Resumen

Al adoptar la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible los Estados asumieron la necesidad de superar las estructuras de trabajo en compartimentos estancos para poder cumplir los compromisos allí asumidos. Este trabajo pretende analizar la posibilidad real de pasar de un esquema de implementación en el que el pensamiento fragmentado dé lugar a la transversalidad. Para ello se realiza un estudio cualitativo basado en el enfoque decolonial sobre la forma en que se construyó la lógica de pensamiento fragmentado como parte de la modernidad, para luego analizar la institucionalidad estatal creada por Argentina, Colombia y Chile orientada a implementar la Agenda 2030 desde la óptica de la transversalización de visiones. La conclusión principal es que estamos aún lejos de poder trabajar en esquemas verdaderamente integrados y que, para hacerlo, el cambio debería ser realmente de fondo y transformacional.

Palabras claves: Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, Gestión en compartimentos estancos, Implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, Modernidad, Colonialidad.

Abstract

In adopting the Agenda for 2030 and its Sustainable Development Goals, the States assumed the need to overcome the work structures in watertight compartments in order to fulfill the commitments assumed therein. This paper aims to analyze the real possibility of moving from an implementation scheme -in which fragmented thinking is leading- to transversality. A qualitative study was carried out based on the decolonial approach regarding the way in which the logic of fragmented thinking was built as part of modernity. The study intended to analyze the state of the institutionalism created by Argentina, Colombia and Chile. The purpose was to implement the Agenda 2030 from the perspective of the mainstreaming of visions. The main conclusion is that we are still far from being able to work in truly integrated schemes and that, in order to do so, the change should really be fundamental and transformational.

Key Words: Agenda 2030 for sustainable development, management in watertight compartments, implementation of the sustainable development goals, modernity, coloniality.

I. Introducción: Estableciendo el escenario

El año 2015 se ha inscripto en la lista de los más relevantes en la historia de la Cooperación Internacional al Desarrollo (CID), sirviendo de marco temporal de adopción de una serie de cuatro documentos y compromisos internacionales que son ya referentes ineludibles de su funcionamiento.

El primero de ellos es el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030: adoptado por la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, celebrada del 14 al 18 de marzo de 2015 en esa ciudad japonesa. Los trabajos que derivaron en este acuerdo se iniciaron en marzo de 2012 y concluyeron con un proceso de negociaciones intergubernamentales realizado entre julio de 2014 y marzo de 2015.

Este marco de acción sucede al aprobado 10 años antes en Hyogo −vigente entre 2005 y 2015− y se destaca en él un giro desde una visión centrada en la gestión de desastres hacia la prevención de su riesgo, con la identificación de 4 áreas prioritarias, 7 objetivos y 13 principios rectores.1

El segundo documento es la Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, reunida en Etiopía entre los días 13 y 16 de julio de 2015. Sucede al Consenso de Monterrey sobre financiamiento del Desarrollo adoptado en 2002. La parte central del proceso negociador de este texto tuvo lugar a partir de agosto de 2014, con una participación de la sociedad civil limitada al ámbito de las reuniones informales con los Estados.

El texto final, criticado por evadir asuntos de gran calado como la promoción de la coherencia de los sistemas impositivos a nivel global, no establece con claridad áreas prioritarias y el único compromiso realmente nuevo y concreto que resulta del mismo es el establecimiento de un Mecanismo de Facilitación de la Tecnología que hace su párrafo 123.

El tercer documento es la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada por los Estados en una reunión ad hoc realizada en la sede de las Naciones Unidas de Nueva York el 25 de septiembre de 2015, como conclusión de un proceso de negociaciones convocado en 2010 y acelerado a partir de la Conferencia de “Rio+20” de 2012. El camino hacia la adopción de este documento ha sido uno de los procesos de negociaciones internacionales más participativos en la historia de la ONU, incluyendo a una gran variedad de actores interesados en el Desarrollo: desde sociedad civil hasta el sector privado, pasando por la academia, el sector científico y los especialistas en estadísticas, entro otros.

Sucediendo a los Objetivos de Desarrollo del Milenio establecidos para el período 2000-2015, esta nueva agenda incluye 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y sus metas, estableciendo además cinco áreas críticas y una serie de principios, medios de implementación y un marco de seguimiento y evaluación de progresos en su implementación.

El cuarto documento es el Acuerdo de París adoptado en la 21ª Reunión de Estados Parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, reunida en París del 30 de noviembre al 11 de diciembre de 2015, que establece por primera vez un acuerdo con cláusulas vinculantes relacionadas en muchos casos con compromisos no vinculantes asumidos por los Estados a través de la vía política, por oposición a la jurídica, cuyo principal objetivo es el de “Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2ºC con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5ºC con respecto a los niveles preindustriales” (artículo 2.a).

La participación de la sociedad civil y otros actores interesados en las negociaciones fue mínima.

El nuevo ecosistema para la CID que resulta de estos 4 documentos plantea una serie completa de desafíos nuevos que sería imposible abordar en la extensión de un artículo, pero existe uno en particular que entendemos requiere de una urgente consideración, por una parte, por las propias interacciones que se plantean entre los acuerdos señalados y, por la otra, debido a que consideramos está siendo errónea y peligrosamente relegado respecto de otros asuntos en discusión. Nos referimos al principio que convoca a las partes interesadas a abandonar los “compartimentos estancos” de trabajo en el camino de la implementación de los compromisos asumidos.

Tal como nos recuerda Le Blanc (2015:1)

La falta de integración entre sectores en términos de estrategias, políticas e implementación ha sido percibida durante mucho tiempo como uno de los principales obstáculos de los enfoques previos al desarrollo sostenible. Una comprensión y una consideración insuficientes de los compromisos y las sinergias entre sectores han dado lugar a políticas incoherentes, a impactos negativos de las políticas de desarrollo centradas en sectores específicos en otros sectores y, en última instancia, a resultados y tendencias divergentes.

Este principio que convoca a abandonar el trabajo en compartimentos estancos, reiteradamente señalado durante las negociaciones del texto de la Agenda 2030 bajo la denominación de “no-silos”, está presente en su texto a través del señalamiento del “carácter integrado e indivisible” de los ODS, que “conjugan las tres dimensiones del desarrollo sostenible” (párrafo 5), destacando la interdependencia recíproca que existe entre los ODS y el juego de intervinculación que surge de la consideración sincrónica de las esferas ambiental, económica y social que hacen a la sostenibilidad del desarrollo. Es precisamente a partir de este principio que la Agenda 2030 y sus ODS pueden ser leídos como un todo.

Las preguntas que buscamos responder aquí son: ¿A qué responde la lógica de trabajo en compartimentos estancos? ¿Está preparada la sociedad internacional para trabajar en una lógica que derribe los muros entre ellos? En otros términos, ¿estamos en condiciones de movernos de lógicas de implementación temáticas-verticales hacia otras desarrollo-transversales?

No son preguntas que afecten únicamente a los Estados sino que pueden y deben extenderse al conjunto de los actores con responsabilidades en la promoción del desarrollo.

Para buscar respuestas vamos a comenzar por profundizar en el origen del trabajo en compartimentos estancos valiéndonos de herramientas que nos brinda la teoría decolonial, para luego analizar el sentido y consecuencias que resultan del principio que llama a abandonarlos. Sobre esa base analizaremos los primeros pasos institucionales que han dado la Argentina, Chile y Colombia hacia la creación de estructuras de implementación de los ODS, para terminar con algunas conclusiones propias.

II. La construcción y fallas del muro principal

La tendencia a “pensar la gestión del desarrollo” a través de compartimentos estancos es contraria a la esencia del desarrollo, en general, y del “Desarrollo Sostenible”, en particular.

La integración transversal de cuestiones a la que nos convocan la Agenda 2030 y los ODS se expresa a través de dos vías principales:

1. La transversalidad inter-actores, que implica avanzar en la interconexión e integración recíproca de los múltiples proyectos, miradas, preocupaciones y recursos humanos, técnicos y financieros asociados al desarrollo sostenible que tienen cada uno de ellos. En la Agenda 2030 esta queda vinculada a la necesidad de promover el trabajo multiactoral para el desarrollo sostenible.
2. La transversalidad intra-actores: cada actor debe construir sus propias visiones transversalizando e interconectando las diferentes áreas en las que actúa. Por razones de extensión y responsabilidades, esta transversalidad interna alcanza su mayor relevancia cuando se refiere a la acción de los Estados. En la Agenda 2030 esta queda expresada en la necesidad de considerar al conjunto de los ODS como un núcleo único e indivisible.

Para revisar la problemática de la superación del trabajo en compartimientos estancos en ambas vías, es conveniente recuperar elementos fundacionales que sirven para explicar tanto la existencia y el funcionamiento de una como de la otra.

Así, lo primero que conviene señalar es que existe una brecha entre el discurso sobre el desarrollo y la práctica de su promoción: ejemplos como el de la utilización del PIB per cápita como variable del grado de desarrollo logrado por los países nos eximen de mayores explicaciones, evidenciando un profundo desbalance en favor de la esfera económica, que externaliza costos ambientales y sociales, sobre las otras dos que la intersectan en la construcción de un desarrollo sostenible.

Esta ruptura fundante amenaza cualquier visión que pretenda avanzar por los senderos de la integralidad, indivisibilidad, interdependencia e intervinculación de las diferentes cuestiones que, en conjunto, hacen al desarrollo y deberían guiar las acciones orientadas a promoverlo. Llamaremos a esa ruptura incoherencia fundacional.

La incoherencia fundacional significa, en traducción axiológica, una interpretación distrófica del desarrollo sostenible que, elevado a valor positivo común por la sociedad internacional, se convierte en un valor relativo y ajustable a otros proyectos diferentes a él, tales como el crecimiento económico sin atención a otras variables o la universalización de valores locales como mundiales, entre muchas otras posibilidades. Llamaremos a esta subordinación del valor desarrollo sostenible a otros intereses mejor valorados subsunción fundamental.

En la subsunción fundamental se encuentra el sostén de las incoherencias de políticas, un campo bien estudiado en el marco de la cooperación internacional (Millán, Santander, Aguirre y Garrido, 2012; Llistar, 2009; Alonso, Madrueño, Aguirre y Millán, 2010; Verschaeve, Delputte y Orbie, 2016) y estrechamente ligado al trabajo en compartimentos estancos en tanto:

1. La incoherencia de políticas queda habilitada por la ausencia de consideración de las múltiples interacciones que se presentan entre ellas, tanto verticalmente (intersección de acciones dentro de una misma política) como horizontalmente (intersección entre políticas), en un marco temporal que afecta tanto al presente como al futuro (sostenibilidad de la coherencia).
2. El trabajo en compartimentos estancos favorece la incoherencia en tanto habilita a los tomadores de decisiones a actuar dentro de sus ámbitos específicos, sin consideraciones por los demás. Como lo señala la propia Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, 2016, p.42) lograr la coherencia de políticas “es políticamente difícil cuando el supuesto subyacente es que la cooperación para el desarrollo o los objetivos internacionales de desarrollo tienen prioridad sobre otros objetivos de política interna. Los ministerios en cualquier área política no quieren estar subordinados a ningún otro ministerio o área política”.

Esta relación entre coherencia y trabajo transversal fuera de “silos” se expresa formalmente en la meta de desarrollo sostenible 17,14 cuando, en referencia a las denominadas “cuestiones sistémicas”, refiere a “mejorar la coherencia de las políticas para el desarrollo sostenible”.

Al mismo tiempo, la realización de la subsunción fundamental requiere de compartimentar el trabajo a efectos de poder ajustar el valor “desarrollo” a los diferentes intereses que, compartimentados, pueden ahora entrar en tensión con él sin tener que asumir la subordinación del desarrollo a otras prioridades, produciendo un discurso de ajustes en áreas específicas y problemas aislados de lo que en realidad es un fenómeno global de solución que privilegia los propios intereses frente al interés global en el desarrollo. Ello en un marco histórico específico que viabiliza y da sentido a tal absurdo: la modernidad.

Existen diferentes conceptualizaciones respecto de la modernidad, sus inicios y trayectoria. Nosotros compartimos la idea de que la modernidad nace con el descubrimiento de América, que produce a la vez un giro en la centralidad económica desde el Mediterráneo hacia el Atlántico y provee a Europa de recursos económicos extraídos de América Latina con mano de obra india y negra africana que posibilitarán el posterior desarrollo del capitalismo industrial del continente (Dussel, 2015; Mignolo 2001). Esta perspectiva expresa la estrecha vinculación entre la modernidad y el establecimiento de los cimientos para una división internacional del trabajo consustancial al sistema económico productivo que comenzaba a tomar forma y, con él, su derivada distribución de poder económico.

En esta perspectiva, asociada al pensamiento decolonial, la modernidad y la colonialidad no son más que dos caras de una misma moneda. Una no puede existir sin la otra en tanto son la misma entidad en sus partes expuestas y ocultas (Jones, 2006 y 2008; Sabaratnam, 2011).

La colonialidad asume tres formas básicas: colonialidad del poder (Quijano, 2000), del saber (Lander, 2011) y del ser (Maldonado Torres, 2007). Quijano (2007, p.93) nos dice respecto de la primera de ellas:

La colonialidad del poder es uno de los elementos constitutivos del patrón global de poder capitalista. Se funda en la imposición de una clasificación racial/étnica de la población del mundo como piedra angular de dicho patrón de poder, y opera en cada uno de los planos, ámbitos y dimensiones, materiales y subjetivas de la existencia cotidiana y a escala social.

La “colonialidad del saber” asume la existencia de una única forma de conocimiento verdadero -el conocimiento científico- que se construye sobre la base de parámetros definidos por la propia lógica colonial eurocéntrica. Volveremos sobre este tema más adelante.

La “colonialidad del ser” se presenta como “la dimensión ontológica de la colonialidad, en ambos lados del encuentro (…) apunta hacia el ‘exceso ontológico’ que ocurre cuando seres particulares se imponen sobre otros y, además, encara críticamente la efectividad de los discursos con los cuales el otro responde a la supresión como un resultado del encuentro” (Escobar, 2012, p.78).

En el espacio de nuestro actual interés, la modernidad/colonialidad sirvió primero como sustento ideológico para el establecimiento de la “pesada carga del hombre blanco” como misión civilizatoria europea -similar en su sustento a la pretensión de los EE.UU. de ser el guardián mundial de la democracia- y luego para señalar la preeminencia del Norte rico e industrial. A partir de este último, se daría contenido a la concepción original del desarrollo como crecimiento económico, hasta hoy abandonada solamente en teoría -como lo expresamos al referir a la incoherencia fundacional- y se exodesignaría al Sur como subdesarrollado, habilitando con ello, como consecuencia, la entrada en juego de la subsunción fundamental, que en su forma primera fue la consideración de Europa y los intereses de sus potencias como el mundo y los intereses globales, en favor de la civilización.

Esa idea tiene expresiones más cercanas en el tiempo. Por su crudeza elegimos compartir aquí el pensamiento de Kissinger, cuando ejercía el cargo de Consejero de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, en 1969: “Nada importante puede venir del Sur. La historia nunca ha sido producida en el Sur. El eje de la historia comienza en Moscú, va hacia Bonn, pasa por Washington y luego sigue hasta Tokio. Lo que pasa en el Sur carece de importancia” (como se cita en Hersh, 1983, p.263. La traducción es propia del original en inglés; el resaltado es propio).

Esta visión también se reflejaba en los primeros trabajos de los expertos de Naciones Unidas en temas de desarrollo: en el Informe Measures for the Economic Development of Under Developed Countries, elaborado por un Grupo de Expertos designados por el Secretario General y presentado el 3 de mayo de 1951 se afirma que

Hay un sentido en el que el progreso económico acelerado es imposible sin ajustes dolorosos. Las filosofías ancestrales deben ser erradicadas; las viejas instituciones sociales tienen que desintegrarse; los lazos de casta, credo y raza deben romperse, y grandes masas de personas incapaces de seguir el ritmo del progreso deberán ver frustradas sus expectativas de una vida cómoda (ST/ECA/10).

Este orden fue sostenido desde el conocimiento, lo que era esencial para que las decisiones que se adoptaban tuvieran bases “científicas” detrás de las cuales oscurecer su contenido político y en las que justificar la explotación brutal de la naturaleza, los originarios americanos y los negros africanos.

Volvemos así nuestro interés hacia la colonialidad del saber, que expresa la disputa gnoseológica y epistémica establecida con la modernidad/colonialidad y que, sustentada en el ejercicio del poder tremendamente desigual entre europeos y “los Otros”, se traduce en el enseñoramiento del conocimiento científico construido sobre la base de procesos metodológicos creados en los centros de pensamiento europeos -es decir, de acuerdo a sus propias cosmovisiones y necesidades- y que afirman como máxima irreductible la existencia de una única forma de conocimiento verdadero. De esta manera se crea una cadena de sentidos del poder colonial: yo ordeno, yo conquisto, yo suprimo y yo explico científicamente el orden creado.

Recordemos que a finales de la década de 1950, Bunge -en un libro utilizado por años en universidades de habla hispana- señalaba que “una de las virtudes del método de la ciencia es que facilita la regulación o readaptación de las ideas generales que guían (o justifican) nuestra conducta consciente, de manera tal que ésa pueda corregirse con el fin de mejorar los resultados” (Bunge, 2013, p.44). Peligrosa virtud si las hay.

Ahora, establecidos dogmáticamente los procesos y formas del conocimiento verdadero, se limita lo pensable por la limitación de las formas en que puede ser pensado: “Los procesos de opresión y de explotación, al excluir grupos y prácticas sociales, excluyen también los conocimientos usados por esos grupos para llevar a cabo esas prácticas” sostiene de Sousa Santos (2009, p.12) y nos pone frente al “privilegio epistemológico que la ciencia moderna se concede a sí misma” (de Sousa Santos, 2009, p.81).

En ese proceso, el conocimiento científico avanzó desde el enciclopedismo hacia la especialización y la hiperespecialización en torno a objetos de estudio, dando origen a saberes crecientemente desconectados y autocentrados, cuyo progreso se producía en compartimentos estancos del saber: las ciencias independientes que iban identificando sus propios objetos de estudio.

Esta hiperespeciaización también se hizo presente en el sistema de producción industrial, particularmente a partir de la llegada del fordismo y su línea de ensamble/producción, donde el trabajador era reducido a una mera función, a un engranaje mecánico en un sistema complejo que lo determinaba.

Política, ciencia y formas de producción se habían ordenado bajo un mismo patrón de especialización siempre creciente. El pensamiento y la acción en compartimentos estancos se imponía con claridad y, por razones de poder y dominación, de un “nosotros” europeo sobre un “los Otros” que le era exterior.

Gráfico 1. El escenario establecido

Fuente: Elaboración propia

III. Un nuevo ecosistema de cooperación. ¿Los mismos muros?

La Agenda 2030, a través de los principios que deben guiar el camino hacia el logro de los ODS, impulsa el establecimiento de un nuevo ecosistema de relaciones entre actores interesados en el desarrollo, más integrado y donde el trabajo desde esquemas multiactorales inclusivos sea la norma, a lo que se suma la ya mencionada integralidad e interdependencia que son señaladas como parte de la nueva visión que se promueve.

En el nuevo ecosistema que propone la Agenda ya no habría posibilidades de sostener el business as usual de la CID y, los Estados -llamados a encabezar los procesos de implementación y principales responsables por ellos-, han comenzado a asumir que las nuevas direcciones que acordaron en la agenda global de desarrollo requieren de estructuras institucionales para cumplir con los compromisos de implementación asumidos.

Refiriéndose al proceso que se está dando en esa dirección en un grupo de países OCDE2, O’Connor, Mackie, Van Esveld, Kim; Scholz & Weitz (2016, p.2) afirman que “algunos tienen un órgano de coordinación de alto nivel en el centro del gobierno, otros han otorgado ese rol a un ministerio o a un pequeño número de ministerios claves”.

Limitando nuestra atención a América Latina podemos comenzar por señalar que la región ha asumido el desafío de diseñar una nueva arquitectura de gobernanza a escala nacional y regional que, en el caso de nuestro actual interés, sea capaz de dar respuesta a las necesidades de integrar múltiples actores y trabajar fuera de compartimientos estancos.

En el Foro Político de alto nivel de 2016, tres países latinoamericanos presentaron informes voluntarios nacionales, que es uno de los esquemas previstos por la Agenda 2030 para realizar su seguimiento y monitoreo: Colombia, México y Venezuela fueron pioneros en este sentido, en un camino que otros 10 países3 han decidido seguir en el HLPF de 2017. Esos países han desarrollado estructuras de gobierno para la implementación de la Agenda 2030 y los ODS a escala nacional y lo mismo han hecho Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana.

¿Consiguen los nuevos esquemas institucionales creados, superar el tradicional trabajo en compartimientos estancos que según nuestra visión responde a una evolución histórica y está profundamente arraigado? Para buscar respuestas analizaremos tres casos que intentan vías diferentes de progreso: Argentina, Chile y Colombia.

III.A. Argentina: Esquemas conocidos y clúster para atravesar los muros

La Argentina ha optado por no crear una institucionalidad de gobierno nueva para implementar la Agenda 2030 y sus ODS sino que decidió dar el lugar central en esa tarea al Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (CNCPS), órgano creado el 21 de febrero de 2002 cuando el país salía de la profunda crisis social que eclosionó en un desborde social forzando la dimisión de su entonces presidente Fernando de la Rúa.

El CNCPS fue establecido como parte de una reforma más amplia a la institucionalidad de gobierno que realiza el Decreto Presidencial 357/2002, donde se establecía que el mismo funcionaría dentro de la esfera de la Presidencia de la Nación y que su objeto sería constituirse como “un ámbito de planificación y coordinación de la política social nacional para mejorar la gestión de gobierno, mediante la formulación de políticas y la definición de cursos de acción coordinados e integrales, optimizando la asignación de los recursos”.

Cuando en 2003 Argentina se dio a la tarea de adaptar los Objetivos de Desarrollo del Milenio a su realidad nacional, el CNCPS fue señalado como el ámbito idóneo para hacerlo.

La integración del CNCPS fue interministerial desde sus orígenes pero ha ido ampliándose hasta reunir en la actualidad a representantes de todos los ministerios del Poder Ejecutivo Nacional, de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de las personas con Discapacidad, del Consejo Nacional de Mujeres, del Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social, del Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC) y del programa “Primeros años”.

Los objetivos del trabajo del CNCPS son, entre otros, contribuir en la planificación estratégica de políticas y programas sociales del gobierno Nacional, brindar asesoramiento en la priorización de las políticas para el corto plazo y las definiciones estratégicas para el mediano y largo plazo, definir grupos, poblaciones y problemas prioritarios a ser atendidos por los programas sociales y cooperar en la difusión de políticas y planes sociales así como en la de sus resultados.

En materia de progresos hacia estructuras que rompan con el trabajo en compartimientos estancos dentro del Estado y en sus relaciones con terceros actores, se destacan las competencias asignadas al CNCPS de:

• Coordinar y articular la gestión de los organismos responsables de la política social nacional.
• Promover la participación de las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado en el desarrollo, fomento y seguimiento de las políticas sociales.
• Diseñar mecanismos de articulación entre programas sociales.

No obstante ello, la participación directa de actores no gubernamentales es mínima y queda mediatizada por la propia vocación del CNCPS por convocarlos o por su inclusión mediante esquemas como el CENOC, que integra el espacio gubernamental estatal.

En cuanto al trabajo transversal que requiere romper los muros entre compartimentos estancos está la ausencia de un espacio institucionalizado de inclusión directa de actores no gubernamentales en la definición nacional de los ODS se presenta como un obstáculo.

La integración entre los diferentes objetivos capaz de derribar los muros de la gestión vertical se promueve mediante un esquema de agrupamiento de los ministerios y otras áreas de gobierno en clúster alineados a la agenda presidencial, Argentina no cuenta con un plan nacional de desarrollo, según el siguiente esquema:

Clúster Educación

• Ministerio de Educación y Deportes
• Ministerio de Comunicaciones
• Consejo Nacional de las Mujeres

Clúster Protección social

• Ministerio de Desarrollo Social
• Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
• Ministerio de Modernización
• Ministerio de Salud
• Instituto Nacional de Estadística y Censos (asesora)
• Consejo Nacional de Mujeres

Clúster Ciencia y tecnología

• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable
• Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva
• Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
• Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad

Clúster Trabajo y empleo

• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable
• Ministerio de Producción
• Ministerio de Energía y Minería
• Ministerio de Hacienda
• Ministerio de Finanzas
• Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda
• Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
• Ministerio de Empleo y Seguridad Social
• Ministerio de Turismo

Clúster Producción agropecuaria sostenible

• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable
• Ministerio de Agroindustria
• Ministerio de Hacienda
• Ministerio de Finanzas

Clúster 6: Vivienda, hábitat, desarrollo urbano e infraestructura

• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable
• Ministerio de Cultura
• Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda
• Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
• Ministerio de Seguridad
• Ministerio de Transporte

Lo primero que llama la atención es que algunas instituciones no ministeriales que integran el CNCPS no están presentes en ninguno de los clúster, tal como el Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social o el programa “Primeros años”.

Llama la atención además que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no esté presente entre quienes integran los clúster de educación y protección social, dado que la transversalidad que requiere el desarrollo sostenible exige claramente la integración de la sostenibilidad ambiental en esas variables. Lo mismo podría decirse respecto del Ministerio de Derechos Humanos, que se encuentra presente solo en los grupos de protección social y trabajo y empleo, siendo particularmente llamativa su ausencia en el clúster educación.

Consideraciones como las anteriores pueden repetirse para cada uno de los grupos creados, dado que no son claros los lineamientos por los cuales se han decidido sus integraciones.

La tarea principal de cada uno de los clúster será la de proponer objetivos nacionales alineados a los ODS en sus áreas de trabajo, que luego serán armonizados técnicamente por el CNCPS con el acompañamiento del Consejo Nacional de las Mujeres, la Comisión Nacional Asesora para la Integración de las personas con Discapacidad, la Secretaría de Derechos Humanos y pluralismo Cultural, el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos a efectos de “resguardar el enfoque de género, la inclusión de personas con discapacidad y de los pueblos originarios, el enfoque de derechos, el ciclo de vida, la territorialidad y los requisitos metodológicos en la construcción de los indicadores de seguimiento”.

Este esquema nos lleva a un núcleo de observaciones respecto del camino seguido por la Argentina:

1) La baja integración directa de actores no gubernamentales a lo largo de todo el proceso, que se convierte en ausencia de participación institucionalizada en los clúster.

2) La creación de focos en torno a los cuales transversalizar ciertas, no todas, las miradas verticales de la gestión tradicional ordenadas en torno a la agenda presidencial.

3) Una búsqueda de integración de variables transversales (género, discapacidad, enfoque de derechos, etc.) una vez debatida y realizada la propuesta de adaptación nacional por los clúster, cuando hubiese sido mejor incluir esa integración transversal desde el inicio mismo de las discusiones.

Si bien originalmente se esperaba finalizar el proceso de adaptación en 2016, este todavía sigue en marcha, por lo cual no es posible aún evaluar resultados del esquema de trabajo escogido, lo que no quita lugar a las críticas que estamos planteando al propio modo de funcionamiento adoptado.

La falta de inclusión temprana de actores no gubernamentales y de claros ejes transversales activados desde el comienzo mismo de las discusiones al momento de definir los ODS nacionales se repite a nivel subnacional: el CNCPS ha hecho pública una “Guía para el proceso de adaptación de los ODS en el gobierno provincial” donde se propone fomentar el trabajo de los gobiernos subnacionales, con el acompañamiento permanente del Consejo Nacional, para que establezcan sus propias metas alineadas a los ODS y los planes de acción destinados a su logro.

Una vez diseñados por los gobiernos, esos planes de acción provinciales deberán ser presentados a la sociedad, etapa en la que se

Invita a encontrar caminos de compromiso en un diálogo abierto con las ONG, el sector privado, las universidades, los sindicatos, etc., quienes seguramente encuentran en los ODS medios propicios para sus aspiraciones de desarrollo humano. Es por este motivo que los gobiernos deben hallar los medios para lograr una participación activa de los diversos actores sociales en el logro de los ODS y un desarrollo humano, económico y social sustentable (CNCPS, 2016, p.5).

Los actores no gubernamentales son incorporados recién en este punto en la descripción del proceso que realiza la guía de adaptación de los ODS a nivel provincial, y las referencias al trabajo en un enfoque que transversalice las políticas es inexistente, limitándose a una recomendación de que el trabajo se realice bajo una formato “interministerial”.

III.B. Chile: la búsqueda de atravesar paredes mediante ministerios “referentes”

La base normativa del esquema institucional para la implementación de los ODS en Chile está dada por el Decreto Supremo Nº 49 dado por la Presidenta Michelle Bachelet Jería el 14 de abril de 2016.

Dicho texto crea el Consejo Nacional para la Implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, integrado por el Ministerio de Relaciones Exteriores -que ejerce su Presidencia-; Ministerio de Economía, Fomento y Turismo; el Ministerio de Desarrollo Social -que ejerce su Secretaría Técnica, siendo el responsable de solicitar, consolidar y analizar la información para la elaboración del Informe Nacional sobre ODS, establecer coordinaciones técnicas con Agencias de Naciones Unidas, proponer un plan estratégico para su difusión y coordinar las reuniones del Consejo- y el Ministerio del Medio Ambiente. A ellos se suma el Instituto Nacional de Estadísticas pero solo en carácter de organismo asesor.

El artículo 4 del Decreto determina las “principales funciones” de ese Consejo, a saber: asesorar al Presidente de la República en la implementación y seguimiento de la Agenda 2030; servir de instancia de coordinación en la implementación y seguimiento de la Agenda y de los ODS a nivel nacional, acorde a los procesos y reuniones que se realicen a nivel internacional y ser instancia de coordinación con las entidades pertinentes, ya sean gubernamentales, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, sector privado y/o sociedad civil, en aquellos aspectos técnicos que digan relación con la posición nacional respecto de la Agenda y los ODS.

De esta manera, se crea un esquema que identifica a un número limitado de ministerios, que por estructura “piensan verticalmente” las funciones del Estado desde sus áreas respectivas, que dados sus ámbitos específicos de acción son considerados como esenciales para implementar la Agenda 2030. La racionalidad detrás de este esquema parece ser la de promoción de un trabajo que ponga en interdependencia las miradas propias de cada ministerio. La pregunta abierta es: unir visiones verticales para que dialoguen, ¿lleva necesariamente a construir opciones de trabajo horizontales?

No resulta claro cuál es el esquema transversal que debe guiar el diálogo entre los ministerios seleccionados para integrar el Consejo Nacional responsable por la implementación de la Agenda 2030 en Chile más allá de reunir a sus representantes -que no necesariamente serán los propios ministros-, lo que rebaja su capacidad política de acción- a debatir en un espacio común.

La siguiente pregunta básica es: ¿qué ocurre con los actores no gubernamentales en este esquema? Lo primero que salta a la vista es que no hay participación directa de ninguno de ellos en el órgano que deberá liderar la implementación de la agenda global de desarrollo.

No obstante, como lo señalamos, una de las funciones del Consejo Nacional es la de coordinar con “las entidades pertinentes, ya sean gubernamentales, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, sector privado y/o sociedad civil” el trabajo técnico vinculado a la “posición nacional respecto de la Agenda y los ODS”.

La referencia a coordinar con otros actores no gubernamentales es una buena señal pero la limitación de esa coordinación a aspectos técnicos abre dudas preocupantes respecto de cuál será su capacidad de efectiva incidencia en la toma de decisiones políticas que requiere el logro de los ODS en Chile.

Esta preocupación queda lejos de despejarse cuando el artículo 8 de la norma bajo análisis faculta al Consejo Nacional a “crear comisiones y grupos de trabajo técnicos sectoriales -social, económico y medio ambiental- para el estudio de los avances y cumplimientos de los ODS. En dichas comisiones y grupos de trabajo, se velará por una adecuada representación de la sociedad civil”. Teniendo en consideración la referencia al espacio “técnico”, bien puede -y quizás deba- ser considerada adecuada una representación de la sociedad civil que se limite a brindar observaciones de ese tenor.

Siguiendo esa línea, el artículo 9 habilita al Consejo Nacional (“podrá”) a invitar a representantes de organizaciones internacionales, no gubernamentales, del sector privado, la sociedad civil y a expertos relevantes “cuya participación o colaboración estime conveniente para su buen funcionamiento” otorgándoles únicamente “derecho a voz”.

III.C. Colombia: integración amplia de órganos del Estado para atravesar los muros

Colombia no solo fue el país que propuso en 2012 que los objetivos globales de desarrollo que vinieran a suceder a los Objetivos de Desarrollo del Milenio integrasen las tres dimensiones del Desarrollo Sostenible y los denominó, por primera vez, Objetivos de Desarrollo Sostenible, sino que se convirtió en el primer país en crear una estructura para la implementación de la agenda global de desarrollo cuando esta todavía estaba siendo negociada.

El Decreto Presidencial 280, dictado por el Presidente Juan Manuel Santos el 18 de febrero de 2015, creó la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el alistamiento y la implementación de la Agenda Post 2015 y sus ODS.

La atención internacional que generó esa decisión queda reflejada en las palabras de Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de la Cepal, presente en el acto de firma del decreto: “Colombia es la génesis de la Agenda de Desarrollo Sostenible porque esta agenda fue pensada y creada por los colombianos” (El Espectador, 2015) a lo que se suma el comunicado emitido por Amina Mohamed, entonces asesora especial del secretario general para la Planeación de la Agenda para el desarrollo post 2015, quien declaró -precisamente en la línea de interés de este trabajo- en la misma oportunidad que “Los gobiernos del mundo necesitarán transcender la fragmentación y competencia entre ministerios y agencias que generalmente trabajan sectorialmente y en actividades aisladas. Colombia ha iniciado un cambio transformativo en la forma de implementar una agenda política para el desarrollo y ser un modelo para otros países” (Mohamed, 2015).

La referencia que hace Mohamed a “trascender la fragmentación” refleja la forma institucional que asume la Comisión colombiana, de amplia integración: ubicada en el ámbito de la Presidencia de la República, son parte de la misma las personas que encabezan los ministerios de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público y Ambiente y Desarrollo Sostenible; junto a las cabezas de los departamentos administrativos de la Presidencia de la República, de Estadística, para la Prosperidad Social y de Planeación, ejerciendo este la presidencia y la secretaría técnica del cuerpo.

Las funciones otorgadas a la Comisión son amplias e incluyen definir los mecanismos, metodologías y procesos necesarios para el alistamiento y la efectiva implementación de la Agenda 2030 y los ODS; orientar a las entidades competentes en el cumplimiento de la Agenda 2030, los ODS y sus respectivas metas; establecer una política nacional de implementación de los ODS, recomendar mecanismos de rendición de cuentas, elaborar e implementar un mecanismo de seguimiento y monitoreo de los ODS, identificar las necesidades de recopilación y producción de datos, recomendar medidas financieras necesarias e innovadoras para la movilización de recursos financieros orientados a implementar los ODS y organizar estrategias de comunicación y difusión de los progresos en la implementación. Una genérica competencia para adoptar otras medidas “que sean necesarias para la adecuada implementación de los ODS y sus respectivas metas” deja abierto su campo de actuación.

En lo que es de nuestro particular interés, cuatro funciones de la Comisión deben ser destacadas en tanto le corresponde ejercer un rol articulador e integrador entre diferentes actores nacionales. Son responsabilidades de ese cuerpo:

• Promover la coordinación entre todos los sectores administrativos y su articulación con los actores territoriales, así corno con el sector privado, la academia, la sociedad civil, los organismos internacionales y demás actores y grupos de interés, para permitir al país dar cumplimiento a la Agenda 2030
• Identificar los sectores, públicos y privados con responsabilidades intersectoriales en el cumplimiento de la Agenda 2030.
• Estructurar esquemas de asociación público-privadas, promover espacios, mecanismos de cooperación nacional e internacional, de intercambio de experiencias e ideas, y de fortalecimiento de las capacidades de las entidades, que faciliten el logro de las metas de los ODS.
• Recomendar la contribución y acompañamiento de expertos nacionales e internacionales, centros de pensamiento y academia para emitir conceptos e insumos relacionados con el desarrollo sostenible.

De estas responsabilidades resulta que la elección de la coordinación interna y la articulación con actores territoriales de gobierno y no gubernamentales es el camino escogido para crear conexiones entre espacios que han funcionado como compartimentos estancos.

El llamado a apoyarse en expertos y la academia para construir conceptos relacionados con el desarrollo sostenible que señalamos, al final refuerza esta percepción, dado que por lo antes explicado será necesario dotarse de nuevas herramientas analíticas y de trabajo para poder superar el trabajo en compartimientos estancos. La triple dimensionalidad del Desarrollo Sostenible que se menciona como base, fortalece la idea de transversalidad e interdependencia que debe estar detrás de esas aproximaciones.

Para materializar ese proceso, el Decreto 280 otorga a la Comisión la facultad de “conformar comités técnicos y grupos de trabajo, tanto sectoriales como territoriales, para lo cual podrá invitar a otros Ministros del Despacho, a otras autoridades que representen entidades del orden Nacional o Territorial, así como a miembros de la sociedad civil, la academia o el sector privado, entre otros”.

Sin embargo, hasta el momento solo tiene participación en los debates del cuerpo un representante del sector privado -designado como tal por el propio gobierno-, que actúa como invitado permanente, lo que excluye a los actores interesados en el desarrollo de la posibilidad de efectiva injerencia en los procesos que se llevan adelante en la Comisión Interinstitucional.

No está claro entonces cuál es la visión de transversalidad e interdependencia que se postula en la institucionalidad pública para la implementación de la Agenda 2030 en y por Colombia. Nuevamente nos encontramos con un caso en el cual se presupone que la simple reunión de actores con visiones verticales debe necesariamente desembocar en una visión transversal, lo que es una peligrosa simplificación sin asidero: el diálogo intersectorial es condición necesaria pero no suficiente para generar visiones y acciones transversales.

IV. Conclusiones

La adopción de la Agenda 2030 y sus ODS constituye un hito en la historia de la cooperación internacional al desarrollo. No solo se trata del establecimiento de un conjunto de objetivos y metas acordados internacionalmente, lo que no sería novedoso en absoluto, sino fundamentalmente de un cambio de paradigma respecto al modelo del desarrollo que se persigue -el desarrollo sostenible viene a desplazar/ampliar al desarrollo humano que fue referencia absoluta desde inicios de la década de 1990- y de las formas de trabajo que debe asumir la cooperación internacional para lograrlo.

El modelo que resulta de la Agenda 2030 y los objetivos y metas de desarrollo sostenible presenta un grado de integración que ayuda a explicar que se la haya considerado reiteradamente como un documento ambicioso e innovador.

Los principios que los Estados han recogido como bases para trabajar hacia el cumplimiento de los compromisos asumidos en la nueva agenda global de desarrollo imponen un marco operativo que puede también ser abordado axiológicamente con solo entenderlos como opciones adaptadas entre varias otras posibles.

En particular la consideración del carácter indivisible e interdependiente del conjunto de los objetivos y de la agenda que les da marco, tiene expresión práctica en las llamadas a trabajar en enfoques multiactores y en el reconocimiento de la necesidad de crear miradas transversales que se alejen del business as usual de la cooperación internacional que conocemos.

Avanzar en esas vías implica desandar toda una estructura que excede en mucho al campo de la cooperación, en tanto tiene su explicación en la modernidad/colonialidad como estrategia de poder en la definición de una particular manera de ordenar al mundo y a las personas, a los saberes y culturas. El proceso de fragmentación que resulta en unas formas de gestión de lo político en compartimientos estancos es parte de ese orden y esencial para su funcionamiento: lo que se percibe como incoherencias de políticas en perspectiva del desarrollo es perfectamente coherente con una mirada que amplíe el campo visual e incluya al sistema-mundo y sus lógicas de acción tal cual son y no como el discurso las presenta.

Exponer esas lógicas es central a cualquier intento de derribar los muros que se elevan entre los diferentes compartimentos en los que se organiza el poder, ya sea de gestión de la cosa pública o científico como discurso formal de validez.

Solo comprendiendo lo que realmente se esconde tras el desafío que enfrentamos y poniéndolo en contexto, será posible construir vías para su superación que tengan alguna posibilidad de éxito.

La presentación de tres estructuras para la implementación de los ODS a nivel nacional que buscan superar la fragmentación del conocimiento en silos, en las que se da protagonismo a un órgano preexistente a la Agenda 2030 (Argentina), se crea un órgano cuando la misma estaba todavía siendo negociada (Colombia) o tras su adopción formal (Chile), nos permite ver las dificultades que enfrenta ir más allá de la gestión vertical y estatal de los asuntos presentes entre los ODS.

Al observar la necesidad de quebrar silos por inclusión de nuevos actores y lógicas, todos los casos siguen una tendencia común de aperturas moderadas que permiten al Estado poder ejercer una gestión exclusiva de los asuntos en debate, ya sea que esto ocurra a través de la mediatización por las propias instituciones del Estado de la participación directa de otros actores, por la no inclusión de actores no gubernamentales como componentes necesarios de las estructuras de trabajo o por el señalamiento general de la necesidad de tener en cuenta la voz de esos actores sin certeza respecto de lo que ello significa o cómo debe ser considerada su palabra.

Si dedicamos nuestra atención a los esfuerzos de los Estados por desarrollar estructuras que permitan una gestión que habilite el rompimiento de silos al interior de su propia organización, nuevamente los tres casos latinoamericanos revisados muestran una aproximación común, más allá de las formas, dada por la idea de que la simple reunión de decisores que trabajan en lógicas verticales derivará en el nacimiento de una lógica transversal e integrada.

No hay razón para suponer eso. Tal como lo señalamos, el diálogo es condición necesaria pero no suficiente para superar las lógicas de compartimentos estancos. Agregamos ahora que no cualquier diálogo es útil a tal fin y mientras en la práctica unos sectores -como el económico- sigan moviéndose en una lógica de superioridad respecto de otros, el desarrollo sostenible y su integración de múltiples variables, no será posible crear intercambios equitativos y de verdadero diálogo entre los diferentes gestores de silos.

Lo aquí planteado nos lleva a afirmar que estamos todavía lejos de poder construir una verdadera gestión transversal e integral de la problemática que resulta del compromiso de avanzar hacia el desarrollo sostenible tal como fue asumido por los países en la Agenda 2030.

Los muros que separan los compartimentos estancos están siendo cuestionados pero -al menos hasta ahora- no nos hemos hecho de las herramientas que requiere derrumbarlos y el deseo de hacerlo sigue estando afincado en el discurso y no necesariamente en la práctica o en la voluntad política.

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