDE, 2014). Desde entonces se ha registrado un incremento de los IED de y hacia países en desarrollo de alrededor de cuatro veces al año, participando en 2013 con el 61% del total de la IED global, tal como se muestra en el gráfico 2
Gráfico 2. Crecimiento de la IED de los países en desarrollo a nivel mundial, 2000-2013
Fuente: Elaboración propia con datos de UNCTAD, 2014 y OCDE, 2014
Actualmente, 10 de las 20 principales economías clasificadas con los mayores niveles de flujo de IED a nivel mundial son economías en transición (UNCTAD; 2014): China, Rusia, Hong Kong, Brasil, Singapur, México, India, Chile, Indonesia y Colombia.
Por su parte, las transacciones entre las economías emergentes y/o en transición, igualmente se encuentran al alza, creciendo en un promedio anual del 21% (aprox.) registrando un incremento del 6% en 1980 a un 32% en 2013 (OCDE, 2014; UNCTAD, 2014) dichos datos se muestra en el gráfico 3
Gráfico 3. Intercambios de IED entre los países en desarrollo, 1990-2013
Fuente: Cálculo y elaboración propia con datos de UNCTAD, 2014
En el plano regional, de la misma manera se registra un aumento de los flujos de IED. Asia sigue siendo la región con mayores entradas de IED, la cooperación dentro de la región proactiva para la inversión es el principal factor que impulsa el aumento de los flujos intrarregionales; por su parte, las entradas en el continente africano aumentaron un 4%; y en América Latina y el Caribe el crecimiento fue desigual, aumentando más en América Central que en América del Sur, no obstante en su conjunto la región participo con el 6%, UNCTAD, 2014.
Esto es resultado de la tendencia de una mayor compra de filiales extranjeras de empresas entre países pares, así como del crecimiento de los flujos intrarregionales, registrados principalmente en las regiones de África y Asia (UNCTAD, 2014).
Cabe destacar, como nota puntual de la relevancia que están teniendo los flujos de IED entre países en desarrollo, que en las últimas décadas "la IED se encuentra como la primera fuente de financiación externa de los países en desarrollo y emergentes, creciendo por encima de la ayuda oficial al desarrollo" (Olivie y Pérez, 2015; p. 87).
Por otro lado, en cuanto al comercio, desde el 2000 también se refleja un crecimiento sostenido de la participación de los países en desarrollo a nivel global registrándose en 2013 una aportación de estos países en más del 40% del comercio mundial, tal como se muestra en el gráfico (Gráfico 4).
Gráfico 4. Crecimiento del comercio de los países en desarrollo y participación en el comercio mundial, 2000-2014
Fuente: Cálculo y elaboración propia con datos de UNCTAD, 2014
Además, al igual que en la inversión, los intercambios comerciales entre los países del Sur está en ascenso registrándose un incremento del 12% anual, aumentando 50% más rápido que el comercio entre los países desarrollado y en desarrollo, el cual cayó de un 46% a menos del 30% en el periodo de 2000-2013 (OCDE, 2014).
Más del 62% de las exportaciones de los países en desarrollo se dirigen a países pares (UNCTAD 2014; OCDE, 2014), lo que podría sugerir una reducción en la dependencia del comercio con países desarrollados y una prioridad por los intercambios con países del Sur.
Finalmente, se presenta de manera breve la participación que están teniendo los países del Sur en el intercambio de los flujos de ayuda oficial al desarrollo desde la perspectiva del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD).
Es de precisar que por el momento no es posible contar con información precisa acerca del monto total de los flujos financieros otorgados por los países en desarrollo, ya que los intercambios de AOD entre estos países aún no cuentan con datos centralizados ni sistematizados ya que no hay un consenso en una metodología u organismo supranacional al que se le reporte información sobre la acciones de cooperación y a través del cual contabilizar, registrar y sistematizar estos flujos de cooperación, por lo que hasta el momento, no es posible brindar con certeza datos que dimensionen en su totalidad estos intercambios. No obstante, y a pesar de que el CAD es el órgano que actúa como coordinador de los flujos de cooperación que otorgan sus 34 países miembros, concentra información de 17 países no miembros "acercándonos" en muy pequeña escala a los intercambios de AOD que se estima realizan más de 30 países que aportan cantidades importante de ayuda al desarrollo (Kharas, 2007).
Así, La totalidad de los países en desarrollo que hacen donaciones para el desarrollo no reportan a ningún organismo internacional que centralice sus flujos de AOD, y los países que reportan al CAD pero no son miembros lo hacen fuera de la metodología que esta institución exige a sus países miembros.
Aun con estas precisionesse considera pertinente mostrar de manera parcial los flujos de AOD que se registran entre los países pares, ya que de alguna manera ayudan a sumar una perspectiva adicional de la relevancia y evolución que están teniendo las relaciones entre los países en desarrollo.
En el gráfico 5 se muestran los flujos de ayuda oficial al desarrollo de y hacía países del Sur en una temporalidad de los últimos veinte años (1994-2013), observando que han incrementado de un 3% a un 10% del total de AOD mundial (OCDE, 2014).
Gráfico 5. Flujo de AOD de países miembros y no miembros del CAD, 2000-2013
Fuente: Cálculo y elaboración propia con datos de OCDE, 2015
Lo anterior pudiera parecer poco representativo en tanto el comparativo con la AOD que registran los países desarrollados, sin embargo, en un cuadro más desagregado, ese "mínimo" del 3%-10% de incremento se mira maximizado, demostrando que el crecimiento de los flujos de recursos para el desarrollo entre países del Sur se ha multiplicado hasta nueve veces desde 2001, teniendo momentos de repunte en 2008, 2011 y 2013 cuando se registraron 15.061 millones de dólares de AOD. el gráfico 6)
Gráfico 6. Crecimiento de AOD de Países No Miembros del CAD, 2000-2013
Fuente: Cálculo y elaboración propia con datos del CAD, 2015
Matizar que los datos presentados solo de AOD dejan de lado los flujos de cooperación que se están dando entre los países en desarrollo, como pueden ser los intercambios técnicos que aún no ha sido posible reconocer y/o cuantificar, dejando abierto el reto por construir métodos y/o mecanismos a nivel regional e internacional que permitan conocer con mayor rigurosidad y certeza las magnitudes y tendencias que están teniendo los intercambios multisectoriales entre los países del Sur.
Al observar el empoderamiento económico de los países en desarrollo resulta imperativo tomar en cuenta la influencia que pueden tener en la confección de la restructuración del sistema internacional y, específicamente, de la cooperación al desarrollo explorando las dinámicas, mecanismos, recursos y contribuciones al desarrollo que pueden enriquecer el propio sistema.
Los países en desarrollo para lograr su posicionamiento económico exigen una mayor participación en la toma de decisiones políticas regionales e internacionales actuando como agentes dinamizadores de la distribución del poder, empoderándose de sus objetivos centrales de política exterior de intervenir con mayor activismo en los principales foros de debate global. Países como Brasil, India, China, Sudáfricay Rusia, han logrado insertarse en los diferentes "clubes de poder", tales como el G-20, la OCDE desarrollando y fortaleciendo sus propias organizaciones regionales y transregionales como UNASUR, MERCOSUR, MIKTA, IBSA, BRCS, entre otros.
La manifestación más visible de la creciente participación de las economías emergentes en la gobernanza mundial ha sido la sustitución del G-7 por el G-20, como primer foro para la cooperación económica internacional en donde a las siete economías más avanzadas (Estados Unidos, Canadá, Japón, Alemania, Francia, Reino Unido e Italia) se sumaban 10 países de renta media: Brasil, Rusia, India, China, México, Argentina, Turquía, Indonesia, Sudáfrica y Arabia Saudí. Así el G-20, en el nuevo orden internacional postcrisis
"ganaba representatividad al incorporar a un número mayor de países y sumar sus 19 países miembros el 78 % del PIB mundial en dólares corrientes, el 75 % del PIB mundial en paridad de poder de compra (PPC) y el 62 % de la población mundial" (Orgaz et al, 2011; p. 32).
Asimismo, los países de renta media se hacen presentes en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En 2007, la OCDE relanzó su programa de apertura a nuevos socios con la invitación a cinco países para iniciar conversaciones de adhesión. Este proceso culminó en 2010 con la incorporación de Chile, Estonia, Eslovenia e Israel. Actualmente (2015-2016), se encuentran en proceso de adhesión Rusia. Hoy solo tres de los 34 miembros son países en desarrollo de renta media: Chile, México y Turquía.
Agregar que no solo ha repuntado la presencia de los países emergentes, de renta media y en desarrollo en las principales instituciones de la gobernanza internacional, sino también, estos países, de manera colectiva y regional se encuentran intentado crear y fortalecer bloques de poder a través de la puesta en marcha de estrategias de regionalización e intraregionalización –BRICS, ALBA, MERCOSUR, SELA, etc.-para presentarse con mayor peso en el actual orden económico mundial.
Por ejemplo, se promovió intensamente una nueva cooperación en América del Sur, dando lugar a la constitución de UNASUR (Declaración 2004, constitución 2008, en funciones 2011), surgida como un mecanismo de "…integración y cooperación en ámbitos económicos, culturales, políticos para abordar los múltiples retos regionales como la desigualdad socio económica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías". Igualmente, en Asia meridional, India apoyó el desarrollo de la Asociación de Asia Meridional para la Cooperación Regional (SAARC por sus siglas en inglés) y la formación de SAARCFinancie como iniciativa de cooperación financiera interregional. Por su parte, "China ha impulsado junto con Corea del Sur, Japón y los países de la ASEAN, un fondo de reservas regionales para contar con liquidez en casos de emergencias y crisis, la cual en 2009 ascendía a 120.000 millones de dólares" (Chin, 2010; p. 228). Incluir el Banco de Desarrollo y el Fondo de reserva de divisas del grupo de los BRICS, que han instaurado y puesto en marcha en julio de 2014. Por su parte, el Banco de Desarrollo se crea con un capital autorizado de 100 mil millones de dólares y un capital inicial de 50 mil millones de dólares, aportados a partes iguales. Esta instancia tiene el propósito de movilizar recursos para proyectos de infraestructura y abrir posibilidades de cooperación con instituciones parecidas de otros países en desarrollo.
Todos estas figuras regionales que están intentado posicionarse como "alternativas" a las instituciones hegemónicas del sistema Bretton Woods operando de manera autónoma y acorde a los necesidades de sus propias regiones, alertan del desarrollo y fortalecimiento de los procesos de cooperación e integración propios de las relaciones entre países en desarrollo y ponen de manifiesto el interés y la intención de estos países por alcanzar una mayor capacidad de incidir política y económica en la esfera internacional.
De esta manera, los países emergentes han iniciado una era de mayor presencia en los centros de toma de decisión internacional y cuentan con la oportunidad, siempre y cuando tengan la voluntad política, de constituir una fuerza capaz de promover el desarrollo internacional desde otras estructuras que propongan un escenario internacional más inclusivo, democrático y multilateral.
No obstante, aún es necesario profundizar sobre qué cambios de fondo están proponiendo estos países y "nuevos bloques de poder" en estos foros internacionales. Aún está en el aire si, por un lado, logran tener fuerza y consolidarán sus esfuerzos de regionalización y si, por otro, la participación de estos países supondrá un cambio real en las estructuras de la gobernanza internacional o solo se promoverá su inclusión a las "reglas del juego" favoreciéndoles individualmente como país alejándoles de las aspiraciones colectivas (Ayllón, 2013). Como parte de la investigación doctoral, en un "subproducto" se espera proporcionar pistas, a través de análisis empírico, sobre la capacidad e interés de estos países por proponer una gobernanza alternativa o por lo contrario estamos ante una mera cooptación por parte de las instituciones tradicionales.
Se deberá entonces hacer un seguimiento continúo a la evolución de estos "bloques de poder" dentro de las instituciones y normas internacionales, intentado analizar si la balanza se inclinará hacia una arquitectura igualmente jerárquica en donde solo exista una repolarización de fuerzas donde se continúe con la subordinación de los países menos avanzados, o en cambio se apueste por un sistema más inclusivo donde las potencias emergentes intenten sumar las diversas y heterogéneas voces y experiencias del Sur definiendo nuevos consensos, estructuras y políticas que resulte en un sistema de mayor dialogo.
Así, retomar que es partir de esta perspectiva de poder económico y político que están adquiriendo los países en desarrollo que se sugiere entender el resurgimiento actual de la CSS. Es en este marco más global del papel que desempeñan los países en desarrollo y, principalmente, algunos países emergentes, que la CSS encuentra un espacio de mayor dinamismo; una CSS diferente a la concebida en la Primera Conferencia contra la Liga Imperialista de 1927 y de la Conferencia de Bandung 1955 cuyo aporte en el contexto actual del siglo XXI puede tener una mayor contribución tanto en el orden político como en el del desarrollo.
3. Impacto de la crisis en el sistema internacional de cooperación para el desarrollo
La crisis de las hipotecas sub-prime que se desencadenó en 2007 en Estados Unidos y la posterior crisis financiera del 2008 han tenido un impacto significativo, no sólo en términos económicos y sociales, sino también en el plano político, cuestionando un sistema financiero, económico y político sometido a desequilibrios globales. Estas crisis, expone Alicia Bárcena,
"suscitó serios debates acerca del sentido y la justificación de la acumulación de riqueza económica, las reglas que gobiernan el sistema económico mundial, el papel de las políticas públicas y la ineptitud de las instituciones globales para enfrentar y responder a problemas sistémicos, así como para prevenirlos" (Bárcena, 2015; p. 128).
La crisis financiera global de 2008, particularmente, supuso un hito relevante en el repensar las instituciones internacionales globales colocando en el debate el protagonismo que los países en desarrollo habían logrado alcanzar en la dinámica económica y política internacional. La crisis ha puesto de relieve:
"la necesidad de acometer reformas de amplio calado para atenuar los niveles de riesgo sistemático con que opera el sistema financiero internacional y dotar a la economía mundial de los mecanismos de gobernanza adecuados a las condiciones del presente" (Ocampo y Alonso, 2011; p. 13).
Entre los años 2003 y 2007 el mundo en desarrollo experimento un crecimiento económico rápido y de base amplia a un ritmo anual del 7%, mucho más rápido que el de los países del mundo industrializado, que crecieron en 2,7% en ese mismo periodo. En este contexto, "se confiaba en que los ODM se podrían lograr en gran parte de los países y regiones" (Ocampo, Griffith-Jones, Noman, Ortiz, Vallejo y Tyson, 2011).
Durante 2003 -2007, la bonanza se fundamentó en una combinación poco habitual de circunstancia que beneficiaron al mundo en desarrollo: una financiación externa excepcional en volumen; una gran expansión del comercio internacional e importantes flujos de remesas. El surgimiento de una "locomotora" económica alternativa asiática, liderada por China, fue también uno de los elementos que influyó en la dinamización de la economía internacional, así como de la financiación e inversión extranjera en países en desarrollo, particularmente América Latina y África (Ocampo, et al., 2011).Estas condiciones de bonanza fueron evidencias en 2008 por los efectos de la crisis que estalló en agosto de dicho año, pero se entraron en un proceso de desaceleración que ha culminado en, algunos casos, recesión a mediado del 2015. Sin embargo, la bonanza alcanzada previa a la crisis y "las fuertes políticas anticíclicas que se pusieron en marcha en muchos de los países en desarrollo, principalmente en China, ayudaron a evitar una Gran Depresión como la de los años treinta a nivel global" (Ocampo, et al., 2011; p.28). Pues, aunque la experiencia de los países en desarrollo fue muy diversa hubo historias de éxito que fueron posibles gracias a las fortalezas que habían construido en la época de bonanza y a la rápida recuperación del motor chino como fuente de crecimiento mundial. Así los países en desarrollo experimentaron un crecimiento moderado y una desaceleración más débil que el mundo industrializado3.
La crisis, tuvo efectos negativos en el sistema internacional de cooperación para el desarrollo (Rivera de la Rosa, 2014). De acuerdo a la OCDE (2011), la AOD se contrajo en 2007, permaneciendo estancada para el 2008 y 2009 Véase Gráfico 7 , situándose en el 0,3%. Por su parte el FMI (2013) ha pronosticado, este periodo como la "década perdida del desarrollo" en los países industrializados, pues según previsiones en 2008-2018 se estima que el PIB de la mayoría de estos países permanecerá estancado impactando negativamente en la capacidad de cooperación de estos países (CEPAL, 2012b; Rivera de la Rosa, 2014).
Gráfico 7. Flujos de AOD, 2006-2013
Fuente: Elaboración propia con datos de OCDE, 2015
El contexto de la crisis financiera y el empoderamiento de algunos países en desarrollo, son solo dos factores económicos que pueden ayudar a explicar una mayor presencia del Sur en la dinámica internacional. Esta participación exponencial tiene y tendrá consecuencias e impactos de mayor alcance que debemos dar seguimiento. Entre ellas se encuentra que estas economías del Sur jugaron –hasta la recesión en la que se encuentran en 2016- un papel como amortiguadores de la crisis y, en suma, tienen la oportunidad no solo de posicionarse como nuevas esferas de poder político y económico en la nueva configuración de la gobernanza internacional sino también como proveedoras de más recursos económicos, financieros y técnicos contribuyendo a los esfuerzos globales en el logro de la agenda de desarrollo 2030.
La etapa de crisis, los cambios en la gobernanza internacional y las demandas particulares de desarrollo del siglo XXI, hacen cada vez menos pertinente que el sistema de cooperación descanse en una ortodoxa división entre receptores y donantes, reservando este último papel solo a un grupo selecto de países miembros de la OCDE, o que se continúe exaltando a la AOD como único mecanismo de financiamiento, o privilegiando las necesidades de desarrollo de los países menos avanzados sobre las de los países de renta media, que claramente tienen necesidades –y responsabilidades- diferenciadas4. Cada vez son más los países en desarrollo, particularmente de renta media, que se han sumado a las políticas activas de cooperación aportando a otros países de menor desarrollo sus recursos y experiencias (Alonso y Ocampo, 2011). El sistema internacional de cooperación debe recoger este marco más complejo de relaciones, traduciéndolo a un aporte real a los mecanismos de gobernanza y gestión de recursos y los procesos de cooperación para el desarrollo (CEPAL, 2015).
Es en este sentido es que se plantea que la CSS puede ser el ámbito en el que las relaciones económicas, políticas y de cooperación entre los países en desarrollo motiven cambios entorno a las estructuras de gobernanza internacional y, en suma, contribuya a los esfuerzos internacionales en la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Siendo entonces un agente de cambio en la dinámica internacional y, particularmente, en el sistema internacional de cooperación para el desarrollo.
Esta crisis, se pueden decir al día de hoy que, en el ámbito de la cooperación internacional ha tenido y puede tener, entre otros, los siguientes efectos:
•Las economías emergentes podrían demostrar su influencia creciente en la agenda dela cooperación, así como su capacidad de movilizar recursos para ayudar a países menos avanzados y afianzarla CSS.
•La crisis podría relativizar el paradigma de que la AOD y/o ayuda no reembolsable es la principal fuente de cooperación para el desarrollo. Un supuesto susceptible a estudio, es que el desarrollo se está logrando y se puede lograr de manera más eficiente y eficaz a través de otro tipo de intercambios (Sagasti y Prada, 2011).
•El Sur puede traer nuevas propuestas teóricas de modo que el desarrollo y los medios para alcanzarlo sean entendidos y ejecutados de manera diferente. La propuesta sería dejar de lado formas tradicionales de medir el desarrollo y sus indicadores, en particular el PB y el PIB per capita para proponer formas variables que den cuenta de otra lógica de desarrollo. En tanto el efecto sería encaminar una perspectiva hacia un desarrollo social y humano y no simplemente económicamente como tradicionalmente se entiende (Rivera de la Rosa, 2014).
El mundo, actualmente desde la crisis, es mucho más dependiente de los países en desarrollo. La gestión de este sistema internacional más complejo, se piensa, sugiere la creatividad y voluntad política para adaptar la gobernabilidad económica y política mundial más cercana a la realidad de este siglo y más alejada de las instituciones del siglo pasado dominadas por los países industrializadas (Sagasti y Prada, 2011).
En conclusión de este epígrafe, decir que la crisis financiera y la recesión mundial han abierto espacios para los nuevos actores y oportunidades para innovar, lo que podría facilitar el diseño e implementación de reformas de las instituciones e instrumentos de financiamiento de la cooperación, a fin de avanzar progresivamente hacía una configuración de un sistema internacional de cooperación para el desarrollo acorde a las demandas universales y ambiciosas que supone la nueva agenda de desarrollo global.
Es en este contexto multipolar de mayor protagonismo por parte de algunos países del Sur global y de nuevos retos para alcanzar el desarrollo que descubrimos a la CSS como una dinámica del futuro que puede aportar no solo a la restructuración de la gobernanza internacional en tanto las alianzas políticas que se generan en su ámbito, sino y también impulsar el posicionamiento de los países emergentes y de renta media como actores clave en el sistema internacional de cooperación para el desarrollo dado su capacidad de innovar en sus formas de cooperar y dotando de más recursos (técnicos y económicos) a los esfuerzos mundiales por alcanzar el desarrollo.
4. La cooperación Sur-Sur como agente de cambio en el sistema internacional de cooperación para el desarrollo
Algunos antecedentes
Aunque la CSS, parezca un fenómeno no nuevo e intrínseco a las relaciones bilaterales de los países en desarrollo, sí que han existido hitos históricos que han marcado espacios de diálogo en los que la CSS ha encontrado mayor relevancia en la escena internacional.
Como vemos en el gráfico 8 desde 1927 se registran eventos internacionales entorno a la discusión y análisis de la CSS, incrementándose de manera exponencial a partir de la primera década de este siglo, significando la relevancia que empieza a tener esta modalidad ya no solo en las relaciones bilaterales o regionales de los países en desarrollo sino siendo tema central en los principales foros de toma de decisiones a nivel global.
Gráfico 8. Cronología de eventos que ha impulsado la CSS
Fuente: Elaboración propia con información de SEGIB, (2014)
Algunos de los acontecimientos más importantes que podemos mencionar son:
•La Primera Conferencia de la Liga contra el Imperialismo tuvo lugar en Bruselas en 1927, a la cual acudieron doscientos delegados provenientes de 37 Estados y regiones colonizadas que representaban a 134 organizaciones de estos países colonizados, con el objetivo de conversar sobre el colonialismo, el imperialismo y la búsqueda de una salida conjunta a su situación de sometimiento. Tal conferencia fue identificada por varios de sus asistentes como "el acontecimiento constituyente que pone los cimientos sobre los que se forjarían las empatías y la solidaridad entre los países colonizados". Iniciando en ella "el reconocimiento de problemas comunes y la concepción de una realidad compartida" que permitía la empatía y la cooperación mutua entre los países subyugados (Prashad, 2012).
•La Conferencia de Bandung de 1955, se dice, fue "la culminación del proceso hincado en Bruselas", pues representó ese espacio en el que se "celebró la desaparición del colonialismo formal y el compromiso a en la lucha por su soberanía". Bandung, fue el "fin de un proceso común de independencia y el surgimiento de un Sur consciente de su propia existencia", teniendo como objetivo común: la aversión al colonialismo y al imperialismo, así como la búsqueda por estabilizar la paz en el mundo (Comisión del Sur, 1991).
•El Movimiento de Países no Alineados de 1961, con el objetivo de construir un discurso que identificara a los países en desarrollo en una posición neutral y posicionarse en apoyo a la autodeterminación, la oposición al Apartheid, la lucha contra el imperialismo, el desarme, la no-injerencia en los asuntos internos de los Estados, la democratización de las relaciones internacionales, el desarrollo socioeconómico y la reestructuración del sistema económico internacional.
•Plan de Acción de Buenos Aires como resultado de la Conferencia de Naciones Unidas sobre la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, firmado por 138 países en 1978 como la punta de lanza de la institucionalización de la CSS.
•La creación de fondos específicos para la CSS en la década de los noventa, como el Fondo Fiduciario Pérez Guerrero para financiar los proyectos de cooperación entre los países del G-77, el Fondo de Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur (1995), y el Fondo para la Cooperación Técnica de la OEA (1997)
•La Conferencia de Naciones Unidas de Alto Nivel sobre la CSS en Nairobi donde se reviso el avance y evolución de esta modalidad a treinta años del Plan de Buenos Aires y de la cual se han desprendido diversas iniciativas para el seguimiento, revisión e incorporación de esta modalidad en el ámbito nacional, regional y mundial.
Apuntes para un marco conceptual de la CSS
Durante este proceso de constante evolución de la CSS como fenómeno político y mecanismos de cooperación ha estado presente el debate sobre definir conceptualmente esas relaciones de "colaboración" y "solidaridad" política, económica y técnica entre los países del Sur. En este epígrafe se intenta dar algunas luces sobre la conceptualización de la cooperación Sur-Sur donde tienen cabida los principios filosóficos y elementos semánticos que han estado en discusión durante los últimos años.
La filosofía que respalda la cooperación Norte-Sur y la CSS, se piensa, puede ser una de las principales diferencias entre estas y que, por tanto, determina su lógica de acción. La filosofía detrás de la cooperación tradicional Norte-Sur y de la CSS emerge de la noción de filantropía y del crecimiento mutuo, respectivamente. En este sentido, el ámbito que motiva la dirección de los flujos de cooperación Norte-Sur es principalmente un compromiso altruista, de acuerdo a Chaturvedi (2012); Mientras que en el caso de la CSS el principio rector, se considera, es el compromiso entre las partes para crear una relación ganar-ganar (Chaturvedi, 2012; p. 23).
En este sentido, se considera importante incluir una tabla elaborada a partir de la propuesta de Chaturvedi (2014) y Costa (2014) que enlista, de manera muy acotada y quizá agregada, una serie de diferencias con base a la propuesta de estos autores entre la cooperación Norte-Sur y la Sur-Sur. Advertir que la tabla invita al debate en tanto que puede resultar una diferenciación única y estática, sin embargo, se piensa relevante desde la posibilidad de brindar una perspectiva puntual de la lógica y principales características de la cooperación Norte-Sur y Sur-Sur, reiterando que ambos son fenómenos complejos, dinámicos y cambiantes que a lo largo de su evolución han ido sufriendo modificaciones en sus enfoques, metodologías, actores y relaciones entre éstos. El ámbito de la CSS ha ido cambiando a lo largo de los años. Hoy ha dejado de desarrollarse en un nivel exclusivamente bilateral y político, para convertirse en una dinámica regional y transregional5 multisectorial en la cual las economías emergentes y los países de renta media juegan un papel más activo impulsando cambios en la práctica de la cooperación al desarrollo e insertando nuevos elementos que pueden ser complementarios a la cooperación tradicional como se ha observado anteriormente en el presente texto.
Tabla 1. Principales elementos diferenciadores de la cooperación NS y la CSS
Fuente: Elaboración propia a partir de Chaturvedi, 2014 y Costa, 2014
En este sentido, son diversas las definiciones y características que se pueden atribuir a la CSS. El concepto es elástico y elusivo, que se determina por el enfoque y el actor político que haga referencia a él. Entre 1954 y 1999 apenas se hablaba específicamente en términos Sur-Sur. Lo más común era hablar de alianzas del Sur y posteriormente como resultado de la Conferencia de Naciones Unidas en Buenos Aires en 1978 sobre la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), se empezó hablar de la cooperación entre países en desarrollo. A partir del año 2000, el término Cooperación Sur-Sur (y posteriormente, el de Cooperación Triangular) se acuña como parte del debate.
Fue, entonces, hasta 2003 durante el 58º período de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas que la denominación CTPD es formalmente sustituida por la de "Cooperación Sur-Sur". La denominación de CTPD y CEPD cambió oficialmente por la de CSS mediante la Resolución Cooperación económica y técnica entre los países en desarrollo (A/Res/58/220 del 19 de febrero) aprobada por la Asamblea General de la ONU en 2004.
Referirnos a la CSS requiere, aún, un trabajo profundo de conceptualización y consenso, sin embargo, a continuación se aportan algunas definiciones que, se piensa, permiten identificar esas características diferenciadoras y principios fundacionales que nos permiten profundizar en la "identidad" de esta modalidad desde la academia que de manera general más no exclusiva pueden enmarcar lo que se entiende por cooperación Sur-Sur.
Lechini (2014) alude a que "la CSS implica una construcción esencialmente política que apunta a reforzar las relaciones bilaterales y a formar coaliciones en los foros multilaterales, para obtener mayor poder de negociación conjunto. Se basa en el supuesto de que es posible crear una conciencia cooperativa que les permita a los países del Sur afrontar los problemas comunes mediante el fortalecimiento de su capacidad de negociación con el Norte y de la adquisición de mayores márgenes de maniobra en el plano internacional".
En la misma línea pero agregando elementos relevantes, Surasky (2014) define a la CSS "como un proceso políticamente motivado de intercambio recíproco y equitativo de capacidades realizado entre países del Sur que se asocian con la intención de promover su desarrollo". Y al mismo tiempo nos dice que existen 3 principios básicos de hondo calado político que permiten identificar a la CSS: horizontalidad, consenso y equidad.
En tanto, Hunjoo Rhee (2011) citado en Ayala y Rivera de la Rosa (2014) añade actores e introduce la transferencia de recursos financieros y técnicos como elementos clave de la CSS, afirmando que la CSS es vista actualmente como un factor de cambio poderoso todavía emergente, cuyo papel radica en el financiamiento al desarrollo y en el intercambio del conocimiento y las experiencias prácticas como medios efectivos de desarrollo de capacidades y que involucra a los países de ingreso medio más grandes o a los donantes de ingreso medio alto que tienen la capacidad de proporcionar cooperación.
Estos conceptos han ido acompañados de una narrativa común en cuanto a los valores que resultan intrínsecos a la CSS de acuerdo al discurso político e ideológico que se ha construido desde el siglo pasado, estos valores se dice son: solidaridad, horizontalidad, respeto de la soberanía, no condicionalidad y mutuo beneficio (Rodríguez García, 2013; Ayllón 2013; Chaturvedi 2014; Agarwal 2015).
Aunque la CSS es una modalidad sobre la que se ha debatido mucho conceptualmente aún no se logra consensuar en su definición, sin embargo para propósitos de esta investigación se intenta construir una definición que ayude al entendimiento per sé del fenómeno. Así, la CSS la entendemos como un mecanismos de cooperación propio de los países en desarrollo a través del cual se fortalecen y/o desarrollan capacidades compartiendo y/o transfiriendo conocimientos, experiencias, recursos y soluciones técnicas que fomentan el desarrollo mutuo bajo los principios de horizontalidad, reciprocidad, equidad, consenso y solidaridad.
La CSS tiene dos modalidades: la cooperación horizontal y la cooperación triangular. La cooperación horizontal es aquella en la que "dos o más países en desarrollo transfieren y adquieren capacidades a través de intercambios cooperativos en conocimiento, cualificación, recursos y know how tecnológico" (PNUD) Esta puede ser bilateral –de país a país- o multilateral, un conjunto de países que se relacionan entre sí para adquirir y compartir experiencias entorno a un sector específico. Por su parte, la cooperación triangular es la actuación conjunta de países en desarrollo y países desarrollados, donde un país en desarrollo con el know how y un desarrollado que aporta el apoyo financiero- actúan a favor de un tercer país en desarrollo.
Las características diferenciadoras que este documento le adhieren a la CSS son:
•Se basa en la solidaridad para la ampliación de capacidades institucionales a través de la cooperación técnica.
•Pretende ser una cooperación internacional para el desarrollo en la cual prima el intercambio de conocimiento por encima del financiero6. No implica compra de bienes y servicios del país oferente (SEGIB, 2010).
•Las relaciones de CSS se establecen entre socios que ofrecen y demandan acciones de acuerdo a sus fortalezas y debilidades en condiciones de reciprocidad.
•Favorece las relaciones entre países de una misma región, promoviendo la integración, así como la relación con países socios de otras regiones con los que se puede construir alianzas (SEGIB, 2010).
•Es una cooperación que evita una relación vertical y asistencialistas en la búsqueda del desarrollo, optando por la asociación horizontal entre actores como principio básico de actuación y gestión.
Y finalmente, de manera sistematizada se presentan los principios que, de acuerdo a la literatura revisada y a los discursos políticos de los gobiernos de los países en desarrollo (Lechini, 2009; Chaturvedi, 2012; NNUU 2010 y 2015; Rodríguez García 2013; Ayllón 2013; Chaturvedi 2014; Renzio y Seifert, 2014; Agarwal 2015; etc.), priman en las relaciones de CSS ver tabla 2
Tabla 2. Principios de la Cooperación Sur-Sur
Fuente: Elaboración propia
El análisis histórico y conceptual que se ha realizado de la CSS permite afirmar que, desde una perspectiva discursiva, la CSS puede incorporar nuevos elementos al sistema internacional de cooperación presentándose como un instrumento con posible valor agregado para los procesos de desarrollo de los países en desarrollo.
A continuación y al respecto, se mencionan en el siguiente epígrafe algunas implicaciones que puede tener la CSS al desarrollo de los países así como al sistema de cooperación, para posteriormente hablar de los desafíos de esta modalidad que se han podido identificar a lo largo de esta breve investigación.
Algunas implicaciones y desafíos de la CSS
Algunas de las implicaciones que se consideran podría tener la CSS como aporte en el logro de los objetivos de desarrollo de los países son:
•Puede ser un complemento de otras fuentes de cooperación u ampliar el rango de opciones de financiamiento. Mayor aportación de recursos financieros ya que la cooperación Sur-Sur puede representar más recursos que sean complementarios a los flujos de ayuda oficial otorgada por el sistema internacional de cooperación y así alcanzar los objetivos de desarrollo de manera más eficiente;
•Transferencia técnica -la cual supone la mayoría de los intercambios entre los países en desarrollo-, si bien aún no se cuenta con un registro sistematizado que nos permite dimensionar la magnitud de la transferencia técnica intercambiada entre los países en desarrollo, sí se ha comprobado a partir de casos de estudios la capacidad que tiene la CSS de transmitir conocimiento y fortalecer los procesos de desarrollo de capacidades de los países socios;
•Contribuye a solucionar problemas concretos, para lo cual se vale de experiencias en resolver problemas similares en contextos análogos.
•Capacidad política que puede aportar la CSS a los países en desarrollo en relación a las estructuras políticas internacionales7.
En cuanto los elementos de cambio que introduce la CSS en el sistema internacional de cooperación, se identifican las siguientes:
1. Consolidar un diálogo más incluyente, apostando por una responsabilidad compartida entre todos los actores de la cooperación con el fin de promover relaciones más simétricas, cercanas y horizontales que permitan consensuar en la renovación o restructuración de las políticas de cooperación, las cuales están siendo determinadas aún por los países miembros del CAD;
2. La posibilidad de replicar o ampliar la escala de la ayuda. Aportar buenas prácticas mejorando la eficacia de las acciones de cooperación, los países en desarrollo en los últimos años han fortificado sus capacidades, siendo proveedores de un importante número de experiencias y conocimientos técnicos que están siendo compartidos entre ellos, haciendo de las relaciones de cooperación Sur-Sur un esquema de aprendizaje, no solo para los países socios, sino también, en algunas direcciones, para el sistema internacional de cooperación para el desarrollo8;
3. "Descentralización" del sistema internacional de cooperación tal como lo sugieren Esteves y Assunção (2014), tanto en términos del número de los agentes "autorizados" para participar como el tipo de acciones y prácticas consideradas legítimas por el sistema institucionalizado. Es claro que la CSS está siendo un elemento que cuestiona las estructuras y formas existentes de las prácticas de cooperación, visibilizando las limitantes del sistema tradicional ante una realidad internacional cada vez más multipolar e interdependiente que demanda cabida de un cúmulo de prácticas y conceptos heterogéneos propugnados por los diversos actores del sistema: donantes tradicionales, proveedores del Sur, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil.
4. En tanto sus definiciones y aportaciones teóricas, la CSS introduce nuevos elementos en la narrativa tradicional de la cooperación para el desarrollo, a partir de su enfoque centrado en la transferencia de conocimiento y recursos para el desarrollo de capacidades entre países de renta media-alta y bajo y creando alianzas entre socios con la "intención" de generar una agenda de desarrollo más incluyente, eficaz y solidaria, lo cual genera una modificación en el propio lenguaje de la cooperación. Los países en desarrollo están demandando una terminología propia de la CSS, que se propone complementaria pero diferente a la de la CAD. Los países en desarrollo prefieren que se les identifique como "socio del desarrollo" contrario a términos como "donantes" y "receptores y/o destinatarios". Ante esto, y en algunos momentos, de acuerdo Chaturvedy (2014), es el mismo CAD que muestra cierta flexibilidad ante esta demanda al utilizar la expresión "cooperación al desarrollo" en lugar de la palabra "ayuda" en contextos en los que se incluya la CSS con el fin de tener un discurso más inclusivo y "respetuoso".
La CSS ha ido trazado un camino cada vez más firme posicionándose como un mecanismo alternativo a los esquemas tradicionales de cooperación para el desarrollo. No obstante, aún hay un camino largo por recorrer para dar respuesta a preguntas clave como ¿qué tan eficaz puede ser en la lucha contra la pobreza? o ¿cómo establecer un marco técnico capaz de analizar su calidad, transparencia y efectividad en la reducción de la desigualdad y el fomento de las capacidades locales? o ¿cómo evitar replicar relaciones de poder e intereses geoestratégicos que han sido identificadas como perniciosas en los esquemas Norte-Sur? entre muchas otras dudas que ponen continuamente la mira en la CSS.
Son varios los desafíos que se piensa afronta la CSS. Sin un consenso total y no siendo exclusivos, algunos de esos desafíos hasta ahora identificados podrían resumirse en los siguientes puntos clave:
•La falta de un consenso en su clasificación, medición y valoración (en términos técnicos y políticos) de la cooperación técnica y financiera ofrecida por los "donantes emergentes" (o "nuevos donantes");
•La aún no clara caracterización de la identidad, las motivaciones, los mecanismos y la dialéctica entre los "nuevos donantes" con respecto a los tradicionales hace difícil identificar con precisión las verdaderas aportaciones de cambio en la dinámica de la cooperación;
•La falta de un sistema de registro, sistematización, seguimiento y análisis del impacto y/o de los resultados (nuevamente técnico y político) que la CSS produce en el sistema internacional de la cooperación para el desarrollo reduce la capacidad de visibilidad y transparencia de esta modalidad9;
•El aún debate abierto en torno a sobre tener o no un órgano multilateral y una metodología común que coordine la información (datos) y los recursos (financieros y técnicos) de la CSS bajo normativas y criterios mínimos comunes debilita los esfuerzos de fortalecimiento institucional de esta modalidad a través de la estructuración de un andamiaje que permita su coordinación, programación y ejecución eficaz complementando los esfuerzos de la cooperación Norte-Sur.
El registro, el seguimiento y evaluación y/o valoración de las acciones de cooperación es uno de los retos que recoge la investigación doctoral, ya que, entre otros argumentos se considera que ante un mayor dinamismo y relevancia que está adquiriendo la CSS se requiere conocer el impacto de las acciones de cooperación, en tanto se hace imperativo la necesidad de un sistema de seguimiento y evaluación de largo alcance donde además de contar con información relativa a número de proyectos o flujos económicos también podamos observar los resultados y beneficios que representan para los países socios.
5. Consideraciones finales
El conjunto de actores, temas de la agenda de desarrollo10, mecanismos e instrumentos que conforman el sistema internacional de cooperación para el desarrollo, están transformándose. Por un lado, se piensa como respuesta al empoderamiento económico y político de algunos países en desarrollo y, por otro, a la crisis financiera internacional que impactó en un importante revés en la planificación de los recursos por parte de los países desarrollados solicitando la reacción y participación de los donantes emergentes11. Estos fenómenos, se considera, han demandado un nuevo debate sobre la arquitectura, doctrina y objetivos del sistema internacional de cooperación tradicional gestado a mitad del siglo XX, invitando a un momento de reflexión y reconstrucción cara, sobre todo, al cumplimiento de una agenda de desarrollo universal, ambiciosa y desafiante como lo son los Objetivos de Desarrollo Sostenible que marcaran las pautas de la cooperación internacional para el desarrollo hasta el 2030.
Esto hace necesario continuar con el trabajo reflexivo, de seguimiento y análisis del sistema de cooperación para el desarrollo estudiando los argumentos tradicionales que sustenta el sistema, las motivaciones de los actores involucrados, las modalidades que están surgiendo, los instrumentos que se han propuesto así como los mecanismos de financiamiento y sobre todo el impacto que pueden generar en la consecución de la nueva agenda.
Es momento de afrontar nuevos retos para avanzar en la dirección de un sistema internacional de financiamiento y cooperación para el desarrollo más inclusivo, democrático, equitativo, eficiente y eficaz.
Los "nuevos socios" de la cooperación internacional para el desarrollo y la CSS, como una de las modalidades en las que se desenvuelven como socios cooperantes, pueden contribuir a movilizar recursos económicos y técnicos adicionales, permiten diversificar las fuentes de financiamiento, proveen capacidades adicionales y generan un papel activo y propositivo para innovar e implementar reformas institucionales. Sin embargo, es claro que estos nuevos actores no se encuentran en condiciones de suplir el papel de los donantes tradicionales sino que se convierten en el complemento de un sistema de cooperación ya en marcha.
Así se reconoce que el papel de la CSS como agente de cambio, hoy en día, está vinculado a: i) su capacidad de innovación en tanto motiva otros mecanismos de cooperación; ii) las sinergias que pueden crearse entre los nuevos actores y los tradicionales en tanto generen esquemas de cooperación triangular; iii) la capacidad y empoderamiento que puede generar para otros países en desarrollo al ser fuente de recursos; y, iv) la capacidad de involucrar a más actores motivando cambios institucionales y transformando –enriqueciendo- las estructuras de gobernanza internacional.
Al respecto, y estableciendo un entorno favorable para que estos cambios germinen, se sugiere necesario establecer nuevos espacios de encuentro y articulación entre los "nuevos socios cooperantes" y los tradicionales, adoptar un renovado conjunto de normativas y crear mecanismos eficaces para la acción colectiva y coordinada, así como configurar nuevos procesos de mejora de la eficacia de la cooperación donde se motive mayor participación, responsabilidad y compromiso de las potencias emergentes (Ayala y Rivera de la Rosa, 2014).
En este sentido, insistir en que se concrete ampliar –y/o crear- las instituciones del sistema internacional de cooperación con la intención de emprender un diálogo que permita incorporar de manera efectiva los planteamientos y actividades de los nuevos actores. Invitar a la reflexión conjunta sobre si la OCDE debe ampliarse a los países que están impulsando la CSS (lo que para algunos supondría cooptación más que inclusión y democratización), modificando sus procesos y normativas, o bien si se debe establecer otra u otras instituciones propias de la CSS que complemente de manera coordinada los esfuerzos conjuntos para el logro del desarrollo. Esto como uno de los diversos debates que se encuentran abiertos.
En suma e identificando los procesos de cambio en las relaciones económicas y políticas internacionales y teniendo en cuenta las nuevas demandas de desarrollo a nivel global que suponen los Objetivos de Desarrollo Sostenible se piensa necesario establecer procesos de coordinación y diálogo entre los diversos y múltiples actores que hoy integran el sistema internacional de cooperación para el desarrollo motivando un sistema coherente, coordinado y organizado que evite solapamientos y promueva la eficacia.
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Pie de página
1. En cuanto al concepto de "países del Sur" se piensa que es una definición más acorde a las características actuales de las relaciones internacionales y del elemento identitario con el que se asumen la mayoría, sino es que la totalidad, de los países en desarrollo. Se trata de pensar al "Sur" más allá de espacios geográficos y en tanto relaciones ideológicas, políticas y socio-económicas. Se trata de dinámicas que reproducen estrategias de poder global y que poseen nodos tanto en el "norte" como en el "Sur" (Obarrio, 2013). Al hablar de "países del Sur ", se hace alusión sobre el espacio que -habiendo sido denominado antes como tercer mundo, países sub-desarrollados o en vías de desarrollo, postcolonial- hoy es definido como "Sur global" (Ayllón, 2013), recogiendo prioritariamente países de renta baja, media y media-alta, por dar alguna referencia práctica.
2. En el Informe La crisis financiera internacional y sus repercusiones en América Latina y el Caribe de la CEPAL (2012b) se observa el mayor dinamismo económico que muestran los países en desarrollo con respecto a los industrializados en las últimas décadas, "ocasionando una importante recomposición de los flujos internacionales de comercio y de inversión". Además se argumenta que "desde mediados de los años ochenta el peso de los países en desarrollo en las exportaciones mundiales ha aumentado fuertemente. De hecho, en la actualidad las exportaciones entre países en desarrollo como porcentaje del total mundial superan a las que estos dirigen a los países desarrollados" (…) Por su parte, "la participación de los países en desarrollo como inversionistas extranjeros aumentó fuertemente durante la primer década del siglo XXI, alcanzando en 2010 un máximo histórico del 28% de los flujos mundiales de salida de IED" (…)"Mientras el crecimiento de los países industrializados (el Norte) se mantuvo bajo durante 2012, el de los países en desarrollo (el Sur) han mostrado solo una leve desaceleración" (CEPAL, 2012b; pp. 20-23).
3 Es importante tener en perspectiva el buen desempeño de los gigantes asiáticos, y de algunas economías regionales como Brasil, en América Latina o Sudáfrica en África, lo cual puede sesgar visiones generales de los países en desarrollo.
4. Sobre estudios de la agenda de desarrollo de los países de renta media se sugiere ver J.A. Alonso et al, (2014); Alonso, (2013); CEPAL, 2015, 2014, 2012; Olivie, (2005).
5 La cooperación interregional también se ha intensificado en años recientes. En 2005, la cooperación entre Asia y África se intensificó con la creación de la nueva Alianza Estratégica Asiático-Africana, y se reflejó en el aumento del comercio y las corrientes de inversión entre ambas regiones. También en 2005, la Comunidad Sudamericana de Naciones organizó la primera Cumbre Suramérica-Liga de los Estados Árabes en Brasil, y en 2006 convocó la Cumbre Suramérica, África, celebrada en Nigeria. Con anterioridad al 24° período de sesiones del Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 2007, los países de los Estados árabes y América Latina convinieron en establecer un marco conjunto de cooperación en esferas relacionadas con la protección del medio ambiente, cuestiones como la sequía, el cambio climático, las energías renovables, los recursos hídricos, el control de la contaminación y la protección del medio ambiente urbano.
6. Los servicios como la capacitación y el fomento de capacidades representaron el 75% de los intercambios de CSS (DAES, 2014, en J.A. Alonso y Glennie, 2015).
7 En diversos contextos la CSS ha sido un instrumento que ha favorecido la integración política regional y subregional, aprovechando las complementariedades entre países impulsando la concertación de posiciones y agendas comunes pudiendo "adquirir una especial relevancia en términos normativos: en la medida en que los países en desarrollo sean capaces de construir alianzas y marcos de sentido compartidos, aumentarán sus opciones de introducir nuevos discursos y prioridades en los foros multilaterales y en una agenda internacional hegemonizada por los países desarrollados" (Santander, 2011; p. 11).
8. Por ejemplo, se reconoce que a diferencia de la cooperación Norte-Sur, las relaciones entre el Sur han ido acompañadas de una realidad –mínima- común y de una ideología compartida, lo que podría aumentar motivar la apropiación y –quizá- mejorar el impacto de los resultados de las acciones de cooperación. Tal entendimiento y experiencia podría enriquecer los programas de ayuda haciéndola más eficaz y adecuada a las demandas y necesidades de los países.
9. Véase al respecto: Ayllón y Surasky, Davies, Dreher, Nunnenkamp y Thiele, King,Mawdsley, Rowlands, Walz y Ramachandran,
10. Provisión de bienes públicos internacionales y regionales, que exigen acciones conjuntas y requieren de esfuerzos amplios para su financiamiento. Por ejemplo: mitigación y adaptación al cambio climático, preservación de la estabilidad financiera, conservación de la biodiversidad, combate al narcotráfico, terrorismo internacional, etc.
11 Cabe advertirle al lector, que estos elementos no son exclusivos ni excluyentes de otros múltiples factores, pero sí han sido los que en el presente artículo se han revisado como relevantes en un contexto internacional particular.