Resumen

En un panorama internacional cada vez más interdependiente surge la necesidad de concertar acciones y políticas públicas a nivel regional y global. Por esto los países de América Latina y el Caribe están creando espacios de diálogo, para mejorar la cooperación. Con base en lo anterior, este artículo analiza el tema de la acción humanitaria, en el marco de la gobernanza y de los procesos de integración regional, investigando el camino que fue llevando a los países de la región, hacia la Primera Cumbre Mundial Humanitaria. El objetivo es explorar el papel de los países latinoamericanos y caribeños en el ámbito de la acción humanitaria y de gestión del riesgo de desastre.

Palabras clave: América Latina, acción humanitaria, gestión del riesgo de desastre, Primera Cumbre Mundial Humanitaria, gobernanza regional, integración regional.

Abstract

In an interdependent international context, there is the necessity to coordinate actions and public policies at the regional and global level. For this reason, the Latin American and Caribbean countries have been creating spaces to discuss to improve the regional cooperation. This article analyses the topic of the humanitarian action, in the framework of the regional governance and the processes of integration, studying the path of these countries toward the First World Humanitarian Summit. The goal is to find out the role of the Latin American and Caribbean countries in the humanitarian action and disaster risk reduction.

Key Words: Latin America, humanitarian action, disaster risk reduction, First World Humanitarian Summit, regional governance, regional integration.

Introducción

El 23 y 24 de mayo del 2016 se celebró en Estambul la primera Cumbre Mundial Humanitaria. 9 000 participantes de 173 países, inclusive 55 jefe de Estados y gobiernos, cientos de representantes del sector privado y miles de personas de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales se reunieron para debatir sobre la acción humanitaria, uno de los temas de mayor importancia de la agenda de la comunidad internacional (World Humanitarian Summit, 2016, p.1).

La acción humanitaria es definida como:

El conjunto de acciones de ayuda a las víctimas de desastres (desencadenados por catástrofes naturales o por conflictos armados), orientadas a aliviar su sufrimiento, garantizar su subsistencia, proteger sus derechos fundamentales y defender su dignidad, así como, a veces, frenar el proceso de desestructuración socioeconómica de la comunidad y prepararlos ante desastres naturales1.

Hoy en día las guerras civiles y otros conflictos están llevando la necesidad humanitaria a niveles sin precedentes. Las catástrofes naturales, exacerbadas por los efectos del cambio climático, están afectando a un número creciente de poblaciones, erosionando los beneficios del desarrollo y poniendo en peligro la estabilidad de países enteros. Hasta ahora, la comunidad internacional ha sido incapaz de generar los recursos necesarios para enfrentar estas tendencias y existe la necesidad de encontrar nuevos retos para una ayuda humanitaria eficaz.

En este contexto, la Cumbre Mundial Humanitaria ha llevado a la atención internacional la necesidad de promover cambios para enfrentar estos problemas globales. El resultado de estos dos días ha sido el establecimiento de una agenda estratégica y un plan de acción para después del 2016, que contribuirá a mejorar la capacidad del sistema humanitario, para que sea más efectivo e incluyente, afín de servir mejor a las personas necesitadas (World Humanitarian Summit, 2016, p. 2).

Desde la mirada de la gobernanza regional, este artículo pretende recorrer el camino transitado por los países de América Latina y el Caribe hacia la primera Cumbre Mundial Humanitaria, con el propósito de analizar cómo la acción humanitaria se inserta en el debate entre soberanía e integración. La región lleva años trabajando en este tema, priorizando la gestión del riesgo de desastres, debido a las amenazas naturales y de origen humano a las que se enfrenta, y concertando acciones a nivel regional. Sin embargo, todavía no podemos hablar de América Latina como un actor unitario, por lo que concierne este ámbito. Los países de la región siguen manteniendo la soberanía sobre este tema, pero paralelamente los mecanismos regionales van aumentando. Por ende, resulta interesante analizar la acción humanitaria en este contexto de cambios en la gobernanza y los procesos de integración.

En este sentido, en la primera parte del artículo se analizará el contexto en donde los países de América Latina obran: a nivel internacional examinando los cambios producidos por la globalización en el panorama mundial y el marco que delimita el campo de acción de la comunidad internacional, es decir el Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres 2015-2030, y a nivel regional focalizándose en los procesos de cooperación e integración que se están desarrollando entre los países. En la segunda parte, se estudiarán las reuniones organizadas en América Latina sobre asuntos humanitarios para explicar cómo la región se está desempeñando en este campo y lo que ha venido haciendo desde hace unos años. En lo específico, estas reuniones representan el espacio de diálogo donde los países debaten sobre las acciones humanitarias y la gestión de riesgo de desastres, y resultan de gran interés porque fueron institucionalizadas, convirtiéndose un encuentro anual, y cuentan con la participación de casi todos los países latinoamericanos. Enseguida se presentarán los puntos focales destacados por la región durante este camino. A modo de conclusión, se abordarán los resultados de la Cumbre Mundial Humanitaria, con el fin de averiguar si los temas fundamentales para América Latina y el Caribe sirvieron de insumo para la Cumbre, y por ende, si los países de la región se presentan como actores de relevancia en el campo de la ayuda humanitaria.

Este artículo plantea un análisis de los procesos de gobernanza regional que se están llevando a cabo en América Latina y el Caribe en el tema de la acción humanitaria para destacar si ellos están fortaleciendo a los países de la región como actores en el sistema internacional.

I. Contexto

A. Contexto internacional: La gobernanza global y el Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres 2015-2030

Antes de recorrer el camino que llevó a los países de América Latina y el Caribe hacia la Cumbre Mundial Humanitaria de Estambul, resulta importante analizar el contexto internacional en donde estos actores operan, y por ende examinar el marco desde el cual se planifican las acciones y políticas implementadas por la región.

Por lo que concierne el contexto internacional, a partir de los años noventa nos encontramos en un momento de cambios de las políticas de gobernanza global y de la cooperación internacional. Como plantea Tassara (2016, p. 47) con el transcurso de los años el panorama de la gobernanza global se fue modificando: surgieron nuevos actores, como las organizaciones no gubernamentales, la sociedad civil, los gobiernos sub-estatales y en las últimas décadas los países emergentes, y al mismo tiempo se consolidaron nuevos paradigmas. Gracias a estos cambios se abrieron nuevos caminos, nació la cooperación Sur-Sur entre países emergentes, y Triangular, entre dos países emergentes y un país industrializado, y a tener objetivos diferentes del solo crecimiento económico.

En lo específico,

La cooperación Sur-Sur (CSS) está basada en relaciones directas y horizontales entre países que enfrentan problemas comunes y que tienen como propósito superar, a partir de esfuerzos conjuntos, los desafíos del desarrollo. La Cooperación Sur-Sur promueve el desarrollo pleno de los países, a través de mecanismos como: el intercambio comercial, el intercambio de experiencias exitosas, y la inclusión. La CSS se caracteriza por sus principios básicos de solidaridad, complementariedad, igualdad, no condicionalidad y respeto de la soberanía. (SELA, 2017)

Por otro lado, como señalan Gómez, Ayllón y Albarrán (2011, p. 13-14), la cooperación triangular plantea el establecimiento de:

Una relación de partenariado entre actores de tres países: un oferente de cooperación o socio donante; un país de renta media, que actuará igualmente como socio oferente de cooperación, y un socio receptor de un país de menor nivel de desarrollo. El enfoque fundamental de la cooperación triangular viene definido por la actuación conjunta de dos actores a favor de un tercero.

Estos cambios han afectado a la gobernanza global, generando una doble dinámica. Por un lado, el ascenso y el nuevo protagonismo de los países emergentes están volviendo el sistema internacional cada vez más multipolar. Por otro lado, hay un nuevo equilibrio entre el sector público y el sector privado, que ve un aumento considerable del poder de los actores no estatales (Tassara, 2016, p.48).

Por ende, frente a estos cambios nos encontramos en mundo cada vez más globalizado y interdependente, que Sanahuja et al. (2015, p. 13) definen como “post-hegemónico” y “post-occidental”. En este sentido los países “occidentales” ya no son los únicos actores del sistema internacional, y los países emergentes, como por ejemplo los denominados Brics (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), van ganando peso, de tipo económico y político. Al mismo tiempo, como hemos subrayado, vemos en este nuevo panorama el ascenso de actores no estatales, como por ejemplo la sociedad civil, las ONG y las empresas, nacionales y transnacionales. Estos nuevos sujetos influyen de manera amplia tanto en las decisiones de los demás actores como en la formulación de la agenda internacional, creando situaciones que desafían las jerarquías y los equilibrios tradicionales.

Este período culminó en el 2015. Este año se puede considerar un punto de inflexión, porque coincidió con la fecha límite para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), establecidos por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2000, y representó el escenario para la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la formulación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Los ODS substituyen a los ODM y constituyen los principios rectores en la ruta hacia 2030.

Tabla 1.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible

Fuente: ONU 2015b, p. 16.

Los ODS son el fruto de negociaciones entre todos los países y tienen la finalidad de orientar las políticas pública de los Estados miembros de las Naciones Unidas, se caracterizan por un enfoque amplio y global, que no trata solamente problemáticas propias de los países en desarrollo, sino que abarca temas centrales de la gobernanza mundial en aspectos institucionales, económicos y ambientales. Los ODS son relevantes no sólo para los países del Sur sino también para los países de ingresos altos, ya que en ellos también hay que enfrentar y resolver los graves problemas de pobreza, desempleo y desigualdad (Tassara y Cecchini 2016, p.115).

En el mismo año de la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y de los ODS, los líderes mundiales acordaron también el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastre. Este nuevo marco se inserta en el ambicioso programa de cambios que los países del mundo quieren implementar.

Como ocurre en otros campos de las relaciones internacionales, la comunidad internacional decidió establecer un marco de acción por lo que concierne la acción humanitaria, con el fin de crear un espacio común dentro del cual operar de manera más eficaz. Disponer de un marco común aceptado a nivel internacional resulta fundamental también para fomentar la cooperación internacional y llevar a cabo acciones coordinadas entre varios países.

El 18 de marzo del 2015 durante la III Conferencia sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, 187 países aprobaron en Sendai (Japón) el nuevo Marco para la Reducción del Riesgo de Desastre en el periodo 2015-2030 (ONU, 2015, p.5). Como se anotó, este acuerdo se inserta en un año muy importante para las relaciones internacionales, en el cual la agenda global tuvo como protagonistas el desarrollo sostenible, el cambio climático y el medio ambiente en general, y por este motivo quería dar seguimiento a las acciones tomadas en este sentido, focalizándose en la disminución de la vulnerabilidad de las comunidades frente a las amenazas naturales, en el aumento de la resiliencia y en la erradicación de la pobreza.

En este contexto, el Marco de Sendai tiene como objetivo principal conseguir en los próximos quince años la reducción sustancial del riesgo de desastres a través de la implementación de medidas integradas e inclusivas, económicas, estructurales, sociales, de salud, culturales, educativas, ambientales, tecnológicas, políticas e institucionales que prevengan y reduzcan la exposición a las amenazas y la vulnerabilidad a los desastres, incrementando la preparación y fortaleciendo la resiliencia.

Como se explica en su preámbulo, el Marco de Sendai aplica a todo tipo de desastres, sean estos amenazas naturales, como por ejemplo inundaciones o huracanes, o antropogénicas, como por ejemplo conflictos y guerras, y tiene por objetivo orientar la gestión del riesgo de desastres a todos los niveles y en todos los sectores.

El Marco de Sendai substituye el Marco de Acción de Hyogo 2005-2015 y presenta novedades para dar seguimiento y fomentar las acciones de los Estados. En lo específico se acordaron siete metas mundiales (ONU, 2015, p.12):

1. Reducir considerablemente la mortalidad mundial causada por desastres para 2030, y lograr reducir la tasa de mortalidad mundial causada por desastres por cada 100 mil personas en el decenio 2020-2030 respecto del período 2005-2015;
2. Reducir considerablemente el número de personas afectadas a nivel mundial para 2030, y lograr reducir el promedio mundial por cada 100 mil personas en el decenio 2020-2030 respecto del período 2005-2015;
3. Reducir las pérdidas económicas causadas directemente por los desastres en relación con el producto interno bruto (PIB) mundial para 2030;
4. Reducir considerablemente los daños causados por los desastres en las infraestructuras vitales y la interrupción de los servicios básicos, como las instalaciones de salud y educativas, incluso desarrollando su resiliencia para 2030;
5. Incrementar considerablemente el número de países que cuentan con estrategias de reducción del riesgo de desastres a nivel nacional y local para 2020;
6. Mejorar considerablemente la cooperación internacional para los países en desarrollo mediante un apoyo adecuado y sostenible que cemplemente las medidas adoptadas a nivel nacional para la aplicación del presente Marco para 2030;
7. Incrementar considerablemente la disponibilidad de los sistemas de alerta temprana sobre amenazas múltiples y de la información y las evaluaciones sobre el riesgo de desastres transmitidas a las personas, y el acceso a ellos, para 2030.

Para lograr estos objetivos, los Estados decidieron adoptar medidas específicas en todos los sectores, en los planos local, nacional, regional y mundial, con respecto a las siguientes cuatro esferas prioritarias (ONU, 2015, p. 14): 1) Comprender el riesgo de desastres; 2) Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo; 3) Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia; 4) Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y para “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.

Para poner en práctica estas prioridades el Marco de Sendai proporciona un papel muy importante a la cooperación internacional y regional, vista la creciente interdependencia mundial. Al mismo tiempo, si bien la responsabilidad general de reducir el riesgo de desastre es de los Estados, el Marco subraya la necesidad de la participación de los actores no estatales, en particular las ONG y las asociaciones, para brindarles apoyo, conocimiento y experiencia.

Tanto el Marco de Sendai 2015-2030 como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los ODS representan los objetivos y las prioridades que la comunidad internacional tendrá como guía en la formulación e implementación de las políticas y programas en el ámbito de la acción humanitaria.

B. Contexto regional: cooperación y integración en América Latina

La globalización ha puesto las condiciones para que los países y actores creen espacios regionales para concertar juntos las políticas. Lo anterior se debe a varios factores, por un lado, la globalización está produciendo una interdependencia entre naciones sin precedentes, de hecho, los acontecimientos, procesos y acciones de un país no se quedan dentro de los confines nacionales si no que se repercuten deliberada o involuntariamente sobre otros. Esta situación ha creado la necesidad de llevar a cabo políticas públicas concertadas entre países vecinos. Por otro lado, el ascenso de nuevos actores en el sistema internacional conlleva la voluntad de consolidar los bloques regionales para adquirir un mayor peso político, económico y comercial. Estos factores han empujado la proliferación de los procesos de integración regional (Tassara y Prandi, 2016, p. 63). Consideramos la Unión Europea como la entidad pionera en este ámbito, pero en las últimas décadas se han multiplicados experiencias similares en todos los continentes y en diversas regiones del mundo.

Es en este panorama que en los últimos quince años “América Latina y el Caribe ha consolidado su posición en un escenario internacional caracterizado por la crisis o el estancamiento de las economías más industrializadas y el auge de los países emergentes” y es evidente que la región, no obstante, los cambios en el escenario político y económico acontecidos desde 2014, ha incrementado su peso político, económico y comercial en el mundo (Tassara y Cecchini, 2016, p.107).

Por lo anterior, en los últimos años los países de América Latina y el Caribe han venido creando espacios colectivos de reflexión, elaboración y en algunos casos de coordinación intergubernamental, para intercambiar experiencias y buenas prácticas en la implementación de políticas, mejorar y compartir herramientas técnicas útiles para estos propósitos. “Estos mecanismos llevan la dimensión internacional en la formulación de las políticas públicas, complementan los acuerdos internacionales y han permitido coordinar esfuerzos para mejorar las políticas sociales y las capacidades de las instituciones” (Tassara, 2016b, p. 95).

Por estos motivos, encontramos en América Latina y el Caribe una gran variedad de iniciativas vueltas a aumentar la coordinación regional en diferentes asuntos, por ejemplo el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y del Mercado Común del Sur (Mercosur) creados en 1991; la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALPA-TCP) en 2004; de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), en 2008; la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) en 2010 y la Alianza del Pacífico en 2011.

Estas instancias responden a una voluntad de afianzar la gobernanza regional y ampliar la cooperación sectorial en varios ámbitos, como el diálogo político y la gestión de crisis; y aumentar la autonomía regional y su condición de actor global (Tassara 2016, Sanahuja 2016). La región se encuentra entonces en una nueva fase de integración y de construcción de una identidad regional frente a los cambios acaecidos en el ámbito global (Serbín, Martínez y Ramanzini, 2012, p.7-10).

Como afirma Malamud (2015, p. 3), resulta importante subrayar que “la integración latinoamericana no atraviesa por su mejor momento”. La fragmentación de la región explica en parte lo que ocurre, pero no es la única causa. El exceso de nacionalismo y la falta de liderazgo en este proceso son elementos que influyen de forma considerable. Es por esto que Sanahuja (2014; 2012) habla de “integración post-liberal”, para llamar al proceso de integración de los países de América Latina, caracterizado por la concertación política y la cooperación regional. El regionalismo post-liberal “destaca la influencia del nuevo ciclo político para desplazar la agenda regional, antes centrada en la liberalización comercial, hacia la cooperación y el diálogo político, la búsqueda de mayor autonomía nacional y regional, y una mayor influencia en el escenario internacional” (Sanahuja, 2016, p. 42). Este nuevo tipo de regionalismo de los países de América Latina y el Caribe es de entenderse en una visión defensiva de la soberanía nacional y por ende de tipo estado-céntrica, es por este motivo que no podemos hablar de integración regional como tal.

El ámbito de la acción humanitaria y la gestión del riesgo de desastres es un claro ejemplo del avance de los procesos de gobernanza regional y de concertación política, que ven en particular el establecimiento de reuniones de carácter regional sobre diferentes temas.

La acción humanitaria representa un ámbito alrededor del cual los países de América Latina y el Caribe están construyendo una gobernanza regional, donde los gobiernos nacionales, las organizaciones internacionales y regionales y la sociedad civil trabajan juntos para fortalecer las políticas implementadas. Al mismo tiempo, no podemos hablar de avances de la integración regional sino más bien de una mejora en la cooperación entre los países de la región sobre este tema. La cooperación, de todos modos, resulta de interés para impulsar la integración. Se puede, considerar como un primer paso en esta dirección, favoreciendo la participación de varios actores, tanto públicos como privados, tanto nacionales como multilaterales. Por ende, resulta relevante subrayar que en la región se está desarrollando un panorama multipolar, en donde, por un lado el Estado es reconocido como actor protagónico y con responsabilidad directa sobre la acción humanitaria, y por otro lado las organizaciones regionales e internacionales van ganando mucho peso, por citar algunos recordemos el Mercosur, el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres de Unasur (GTAN-GDR), el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y las Oficinas Regionales de la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (Unocha).

Es en este contexto de cooperación y de gobernanza regional que los Estados de América Latina están concertando acciones comunes sobre asuntos de ayuda humanitaria y de prevención para la reducción del riesgo de desastres.

II. Reuniones Regionales sobre Mecanismos de Acción Humanitaria Internacional

El camino de América Latina y el Caribe hacia la primera Cumbre Mundial Humanitaria empezó en 2008, cuando se celebró la I Reunión Regional sobre Mecanismos de Acción Humanitaria Internacional (MIAH).

Esta reunión nació como iniciativa impulsada por las sedes regionales de la Oficina de la ONU para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (Unocha por su sigla en inglés) para difundir su misión, y poner sus herramientas a disposición de los Estados para una mejor gestión de la asistencia humanitaria.

Desde 2008 se celebraron siete Reuniones Regionales MIAH y se creó un espacio de diálogo regional sobre temas de asistencia humanitaria con el fin de fortalecer las alianzas y la coordinación entre los países y comprometerse en una misma dirección. Al termine de cada reunión, los países participantes aprobaron una declaración con los puntos fundamentales y las acciones de primaria importancia a implementar en el marco de la acción humanitaria y la gestión del riesgo de desastres.

En anexo 1 resume las siete Reuniones Regionales sobre MIAH, indicando los países y las organizaciones participantes y los puntos fundamentales que se destacaron en cada una de ellas.

La participación de los países y de las organizaciones, fue aumentando con el transcurso de los años y al mismo tiempo se identificaron los temas de principal relevancia para la región. En particular, los países que participaron a la primera reunión en 2008 fueron diecisiete, mientras que en la del 2015 fueron treinta y tres. Estos datos demuestran la creciente importancia de la acción humanitaria y la gestión del riesgo de desastres en la región. Por lo que concierne a los temas tratados, las primeras reuniones MIAH se focalizaron en la creación y fortalecimiento de la acción humanitaria y las prioridades se fueron desarrollando durante los años, hasta llegar a temas más puntuales y específicos. En la última reunión, de hecho, los países de América Latina y el Caribe declararon la necesidad de avanzar en la cooperación regional y utilizar un enfoque de derecho para involucrar a las comunidades vulnerables y proteger sus derechos.

Resulta importante enfocarse en la última Reunión del MIAH dada su importancia en la ruta hacia la Cumbre Mundial Humanitaria. De hecho, la comunidad internacional organizó numerosas consultas para debatir sobre los temas principales y dar voz a la comunidad internacional en su conjunto, con el objetivo de prepararse para la Cumbre de Estambul. Fueron celebradas consultas regionales y globales a lo largo del 2014 y 2015, con el fin de ir definiendo una agenda global sobre acción humanitaria.

Por lo que concierne América Latina y el Caribe la consulta global coincidió con la VII Reunión sobre MIAH. La reunión, que se celebró en Guatemala, fue precedida por consultas preparatorias de actores, que contaron con 4786 personas, el 50% de ellas provenientes de poblaciones afectadas y grupos de la sociedad civil en condiciones específicas de vulnerabilidad. Además, se llevaron a cabo 32 eventos de consulta en 23 países, 18 grupos focales y 13 entrevistas individuales, también se realizaron consultas en espacios virtuales, con público en general y, específicamente, con el sector académico y organizaciones no gubernamentales (World Humanitarian Summit, 2015, p.8).

En este sentido, la VII Reunión regional sobre MIAH fue un evento particularmente relevante, que concluyó con un recorrido de consultas en toda la región. Fue organizada alrededor de los cuatro temas de la Consulta Mundial, considerados las temáticas a debatir en Estambul (World Humanitarian Summit, 2015, p.8): 1) Efectividad de la acción humanitaria; 2) Reducción de vulnerabilidades y gestión de riesgo; 3) Transformación a través de la innovación; 4) Atendiendo a las necesidades de las personas en conflicto. Resulta importante analizar, de manera sintética, las conclusiones de la Reunión por cada tema para acercarnos a los puntos de relevancia para los países de América Latina.

Por lo que concierne al primer tema de la consulta, los participantes subrayaron la necesidad de lograr una coordinación más efectiva entre las diferentes agendas y actores responsables de la acción humanitaria, incluyendo actores públicos, del sector privado, de la sociedad civil y del sector académico, en todos los niveles. Para lograr este objetivo, es necesario acordar metas comunes, pero al mismo tiempo adaptar las acciones a los diferentes contextos de crisis. La efectividad de la acción humanitaria depende de hecho de los mecanismos implementados, estos mecanismos tienen que tomar en cuenta en particular el conocimiento de las comunidades afectadas para que puedan participar de forma activa en los procesos (World Humanitarian Summit, 2015b, p. 2-3).

Sobre el segundo tema de la consulta, los países de América Latina y el Caribe declararon que las recientes situaciones humanitarias en la región dependen de problemas más amplios, como por ejemplo la extrema pobreza, la degradación ambiental, los efectos del cambio climático y la urbanización no planificada. Por ende, para reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de las poblaciones, es necesario focalizarse en soluciones de largo plazo que tomen en cuenta todos los diferentes aspectos. Al mismo tiempo, cada solución tiene que ser específica con respecto a las comunidades afectadas (World Humanitarian Summit, 2015b, p. 4-5).

Hablando del tercer tema, para enfrentar las realidades y retos futuros en América Latina y el Caribe, es esencial que los actores humanitarios innoven, no sólo a través de la tecnología, sino a través de nuevas formas operativas. Las personas y las comunidades afectadas son el centro del trabajo humanitario, por lo que las innovaciones deben estar al servicio de las acciones humanitarias. La innovación humanitaria debe promover la inclusión social, identificar claramente las necesidades y prioridades humanitarias, y contribuir a la reducción de vulnerabilidad y a la construcción de resiliencia (World Humanitarian Summit, 2015b, p. 5-6).

Por lo que concierne al cuarto tema, los países de la región declararon que es necesario que el sistema humanitario internacional pueda adaptarse a los distintos contextos, a través de un análisis profundo de las características particulares de las situaciones de conflicto y que sus acciones sean tendientes a fortalecer y complementar las capacidades de las instituciones nacionales y locales. Al mismo tiempo es necesario abordar la planeación de programas de manera integral, incluyendo la provisión de servicios básicos y protección, para atender las necesidades de las personas afectadas por conflictos, particularmente las necesidades específicas de diferentes grupos de la población. Se considera fundamental el papel de las personas y comunidades y su participación en la búsqueda de soluciones (World Humanitarian Summit, 2015b, p. 6-7).

En el caso de América Latina y el Caribe se decidió incluir, dada su alto impacto en la región, un quinto espacio de diálogo: Desplazamiento y violencia. Cuatro de los cinco países y 43 de las 50 ciudades con los más altos niveles de violencia a nivel mundial son de América Latina y el Caribe, así mismo, para finales de 2013, por lo menos 6,3 millones de personas han sido sujetos de desplazamiento interno, constituyendo claramente una preocupación para la acción humanitaria (World Humanitarian Summit, 2015b, p. 8-9). Visto el relieve del tema y el papel que la región puede jugar con sus buenas prácticas hablaremos más en detalle de violencia y seguridad en la próxima sección.

Para concluir, la vii Reunión Regional sobre MIAH, tuvo importantes conclusiones. Entre las ideas destacadas por los representantes de los países de la región, se subrayó la importancia del rol de las personas y las comunidades afectadas en la acción humanitaria. Se reconoció la necesidad de fomentar este papel y de garantizar espacios para su empoderamiento y liderazgo en todas las etapas de la acción humanitaria. Los representantes acordaron reafirmar los principios humanitarios de humanidad, neutralidad, imparcialidad e independencia, bajo un enfoque de derecho e inclusión, promover la equidad de género y respetar el derecho internacional humanitario. Además, fue reafirmado el rol de liderazgo y responsabilidad primaria del Estado afectado al responder a las necesidades de sus poblaciones en situaciones de desastres y crisis, y al mismo tiempo se reconoció el valor central que tiene asegurar una buena coordinación entre todos los actores y en todos niveles.

Estas ideas y principios que formaron parte de la Declaración final de Guatemala, son relevantes porque delinean la agenda de América Latina y el Caribe sobre acción humanitaria. Después de haber hecho un excursus de las etapas principales que han llevado a América Latina hacia la Cumbre Mundial Humanitaria, podemos analizar más en detalle la agenda de la región sobre acción humanitaria y gestión del riesgo de desastre, destacando así los aportes de la región al debate internacional sobre este asunto.

III. Desafíos de América Latina y el Caribe en materia de Acción Humanitaria

Los países de América Latina y el Caribe han tomado varios años delineando una agenda con las prioridades que los Estados, las organizaciones internacionales y regionales deberían focalizarse con el fin de implementar acciones de ayuda humanitaria y de gestión del riesgo de desastres que sean eficaces.

Entre estas prioridades y temas recurrentes es posible encontrar aquellos que podrían ser los aportes dela región en la Cumbre Mundial Humanitaria: 1) Empoderamiento e involucramiento de las comunidades vulnerables; 2) Enfoque de derecho; 3) Cooperación internacional; 4) Cooperación Sur-Sur y triangular; 5) Seguridad y violencia.

La primera prioridad que analizaremos entre las destacadas es el empoderamiento e involucramiento de las comunidades vulnerables. En América Latina y el Caribe tiene especial relevancia el enfoque local en muchos ámbitos. Las comunidades son consideradas como actores protagónicos en los procesos de toma de decisiones. Los individuos, objetos de programas y políticas, tienen el derecho a formar parte de un proceso participativo que tenga en cuenta todos los niveles. Solo de esta manera es posible comprender las problemáticas que los afectan y diseñar soluciones que sean realmente eficaces. El involucramiento de las comunidades resulta, por ende, necesario en un proceso de desarrollo justo. Las personas deben ser capacitadas y las políticas deben centrarse en el desarrollo humano, para lograr el empoderamiento de las comunidades.

Este enfoque es considerado prioritario, por los países de la región, cuando se habla de acción humanitaria y de gestión del riesgo de desastres. Los individuos deben participar de forma activa para que se pueda comprender realmente cuáles son las amenazas que se deben enfrentar y cuáles son las vulnerabilidades que se tienen que disminuir. Para aumentar la resiliencia de las comunidades afectadas es necesaria su visión y perspectiva, teniendo en mente a los sujetos más vulnerables y siempre tomando en consideración el contexto en donde se actúa.

Como subraya Francisco Rey (2016), en los últimos años y en particular durante las consultas hacia la Cumbre Mundial Humanitaria se reconoció el peso de las organizaciones del sur global en la asistencia humanitaria. El autor señala que “frente a los enfoques clásicos de la ayuda humanitaria como algo del norte occidental y de concepciones asistencialistas, se abre paso al reconocimiento del papel de lo local” (Rey, 2016).

Es en este contexto de apertura hacia lo local, en que las experiencias de América Latina y el Caribe podrían ser un gran aporte a la comunidad internacional, fomentando la participación de la sociedad civil y de las organizaciones locales en las acciones de asistencia humanitaria.

Hay que subrayar que el enfoque local y el empoderamiento de las comunidades son dos conceptos complementarios. Crear un espacio de diálogo con las comunidades no es suficiente para fomentar su involucramiento, los individuos, de hecho, no siempre tienen los instrumentos o las capacidades para participar de forma activa. Es por esto que resulta importante su empoderamiento, considerado como el proceso que vuelve a los individuos capaces de participar, esto implica una educación, tanto de los derechos políticos, sociales y económicos como de los medios que tienen para defenderlos. Muchas veces si el enfoque local, es decir el involucramiento de la sociedad civil, no se completa con el empoderamiento y la educación de las personas, los espacios de diálogo se vuelven vacíos y la participación de las comunidades se queda en la teoría.

En este sentido es necesario considerar el enfoque de derecho como una prioridad en la implementación de acciones humanitarias. Este enfoque, subraya la importancia de tener en cuenta los derechos humanos de cada individuo en las acciones humanitarias y en la gestión del riesgo de desastres. Entre estos derechos, los países de América Latina consideran también el derecho al desarrollo y en particular al desarrollo sostenible. Esto se traduce en adoptar, en la acción humanitaria, una visión inclusiva, basada en derechos humanos y que promueva la equidad.

Por este motivo es necesario, según la visión de los países de América Latina y el Caribe, empoderar a las personas a enfrentarse con dignidad a cada situación. Por ende, la acción humanitaria debe colocar a las personas en el centro, sin ninguna discriminación. Los países de América Latina y el Caribe subrayan la importancia de adoptar un enfoque de género, que resulta un mensaje clave para la región. Esto asegura que se tomen en cuenta las necesidades y las capacidades de todas las mujeres y niñas, incluyendo las que pertenecen a las poblaciones indígenas, grupos étnicos y otros grupos usualmente marginados.

Otro punto de fundamental importancia destacado por la región es la cooperación. América Latina y el Caribe consideran los programas de cooperación como parte fundamental de la acción humanitaria, y es por este motivo, desde hace muchos años se ha desarrollado este campo en diferentes sentidos.

Para América Latina y el Caribe los países desarrollados no pueden olvidarse de los demás países y por ende tienen un deber moral de actuar implementando proyectos de cooperación internacional. Al mismo tiempo, muchas de las amenazas que causan desastres no pueden ser combatidas dentro los confines nacionales y es por esto que la cooperación internacional juega un papel muy importante.

América Latina y el Caribe es una de las regiones con el más alto número de proyectos de cooperación Sur- Sur y Triangular. Ésta se desarrolla entre países en vía de desarrollo y se basa en la asistencia técnica mientras que la cooperación Triangular de manera similar se desarrolla entre dos países en vía de desarrollo y un tercer país desarrollado, y se basa en intercambios de experiencias, asistencia técnica y ayuda financiera. Los países de América Latina y el Caribe se pueden considerar pioneros por lo que concierne a la cooperación Sur-Sur y Triangular, dado al éxito de los programas hasta ahora implementados, pueden ser un ejemplo para los demás países. La experiencia de la región en estos tipos de cooperación podría ser un aporte de gran importancia afín de que se desarrollen en otros países del mundo.

El último punto esta relacionado con seguridad y violencia. Esta prioridad es más específica respecto a las otras.

La seguridad y la violencia fueron añadidas como quinto eje de discusión - además de los cuatro planeado por la Cumbre Mundial Humanitaria - durante la vii Reunión regional sobre MIAH en Guatemala, que recordamos fue también la Consulta de América Latina y el Caribe previa a Estambul 2016. En la región se encuentran las tasas de violencia más altas del mundo, y dada la gravedad, los países de América Latina y el Caribe llevan muchos años trabajando sobre este tema; esta experiencia, con las buenas prácticas y las lecciones aprendidas, podría ser de gran utilidad para los demás países.

El tema de la seguridad incluye la garantía y la protección de los derechos de las víctimas y va más allá de la simple presencia de las fuerzas de seguridad. Deben comprenderse las causas subyacentes de la violencia y sus consecuencias para desarrollar estrategias efectivas y apropiadas que las aborden.

Desde la perspectiva de la región, es el Estado quien tiene el papel de garante de la seguridad, pero comparte esta responsabilidad con los actores locales. Por ende, la región reconoce la importancia y el rol de los actores no estatales. Por esto, es importante que las entidades internacionales y estatales trabajen cercanamente con las redes locales que entienden las dinámicas del contexto. Finalmente, cada país enfrenta distintas expresiones de violencia y desplazamiento, pero estos problemas requieren una solución regional.

Teniendo presente las temáticas que los países de América Latina y el Caribe consideran como prioritaria en el ámbito de la Acción Humanitaria es posible analizar las conclusiones de la Cumbre Mundial Humanitaria de Estambul 2016 para averiguar si fueron tratadas y de qué manera.

VI. Resultados de la Cumbre Mundial Humanitaria y aportes de los países de América Latina

El resultado final de los dos días de la Cumbre Mundial Humanitaria fue la “Agenda para la humanidad”, una declaración que resume las responsabilidades básicas que los líderes mundiales se comprometieron a seguir en la planificación e implementación de las acciones humanitarias.

En esta parte del artículo se encontraron los puntos fundamentales destacados por los países de América Latina y el Caribe. Serán analizadas las cinco responsabilidades de la Agenda y se subrayarán los puntos en común con las prioridades de los países de América Latina y el Caribe.

La Agenda se compone de cinco puntos (World Humanitarian Summit, 2016b, p. 6): 1) Prevenir los conflictos y ponerles fin; 2) Respetar las normas de la guerra; 3) No dejar a nadie atrás; 4) Trabajar de manera diferente para poner fin a las necesidades; 5) Invertir en la humanidad.

Durante la Cumbre, los líderes globales reconocieron la necesidad de “prevenir los conflictos y ponerles fin”. Al mismo tiempo, subrayaron la posición central de los gobiernos tanto para implementar acciones que logren esta necesidad, en particular identificando las causas de origen y reduciendo la fragilidad de las comunidades vulnerables con el fin de reforzar la buena gobernanza como para actuar de manera colectiva y decisiva dentro del marco internacional de la acción humanitaria (World Humanitarian Summit, 2016b, p. 10).

En este punto de la Agenda, los líderes resaltaron el tema de los desplazados (World Humanitarian Summit, 2016b, p. 11). De hecho, un aumento en el número de conflictos causa un aumento en el número de personas desplazadas forzosamente. Es necesario poner fin a los conflictos para que ninguna persona sea desplazada de su lugar y al mismo tiempo es necesario llevar a cabo acciones y programas para reintegrar a los desplazados en sus ciudades de origen.

Los líderes participantes de la Cumbre tomaron en cuenta uno de los temas de mayor importancia para la región de América Latina y el Caribe: La seguridad. Como subrayaron los países de la región, también los participantes de la Cumbre consideraron fundamental acabar con la violencia, enfrentando las causas principales y analizando el contexto para saber cómo actuar en cada situación. Otro tema que consideraron fundamental, es el de los desplazados. Como ya hemos señalado, América Latina es una de las regiones del mundo con el mayor número de desplazados, pero no es la única, por este motivo la comunidad internacional tiene que actuar implementando programas que solucionen este problema.

La segunda responsabilidad de la Agenda, “respetar las normas de guerra”, está conectada con el punto anterior. La mejora de la protección de civiles en los conflictos armados fue uno de los puntos principales de la Cumbre. Los países reconocieron que las normas fundamentales incorporadas en el derecho internacional humanitario proporcionan una salvaguarda universal para asegurar la protección de civiles en el conflicto armado. Esta responsabilidad pretende asegurar la seguridad de todos los individuos, en cualquier situación (World Humanitarian Summit 2016b, p.14-16).

La Cumbre demostró la decisión de la comunidad internacional de cumplir con la promesa de no olvidar a nadie en la demanda de desarrollo sostenible. Esto se resume con la responsabilidad número tres: “no dejar a nadie atrás”. Los líderes mundiales afirmaron que los que están en mayor peligro de ser olvidados, incluyendo a los más de 60 millones desplazados, mujeres, niños y otros grupos en situaciones de crisis, recibirán la atención global. Para resolver esta situación es necesario utilizar un nuevo enfoque, con el fin de tratar las necesidades. Éste tiene que tomar en cuenta las comunidades vulnerables y afectadas y garantizar sus derechos. Es necesario un compromiso para promover y respetar los estándares de protección y favorecer la igualdad. En este sentido, los líderes reconocieron la necesidad de promover con acciones reales la igualdad de género, el empoderamiento de las mujeres y sus derechos (World Humanitarian Summit, 2016b, p.17-22).

Es de reconocer de América Latina y el Caribe, el compromiso de no dejar a nadie atrás, es decir, que toda persona tiene el derecho de gozar de los derechos humanos reconocidos por la comunidad internacional, y entre estos el derecho de participar en el desarrollo. Reconociendo esto no se podrá dejar atrás a ninguna persona, en particular a los refugiados, los desplazados, las mujeres y las niñas.

Con la cuarta prioridad, “trabajar de manera diferente para poner fin a las necesidades”, la Cumbre reforzó el apoyo de todos los líderes de ir más allá de satisfacer las necesidades humanas, cambiando la vida de los individuos terminando sus necesidades. Los líderes globales reconocieron que las emergencias humanitarias no pueden ser vistas como aisladas de los esfuerzos de desarrollo sustentable, las acciones humanitarias tienen que ser implementadas en el mismo contexto.

Los compromisos de la Cumbre dieron ímpetu a un nuevo modo de trabajar propuesto en la Agenda para la Humanidad. Todos los actores deben trabajar juntos hacia resultados colectivos para reducir las necesidades, la vulnerabilidad y el riesgo, y apoyar esfuerzos nacionales y locales, asegurando el respeto de los principios humanitarios. Es necesario asegurar que la gente afectada por crisis sea, no sólo informada y consultada, sino puesta en el centro de los procesos de toma de decisiones (World Humanitarian Summit, 2016b, p. 24-27).

En este punto vemos dos prioridades de América Latina y el Caribe. Para lograr implementar acciones humanitarias que sean eficaces, es necesario juntar todos los esfuerzos. Este discurso se traduce a dos niveles: a nivel local significa involucrar a las comunidades vulnerables y afectadas en la planificación de las estrategias para comprender mejor lo que necesitan. Esto presupone un empoderamiento de las comunidades y de los individuos para que sean actores claves de la acción humanitaria. A nivel internacional, implica un fomento de la cooperación internacional, todos los actores internacionales tienen que trabajar juntos y coordinarse entre ellos. En particular los líderes mundiales subrayaron la importancia del intercambio de buenas prácticas, para aprender lecciones de lo que otros países hicieron o están haciendo bien.

Con la última responsabilidad, “invertir en la humanidad”, la Cumbre reforzó el papel crucial de la financiación como el factor clave hacia la reducción y la satisfacción de las necesidades. Los participantes declararon su compromiso para asegurar que más de 130 millones de personas en necesidad en todo el mundo aumentaran su nivel de vida (World Humanitarian Summit, 2016b, p. 34-35).

La Cumbre Mundial Humanitaria ha sido una llamada para despertar la acción humanitaria. Esto ha generado un ímpetu global y político para avanzar en la Agenda para la Humanidad y las cinco responsabilidades principales. Los fuertes compromisos de la Agenda son un primer paso importante para alcanzarlo. Ahora es necesario volverla realidad. La Acción Humanitaria tiene que volverse efectiva y eficiente, para disminuir la vulnerabilidad de las comunidades y acabar con las situaciones de crisis.

Analizando la Agenda para la Humanidad, hemos podido ver las prioridades que los líderes mundiales, la sociedad civil y las organizaciones internacionales pusieron como fundamentales en la Acción Humanitaria. Al mismo tiempo, hemos subrayado cómo estas responsabilidades se acercan a aquellas declaradas por los países de América Latina y el Caribe.

Conclusiones

El documento, realizó un recorrido de las etapas que llevaron a los países de América Latina y el Caribe hacia la Primera Cumbre Mundial Humanitaria que se celebró a final de mayo del 2016 en Estambul, en el marco de la gobernanza regional y de los procesos de integración. El trabajo de la región en el campo de la acción humanitaria se debe al desempeño de los Estados y de las organizaciones internacionales y regionales fue desarrollándose y progresando. En particular, el establecimiento de un espacio común de diálogo, las Reuniones Regionales sobre Mecanismos Internacionales de Acción Humanitaria, dio la oportunidad de plantear una agenda detallada con las acciones más importantes a implementar y destacar las ideas principales para mejorar los proyectos de acción humanitaria y de gestión de riesgo de desastres.

Por tanto América Latina y el Caribe es uno de los actores claves en este ámbito. Los puntos fundamentales subrayados por los representantes de los países y de las organizaciones, junto con la experiencia de la región, han sido un gran aporte para la comunidad internacional durante la Cumbre Mundial Humanitaria.

De otra parte, hay puntos fundamentales que la región llevó a la Cumbre, en particular lo que concierne a la seguridad, el empoderamiento de las comunidades vulnerables, el enfoque de derecho y local y la cooperación internacional, Sur-Sur y Triangular.

Como señala un artículo del Centro de Información de las Naciones Unidas (CINU México, 2016).

La región de América Latina y el Caribe juega un papel importante en las discusiones sobre la ayuda humanitaria debido a que los países latinoamericanos son recipientes de la asistencia internacional y son también proveedores de la misma a otras naciones hermanas, así como a nivel global.

La última parte del artículo, la Agenda para la Humanidad fue el resultado de la Cumbre Mundial Humanitaria y nació de este espacio donde se compartieron ejemplos de buenas prácticas y se intercambiaron experiencias. Las cinco responsabilidades básicas que forman parte de la Agenda de la Acción Humanitaria contienen las prioridades destacadas por los países de América Latina y el Caribe durante los últimos años.

La Cumbre demostró la importancia que tienen los países de la región en el contexto internacional, y por ende, otorga un papel importante a las reuniones organizadas en América Latina y el Caribe para debatir el tema de la acción humanitaria y presentarse frente a la comunidad internacional con puntos clave que representan la voz de la región. Estos resultados deberían fomentar la cooperación regional, para que la región logre presentarse frente a la comunidad internacional como un actor unitario, con una agenda y prioridades definidas a nivel regional. Este aumentaría el peso, sobre todo político de los países de América Latina y el Caribe. Por ende, también si la integración regional no está pasando por su mejor momento, es necesario seguir implementando acciones coordinadas para que los países de América Latina y el Caribe puedan aumentar su peso en el sistema internacional.

Anexo 1: Las Reuniones regionales sobre MIAH 2008-2015

Fuente: Elaboración del autor con base en las Declaraciones finales de cada Reunión. Recuperado de http://www.redhum.org/es/miah

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