Editorial

La Princesa y el Dragón: Cooperación China en América Latina y más allá1

The Princess and the Dragon: Chinese Cooperation in Latin America and Beyond

Resumen

En este ensayo introductorio se propone una reflexión abierta sobre las características de la cooperación china en América Latina y el Caribe (ALC) en el contexto de la crisis hegemónica de EEUU. La relación de China con la región permite analizar la identidad distintiva de su Cooperación Sur-Sur (CSS) a partir de las estrategias de bajo perfil de Deng Xiao Ping (1978) y la reciente de lucha por el éxito de Xi Jinping (2013), reforzada ahora por la nueva doctrina de los Derechos Humanos (2017) y afectada por la reorientación del modelo de desarrollo de la República Popular. A partir de la preocupación norteamericana por frenar el ascenso de China y su recomendación a los países de ALC de negociar más asertivamente y a nivel regional, se proponen futuras líneas de investigación siguiendo la hipótesis de la construcción de un orden regional por parte de China, del que el nuevo régimen internacional de CSS bajo su liderazgo será componente fundamental.

Palabras clave: Cooperación China, Crisis Hegemónica, Regionalismo Hegemónico, Orden Regional, Cooperación Sur-Sur.

Abstract

This introductory essay proposes a debate about the characteristics of Chinese cooperation in Latin America and the Caribbean (LAC) in the context of the US hegemonic crisis. The low profile strategy of Deng Xiao Ping (1978) and Xi Jinping’s (2013) striving for achievement allow an insight on the distinctive identity of the Chinese South-South Cooperation (SSC), reinforced by its new doctrine of Human Rights (2017), and the perspectives that the reorientation its development model opens for LAC with. Departing from the American concern for the rise of China and the recommendation to the LAC countries to negotiate more assertively and regionally, future research lines can be proposed, on the basis of the hypothesis that China is trying to build a regional order by China, with a new international regime of SSC under his leadership as a basic pillar.

Keywords: Chinese Cooperation, Hegemonic Crisis, Hegemonic Regionalism, Regional Order, South-South Cooperation.

I. Introducción: el triángulo China-América Latina-EEUU

En La verdadera y singular historia de la Princesa y del Dragón, obra teatral de José Luis Alonso de Santos, un Dragón enamorado secuestró a una Princesa y entonces un Caballero acudió raudo al rescate y ganó el favor de la Princesa con engaños; pero durante su cautiverio la Princesa descubrió la pureza de sentimientos del enamorado y finalmente le concedió su mano al Dragón, dejando plantado al atribulado Caballero. Colorín colorado.

La historia de la Princesa y el Dragón, como metáfora de una relación triangular, podría resumir en una visión idílica lo acontecido con América Latina desde que China ingresó en la OMC en 2001 hasta la publicación en noviembre de 2016 de su nuevo Documento sobre la Política de China en América Latina y el Caribe, en el que propone una asociación de cooperación integral con la región que deja al tradicional enfoque de patronazgo de EEUU fuera de juego (Gallagher, 2016a y 2016b). En ese sentido, los datos económicos son contundentes: durante el boom de China (2003-2013), el comercio de América Latina con la República Popular China (RPC) se multiplicó por 20 mientras que con el resto del mundo sólo se duplicó, y América Latina batió en esa “década idílica” (Ocampo, 2015: 8) su récord histórico de crecimiento del PIB per cápita con una tasa del 2,4% acumulativo anual, que contrasta con el encefalograma plano del 0,5% del período del Consenso de Washington (1980-2002) y supera los registros de los prósperos períodos anteriores al de ese flagelo neoliberal: el 1,5% de la Lotería de los Commodities (1870-1929) y el 2,2% de la Industrialización dirigida por el Estado (1930-1980) (Gallagher, 2016a: 18, 44).

En enero de 2017, el presidente de la RPC y secretario del PCC, Xi Jinping, fue aclamado en la reunión anual del Foro Económico Mundial de Davos como nuevo campeón de la globalización (Domínguez, 2016a; Dirmoser 2017). Tras su canonización en octubre como líder supremo en el XIX Congreso Nacional del Partido Comunista de China (PCC) para un segundo mandato que durará hasta 2022 –y que estará orientado por los Dos Objetivos Centenarios de duplicar el PIB per cápita de 2010 para 2020, centenario de la creación del PCC, y lograr una “sociedad modestamente acomodada” para hacer de China un “gran país socialista moderno”, de cara al centenario de la creación de la RPC en 2049 (Terrill et al., 2016; Xinhua, 2017)–, Xi volvió a erigirse en abanderado del libre comercio y el multilateralismo, esta vez en la Cumbre de la APEC celebrada en noviembre pasado, donde se evidenció nuevamente el repliegue –sintomático del proceso de declive hegemónico– de EEUU (Solís, 2017).

En el debate sobre si China será el líder de una nueva globalización sin hegemonía evitando la trampa de Tucídides (Kissinger, 2011; Henderson et al., 2013; Yaqing, 2014; Harris y Arias, 2016; Callahan, 2016; Park, 2016; Amin, 2016; Terril et al., 2016; Golden, 2017) o sustituirá a EEUU en retirada en una globalización Sur-Sur que reproduce las lógicas centro-periferia (Xing, 2016; Scheoni y Escudé, 2016; Bernal-Meza, 2016a; Svampa, 2017; Benzi, 2017), la Cooperación Sur-Sur (CSS) de China –como diálogo político, acuerdos comerciales y de inversión, y ayuda financiera y técnica (Domínguez, 2016b)– con los países de América Latina y el Caribe (ALC) y sus distintas agrupaciones regionales y subregionales cobra una renovada actualidad.

La teorización de dicha cooperación como un nueva oportunidad para ALC (Gallagher, 2016a y 2016b) y como un instrumento para la transformación estructural y el industrial upgrading por parte de destacados intelectuales orgánicos del régimen chino (Lin y Wang, 2017)2 abre un campo interesante para comparar la brecha entre la retórica y la realidad: en lo económico, social y ambiental, y a nivel macro (de estrategias, políticas y programas) y micro (de proyectos concretos). La especialización de la cooperación china en megaproyectos de infraestructura con financiación concesional atada (Lin y Wang, 2017) y una lógica geoestratégica vinculada a la reconfiguración del orden internacional (Beeson y Xu, 2016; Xuetong, 2014 y 2016), más el hecho de que la cooperación en la región se base en el principio de Una sola China, ofrece un espacio de reflexión interdisciplinar para los especialistas de economía política internacional, cientistas políticos y de relaciones internacionales, y estudiosos del desarrollo y la cooperación.

Las modalidades de la cooperación de China (bilateral, multilateral y triangular) y la omnidireccionalidad de las áreas de intervención que abarca, con casi 40 sectores, así como la multiplicidad de actores (públicos nacionales y sub-nacionales y privados empresariales y del sector de fundaciones), que apenas empiezan a ser analizados (Dussel Peters, 2015a; Zhimin, 2015; Zhang y Smith, 2017), precisan de estudios empíricos multinivel para poder hacer un balance de lo conseguido hasta ahora y de las perspectivas futuras de una asociación que pretende un desarrollo sostenible, equilibrado e inclusivo, de carácter conjunto y con soberanía, así como “impulsar la multipolarización y la democratización de las relaciones internacionales”3.

En este ensayo introductorio se propone una reflexión abierta sobre las características de la cooperación china en ALC en el contexto de la crisis de hegemonía de EEUU, a fin de encuadrar en un panorama más amplio y en clave de economía política internacional crítica, el comentario de los cinco trabajos contenidos en este monográfico de la Revista Internacional de Desarrollo y Cooperación: tres que comparten enfoques epistemológicos realistas, propios de los paradigmas cuantitativos de las investigaciones económicas (la revisión de la cooperación de China con América Latina de Maggiorelli y el estudio de las relaciones comerciales y de cooperación entre Colombia y China de Romero, López-Verhelst y Escobar-Espinoza) o de las político-institucionales seguidoras del process tracing (la investigación original sobre la cooperación técnica China-Brasil de Cunha Leite y Chumacero Vanderlei); y dos que tienen en común los enfoques social-constructivistas (el análisis de la identidad de la cooperación de Taiwán en ALC de Lemus Delgado y la propuesta de criterios normativos para la evaluación de la cooperación de China en la región de Gutiérrez Palacios).

La estructura del artículo es como sigue. En la sección II se aborda el contexto y las dimensiones de la relación de cooperación en el período que va desde la formulación de la estrategia de bajo perfil de Deng Xiao Ping (1978) a la estrategia actual de lucha por el éxito que, en el marco del Sueño Chino, propuso Xi Jinping en 2013 y que es conducente a la creación de nuevo régimen internacional de CSS liderado por China. En la sección III se analizan las particularidades de la CSS china, de acuerdo a la necesaria distinción entre condicionalidades y ayuda atada, se comenta la nueva doctrina china de los Derechos Humanos (2017) y se revisan las perspectivas que se abren para ALC con la reorientación del modelo de desarrollo de la RPC. La sección IV analiza el elemento paródico de la crisis hegemónica de EEUU que, en su preocupación por frenar el ascenso de China, recomienda a los países de ALC negociar más asertivamente y a nivel regional. El artículo concluye con unas reflexiones finales sobre las futuras líneas de investigación abiertas, a partir de la recuperación de la teoría latinoamericana de la autonomía-desarrollo, y de la aplicación de la teoría del regionalismo hegemónico a la relación triangular China-ALC-EEUU, para la construcción de un orden regional por parte de China, del que el nuevo régimen internacional de CSS bajo su liderazgo será componente fundamental.

II. El contexto y las dimensiones evolutivas y envolventes de la relación

El excelente y muy bien documentado artículo de Maggiorelli sobre la evolución y perspectivas de la ayuda al desarrollo china en ALC permite contextualizarla dentro de las seis etapas de la cooperación china con el Sur Global. El autor, no obstante, realiza una elección cuestionable –la del término ayuda– con el que la tradición china de Cooperación Sur-Sur (CSS) no se reconoce (Lin y Wang, 2017). La CSS es parte esencial de la identidad de este país porque China hizo contribuciones fundamentales a la misma, empezando por los cinco principios de la coexistencia pacífica que el genio de Zhou Enlai integró en el llamado “espíritu de Bandung” (Assie-Lumumba, 2015: 2; Dasgupta, 2016; Moncada, 2011), y que hoy siguen siendo los pilares de la doctrina de la CSS sobre la cual se está construyendo el sistema de monitoreo y evaluación de un nuevo régimen internacional alternativo al del Comité de Ayuda al Desarrollo-CAD (Besharati et al., 2017; BRICS Policy Center, 2017).

Estas consideraciones resultan coherentes con el contraste que plantea el artículo de Lemus Delgado a propósito de la identidad de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de Taiwán desde un enfoque teórico constructivista. Aquí sí que aplica el término ayuda, no sólo porque ésta es “un elemento privilegiado para mantener el escaso reconocimiento de otros Estados” a favor de Taiwán (20 en total, de los cuales 11 están en ALC), sino porque esta otredad de la política de Una sola China ha construido su identidad intentando diferenciarse de la RPC como un discípulo aventajado del CAD: un país que recibió una ayuda masiva de EEUU, del Banco Mundial y del Banco Asiático de Desarrollo, ahorrándose los costes de la proliferación de actores; que empezó a compartir sus experiencias con otros países a partir de 1959; y que ya como donante graduado en democracia, industrialización, desarrollo y bienestar, se alineó estrechamente a las métricas y disciplinas del CAD. Ello se corresponde con sus proyectos confesables basados en las “buenas prácticas de cooperación” supuestamente transparentes en el manejo de los recursos, pero no encaja en los propósitos inconfesables de mantener –por ejemplo, mediante la financiación de la construcción de los edificios de las distintas cancillerías centroamericanas (Aguilera, 2006), la última de las cuales fue la de El Salvador en 20114– el reconocimiento diplomático que le da licencia para seguir existiendo.

Al margen de estas consideraciones, la investigación de Maggiorelli aporta elementos para la cuantificación –vía montos de ayuda y número de proyectos– de la relación de cooperación entre China y ALC, que empezó cuando Cuba otorgó el reconocimiento diplomático a la RPC en 1959, se intensificó con el inicio de relaciones con otros países en la década de 1970 (empezando por el Chile de Pinochet, lo que indica que la sombra del pragmatismo chino es alargada) y tuvo su gran hito en la doctrina del perfil bajo de los 24 caracteres de Deng Xiaoping (1978)5, con la que el gigante asiático inició su sigiloso desembarco económico en la región, tras los sucesos de Tiananmen, acentuando el perfil de la relación en términos de CSS (Moncada, 2011; Yu, 2015).

Más allá de algunos datos anecdóticos que recoge Maggiorelli, en 1990 el entonces presidente de la RPC, Yang Shangkun, realizó la primera visita de Estado a ALC y en ella propuso basar las relaciones en los cinco principios de la coexistencia pacífica; China se convirtió en observador del BID en 1991 y ALADI en 1994; firmó en 1993 su segundo acuerdo de asociación estratégica con Brasil, tras el que tenía con Cuba desde ١٩٨٨; fue admitida como accionista en el Banco de Desarrollo del Caribe en 1997; y abrió mecanismos de diálogo y consulta con MERCOSUR en ese mismo año. El proceso de acercamiento diplomático a ALC se aceleró a partir del ingreso de China en la OMC (2001) y gracias al espacio político dejado por EEUU desde el 11-S-2001. En 2001, el presidente Jiang Zemin (1993-2003) realizó su única visita a la región durante sus diez años de mandato. Pero en 2004, el presidente Hu Jintao (2004-2012), creador de la doctrina del desarrollo pacífico de China, hizo la primera de sus cuatro visitas a la región (2004, 2005, 2008 y 2010) durante sus ocho años de mandato. En 2013, el presidente Xi Jinping realizó la primera de sus tres visitas a la región hasta ahora (2013, 2014 y 2016) (Shicheng, 2006; Cornejo y Navarro, 2010; Moncada, 2011; Yu, 2015; Dussel Peters, 2015b; Gallagher, 2016a; Leiva Van de Maele, 2017).

En esa década y media China firmó nuevos acuerdos de asociación estratégica con Venezuela (2001), México (2003), Argentina (2004), Perú (٢٠٠٨), Chile (2012) (Zhonping y Jing, 2014) y Ecuador (2016)6; cerró TLC con Chile (2005), Perú (2009) y Costa Rica (2010) (Yu, 2015; Dussel Peters, 2015b; Leiva Van de Maele, 2017); en 2004 se integró como observador permanente de la OEA y la CEPAL y consiguió el reconocimiento como economía de mercado (lo que supone la renuncia a aplicar medidas anti-dumping) por parte de Brasil, Argentina, Chile, Perú y Venezuela (Shicheng, 2006; Herrera, 2011; Guajardo et al., 2016); en 2007, y para fomentar y fortalecer las oportunidades comerciales y de inversión que se intensificaron a partir de su ingreso en la OMC y especialmente con el reconocimiento como economía de mercado por los países anteriormente mencionados, se celebró la I Cumbre Empresarial China-América Latina (CECAL) en Santiago, que se ha repetido con periodicidad anual alterna hasta alcanzar once ediciones desde entonces (Harbin-Heilongjiang 2008, Bogotá-Colombia 2009, Chengdu-Sichuan 2010, Lima-Perú 2011, Hangzhou-Zhejiang 2012, San José-Costa Rica 2013, Chansha-Hunan 2014, Guadalajara-México 2015, Tangshan-Hebei 2016 y Punta del Este-Uruguay 2017)7.

En 2008 se publicó el primer Documento sobre la Política de China hacia América Latina y el Caribe, sobre la base del principio de Una sola China8; en 2009, China se convirtió en accionista del BID (Herrera, 2011; Zhimin, 2015); estableció acuerdos de intercambio de divisas (swap arrangements) con Argentina (2009, renovados en 2014), Brasil (2013) y Chile (2015) (Arner y Soares, 2016; Gallagher, 2016a); y envolvió todas estas actividades en un esquema de diálogo político de máximo nivel –similar al que desde 1996 mantiene con el ASEAN y desde 2000 con África, reconvertidos en estratégicos en 2003 y 2005 respectivamente–, diálogo, que tras una propuesta inicial del primer ministro, Wen Jiabao, a la CEPAL en 2012, se concretó en el Foro de Cooperación China-CELAC (FCC) celebrado en Beijing en 2015. Este Foro fue catalogado de inmediato como relación estratégica (“asociación de cooperación integral”). El FCC aprobó el Programa de Cooperación China-Estados Latinoamericanos y Caribeños (2015-2019), al que quedó incorporada la CECAL en el sub-foro de ámbitos especializados, junto con los de Ministros de Agricultura, Cooperación en Infraestructura, Innovación Científico-Tecnológica, Intercambio de Centros de Estudio, Partidos Políticos, Líderes, Políticos Jóvenes y Amistad entre Sociedades Civiles (Ayllón y Emmerich, 2015; Domínguez, 2016a; Shicheng, 2016; Gallagher, 2016a)9.

El FCC y el nuevo Documento sobre la Política de China hacia América Latina y el Caribe (2016) reflejan el deseo de China de hacer honor a su nombre milenario (Imperio del Centro), movimiento por el cual China se sitúa en la centralidad geoestratégica (aquella que hace que la política sea función de la geografía) y geoeconómica (aquella que hace que la economía sea función de la geografía), como actor líder de una nueva globalización (Domínguez, 2016a; Dirmorser, 2017). Ello responde a la doctrina de política exterior asertiva de “lucha por el éxito” que Xi Jinping lanzó durante la Conferencia de Trabajo sobre la Diplomacia Periférica (mayo de 2013), el evento de política exterior de máximo nivel de China, en la que el flamante presidente anunció la creación de un “nuevo orden económico regional” mediante la construcción del “Cinturón de la Ruta Económica de la Seda y la Ruta Marítima de la Seda del siglo XXI”. El anuncio fue reiterado por Xi en sus intervenciones en el Foro de Cooperación de Shanghai (septiembre) y el ASEAN (octubre) de ese mismo año, momento en que presentó también la idea del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB por sus siglas en inglés), que abrió sus oficinas en diciembre de 2015, convirtiéndose en la primera institución multilateral controlada por China (Yu, 2015; Callahan, 2016; Hernández Pedraza, 2016; Terrill et al., 2016; Wong et al., 2017; Cai, 2017; Dirmoser, 2017).

En mayo de 2017 se celebró el Foro de Cooperación Internacional de la Belt and Road Initiative, con la asistencia de 29 jefes de Estado y de Gobierno, representantes ministeriales de otros 130 países (cifra indicativa de la capacidad de seducción china), y los presidentes del Banco Mundial y el BID, la secretaria ejecutiva del FMI y el secretario general de NNUU (Dirmoser, 2017)10. Ahí China hizo la puesta de largo de lo que desde antes se había etiquetado como el “Plan Marshall de China” (Tiezzi, 2014), aunque la idea proviene del reciclado de la Iniciativa Global de Infraestructura que presentaron Justin Yifu Lin y Yan Wang en 2013 al High Level Panel sobre la Agenda de Desarrollo post-2015 de NNUU con el título de “Más allá del Plan Marshall” (Lin y Wang, 2017: 124)11. En cualquier caso, The Belt and Road Initiative (BRI) mantiene esa característica de superar el Plan Marshall, por dos motivos: por el valor de su cartera actual de proyectos que asciende a la astronómica cifra de 926.000$ millones (Janus y Tang, 2017), frente a los 142.000$ millones que tendría el valor actualizado del Plan Marshall; y, porque, a diferencia del Plan Marshall y su orientación anticomunista, el Plan Xi Jinping (6,5 veces el Plan Marshall) está abierto a todos los países del mundo (Terrill et al., 2016).

En el documento de la Oficina del Grupo de Líderes para la BRI preparatorio del Foro, China expuso los principios (la ideología) de lo que será el nuevo régimen internacional de cooperación bajo su liderazgo. Se trata de un “futuro compartido” en el seno de una “comunidad basada en la igualdad y el respeto mutuo, orientada a la construcción de un mundo en el que todos los países participan en los asuntos regionales e internacionales en igualdad de condiciones”, mediante relaciones pacíficas, de “cooperación ganar ganar” y el diálogo de civilizaciones. El objetivo general (internacional) es lograr un “desarrollo diversificado, independiente, equilibrado y sostenible” (OLGBRI, 2017). Con esta retórica (y con la cooperación financiera que hay detrás), China pretende varios objetivos específicos (nacionales) y complementarios entre sí: la apertura de nuevos mercados para sus empresas (desde 2015 China es exportador neto de capital); la difusión del uso de su moneda (el renminbi), una vez que consiguió su inclusión en la cesta de divisas para los Derechos Especiales de Giro del FMI en noviembre de 2016 (China ha lanzado ya contratos de petróleo a futuro denominados en renminbi); y su reconocimiento como economía de mercado, que, tras el período transitorio desde su ingreso a la OMC que finalizó en diciembre de 2016, debe ser aprobado o ratificado por cada uno de sus socios comerciales a partir de ese momento (Parker y Sofio, 2015; Arner y Soares, 2016; Guajardo et al., 2016; Nalbantoglu, 2017; Cai, 2017; Avendano et al., 2017).

Así, aunque Eurasia se considera “la principal región” de la BRI, el documento mencionado está abierto a la participación de ALC, región cuyos países resultan “importantes mercados emergentes así como principales socios comerciales de China”, que se compromete a “coordinar las estrategias de desarrollo con los países de esta región, y avanzar en una cooperación pragmática con ellos en todos los campos, expandiendo los intereses comunes basados en las ideas, principios y enfoques de la BRI” (OLGBRI, 2017: 55-56). Cabe señalar que, además de Brasil como socio fundador prospectivo, Chile, Argentina, Perú, Bolivia y Venezuela son miembros prospectivos del AIIB, y que el BID ya está comprometido en la cofinanciación de algunos de los megaproyectos de la BRI en ALC (Shicheng, 2016).

III. La Cooperación Sur-Sur de China: no es lo mismo

Este es el contexto de la envolvente del Dragón chino a la Princesa latinoamericana, en el cual Maggiorelli, triangulando fuentes chinas y de la industria académica de la ayuda, realiza una aproximación cuantitativa rigurosa a la distribución mundial de la ayuda china. Al margen de África Subsahariana y Asia, que han sido y siguen siendo los principales destinos, ALC empezó a tener recorrido como beneficiaria de la cooperación china tras el fin de la Guerra Fría y pasó de recibir menos del 5% a igualar la cuota de África Subsahariana en los últimos tiempos con un 20%. Maggiorelli traslada al caso chino los análisis tradicionales de los Estudios del Desarrollo sobre las motivaciones de la asignación de la ayuda, para concluir que China se guía más por las necesidades del receptor y los intereses nacionales del donante (como en el caso de los donantes del CAD), que por la calidad de las políticas del receptor (que es supuestamente la doctrina del CAD). Ello resulta lógico dado que la ayuda china no tiene condicionalidades de política económica ni de reformas institucionales y, además –como Maggiorelli se encarga de recordar– este último motivo es sistemáticamente violado por varios países del CAD que ofrecen AOD también a regímenes altamente corruptos y no democráticos.

En este punto conviene aclarar que una cosa son las condicionalidades de política económica y reforma institucional (y China ni siquiera aplica la del reconocimiento de Una sola China, ya que ofrece ayuda a los 11 países que en ALC todavía reconocen a Taiwán) y otra es el carácter atado de la ayuda, donde la crítica tradicional a la ayuda china (que Maggiorelli reproduce) olvida que el parecido con el pasado de los países del CAD incumple dos condiciones: la primera es que la historia de la ayuda atada (autoayuda) de los miembros del CAD se refiere a países desarrollados, mientras que China sigue siendo un país en desarrollo y, como apunta Maggiorelli, no carga con un pasado de potencia colonial explotadora (Terrill et al., 2016), al contrario, siempre ha promovido el no alineamiento (Mukherjee, 2012); la segunda es que las estadísticas de la ayuda desatada que ofrece el CAD son parte de las trampas contables que caracterizan a este organismo (la estadística de ayuda desatada descuenta primero los gastos de administración, la cooperación técnica y la ayuda alimentaria… para que salga lo que tiene que salir) y de la desconexión entre ayuda y comercio por la incoherencia de políticas (Lin y Wang, 2017), mientras que la ayuda atada china es explícita en sus términos contractuales, tiene el efecto de reducir la exposición de sus bancos al riesgo de impago y recorta el espacio del receptor para la fungibilidad de la ayuda (Gallagher, 2016a).

Otra consideración que merece un comentario más detallado es la apreciación de Maggiorelli sobre el “registro problemático con los derechos humanos” de China. Aunque la doctrina de los derechos humanos defiende la integralidad de los mismos, a estas altura nadie se puede creer que los países desarrollados defiendan por igual las tres generaciones de derechos (Civiles y Políticos, Económicos-Sociales-Culturales, y el Derecho al Desarrollo) y, lo peor, apliquen el mismo rasero por países a las violaciones de los derechos de primera generación, como muestran la tibia reacción de la OEA ante el fraude masivo y la represión desatada después de las últimas elecciones presidenciales en Honduras, en contraste con el cerco mediático y diplomático a Venezuela. No está de más recordar en este punto la denuncia de Jean Bricmont (2005) sobre el uso que EEUU hace de los Derechos Humanos para tomar el control de otros países, que, por cierto, es solo una reedición de la “cruzada sistemática contra las revoluciones nacionales y sociales” que ya criticó Paul A. Baran (1962: 62), al analizar cómo ese país movía “las palancas de la intriga diplomática, de la presión económica y de la subversión política… para derribar al gobierno nacional recalcitrante y reemplazarlo por políticos que estén dispuestos a servir a los intereses de los países capitalistas”. Las sanciones del G7 a China durante dos años tras los sucesos de Tianamen, consideradas una injerencia intolerable y un intento de reeditar la política de humillación colonial, marcaron un antes y un después en las relaciones entre China y Occidente y reafirmaron el enfoque de la RPC sobre lo que considera peyorativamente “la diplomacia de los derechos humanos” (Moncada, 2011: 6).

Precisamente, China celebró en diciembre pasado el Primer Foro Sur-Sur sobre Derechos Humanos en Beijing12, al que asistieron representantes de 70 países y organizaciones internacionales, y en el que se enfatizó la cuestión del cumplimiento de la segunda generación de derechos en China, como herramienta de cooperación para contribuir al cumplimiento de la tercera: la Declaración del Derecho al Desarrollo de 1986, con la que se mantuvo vivo el espíritu del Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) en el momento de apoteosis de la globalización neoliberal. “China desarrolla los derechos humanos basados en las condiciones nacionales, con el derecho a la subsistencia y el derecho al desarrollo como los derechos humanos fundamentales básicos” (énfasis añadido). China “se adhiere a una visión evolutiva e integral de los derechos humanos”, lo que significa que “la realización de los derechos humanos debe tener en cuenta los contextos regionales y nacionales, y los antecedentes políticos, económicos, sociales, culturales, históricos y religiosos”, y que “la causa de los derechos humanos debe y solo puede avanzar de acuerdo con las condiciones nacionales y las necesidades de los pueblos” (artículo 1).

Por si no quedaba claro, “cada Estado debe adherirse al principio de combinar la universalidad y especificidad de los derechos humanos y elegir un camino de desarrollo de los derechos humanos o un modelo de garantía que se adapte a sus condiciones específicas”, en el plano interno; y “los Estados y la comunidad internacional tienen la responsabilidad de crear las condiciones necesarias para la realización de los derechos humanos, incluido el mantenimiento de la paz, la seguridad y la estabilidad, la promoción del desarrollo económico y social y la eliminación de obstáculos para la realización de los derechos humanos”, en el plano internacional (artículo 2). La idea del desarrollo humano como derecho individual (Tellería, 2017), es reinterpretada en la tradición china del self-reliance como desarrollo colectivo (Lin y Wang, 2017), que se remonta a la década de 1950 y fue la fuente ideacional fundante del NOEI (Wheeler Snow, 1977; Yahuda, 1978; Patel, 1976): “para maximizar los intereses generales de la humanidad, es necesario mantener la unidad del derecho al desarrollo a nivel individual y el derecho al desarrollo a nivel colectivo, de modo que todos los pueblos tengan las mismas oportunidades de desarrollo y hagan pleno ejercicio del derecho al desarrollo”, lo cual es una responsabilidad compartida tanto de los gobiernos de los países en desarrollo (“para lograr un nivel de vida decente, alimentos, ropa y agua potable adecuados, el derecho a la vivienda, el derecho a la seguridad, el trabajo y la educación y el derecho a la salud y la seguridad social”), como de la comunidad internacional (que “debería considerar la erradicación de la pobreza y el hambre como la tarea principal, y tratar de resolver el problema del desarrollo insuficiente e insostenible y crear condiciones más favorables para la realización del derecho de la gente al desarrollo, especialmente en los países en desarrollo”) (artículo 3).

Por tanto, “los derechos humanos son la unidad de los derechos individuales y los derechos colectivos… y la adquisición de los derechos civiles y políticos es inseparable de la adquisición simultánea de los derechos económicos, sociales y culturales, que son igualmente importantes e interrelacionados” con aquellos (artículo 4). En esa lógica, China busca no solo contrarrestar el imperialismo humanitario apelando al espíritu de Bandung (“la preocupación de la comunidad internacional por los asuntos de derechos humanos debe seguir siempre el derecho internacional y las normas básicas universalmente reconocidas que rigen las relaciones internacionales, cuya clave es respetar la soberanía nacional, la integridad territorial y la no injerencia en los asuntos internos de los Estados”), sino que realiza una crítica abierta y directa de esa operación protagonizada principalmente por EEUU (“la politización, la selectividad y el doble rasero en el tema de los derechos humanos y el abuso de medios militares, económicos o de otro tipo para interferir en los asuntos de otros países van en contra del propósito y el espíritu de los derechos humanos”) (artículo 8).

Aclarado pues que la CSS ya tiene su propio enfoque basado en la interpretación propia de la integridad de la doctrina de los Derechos Humanos, enfoque que servirá para reforzar la legitimidad, en clave de sus propios valores (Barker, 2017), del régimen internacional de CSS en construcción, podemos volver al balance que plantea Maggiorelli sobre la cooperación china en ALC: entre los beneficios en forma de ingresos por demanda de exportaciones, atracción de inversiones para infraestructura, y contrapeso de la hegemonía de EEUU; y los costes en forma de reprimarización y posible desencadenamiento de la maldición de recursos. El discurso de lo reprimido (de la tradición de los Estudios del Desarrollo) vuelve a aflorar cuando el autor del artículo señala que China puede “minar los esfuerzos de los donantes tradicionales (por ejemplo, el Banco Mundial y el FMI) hacia una mejor gobernanza en la región”. Pero si tenemos en cuenta que China se desarrolló precisamente gracias a no aceptar esa condicionalidad (Lin y Wang, 2017), que no es otra cosa que la implementación de la agenda del Consenso de Washington (Petras y Velmeyer, 2002), pues bienvenida sea la CSS de China sin condicionalidades. Se cuestionará entonces qué pasa con las prácticas chinas de ayuda atada. La respuesta es que China hizo como Taiwán: repetir sus experiencias de receptor cuando pasó al papel de proveedor. China, gracias a que defendió un “modelo de apropiación pragmática”, retuvo el control de su agenda de desarrollo, no se plegó a las recomendaciones del Consenso de Washington, y no aceptó los créditos de ajuste estructural del FMI y el Banco Mundial, aunque sí recibió ayuda atada (en porcentajes que van del 50% al 100% de los proyectos llave en mano) de sus principales proveedores (Japón y Alemania), que pagó, en el caso del primer país, directamente con petróleo (Gallagher, 2016a), y toda esa experiencia que le permitió desarrollarse es la que ahora replica (Lin y Wang, 2017).

Finalmente, al margen de que la tesis de la maldición de recursos ha sido ya ampliamente cuestionada en general (Battaile y Mishra, 2015; Warner, 2015; Smith, 2015; Caria, 2017; Papyrakis, 2017; Acar, 2017; Dauvin y Guerreiro, 2017) y para el caso de la atribución a China en particular (Su et al., 2016), la idea de que China busca facilitar en ALC “la exportación de sus recursos naturales como objetivo central de su ayuda” ya no pasa el test de la aceleración del tiempo histórico: el reciente cambio en la composición de la inversión directa de China en ALC hacia el sector servicios (Avendano et al., 2017) y la conciencia de que es imposible seguir manteniendo una balanza comercial con tales desequilibrios como los acumulados en los últimos años, apuntan a que la reprimarización ha iniciado su punto de inflexión (Gallagher, 2016a). Maggiorelli no analiza el nuevo Documento sobre la Política de China hacia América Latina y el Caribe (2016), en el que, alineados a las nuevas directrices del XIII Plan Quinquenal 2016-2020 a favor del consumo interno, se recogen los objetivos de “la diversificación estructural del comercio entre China y América Latina y el Caribe”, mediante “el escalamiento industrial de los países de ALC” y, en definitiva, “el desarrollo tecnológico e industrial de los países de ALC”. En la misma línea, el Programa de Cooperación China-CELAC (2015-2019) se ha interpretado sucesivamente como una “oportunidad sin precedentes para que América Latina potencie su competitividad industrial y su protección ambiental” y como “la mejor y más equilibrada oportunidad para el desarrollo de América Latina en 80 años”, siendo China “una fuerza motivadora para la industrialización y el desarrollo sostenible en la región” (Gallagher, 2016a: 172-173).

Todo ello viene avalado por la elasticidad superior a 1 de las exportaciones latinoamericanas al crecimiento de China, estimada para el período 2014-2019 (Perrotti, 2015); por otros análisis paralelos de coyuntura (Harris y Arias, 2016; Emmerich y Reis, 2016); y, sobre todo, por el último y exhaustivo informe de la CEPAL sobre el impacto de China en ALC en el que se afirma lo siguiente: “el cambio de modelo de desarrollo chino hacia la demanda interna, el aumento de los salarios reales… y el emerger de una clase media con alto poder adquisitivo brindan una oportunidad única para los países de América Latina y el Caribe de romper el viejo modelo centro-periferia y aprovechar el mercado chino para exportar productos de mayor valor agregado que promuevan el cambio estructural” (Durán y Pellandra, 2017: 7-8). Algunos dirán que todo esto son cuentos chinos, pero lo que apuntan claramente los documentos oficiales chinos y la literatura académica es a la necesidad de coordinarse que tiene ALC (Comín y Frenkel, 2017) para mantener una posición común de negociación y ganar asertividad ante la “segunda oportunidad” que se abre para el sector manufacturero latinoamericano tras el fin del boom de las materias primas y que exigirá a la CELAC “hacer del medioambiente una prioridad tanto como de la diversificación industrial” (Gallagher 2016a: 170, 175).

Tal es el mensaje del artículo de Gutiérrez Palacios con su enfoque normativo, en el que propone una serie de criterios éticos, todavía muy precarios, para la evaluación del impacto social de las políticas de cooperación de China con ALC, a partir de los conceptos –carentes del necesario grado de operacionalización, a duras penas intuitivos y en la práctica tautológicos– de “desarrollo abierto” y “sustentabilidad social”. Con menos retórica y más rigor el autor habría aprovechado esta oportunidad de realizar una propuesta para el cambio de las políticas públicas, que, sin embargo, resulta fallida.

IV. Negociar con China: unos más iguales que otros

La necesidad de negociaciones más asertivas forma ahora parte del consenso resultante del elemento paródico de la crisis hegemónica de EEUU, el Caballero atribulado de nuestro cuento de la Princesa y el Dragón. Semejante elemento consiste en que analistas de thinks tanks de clase mundial, alineados con la defensa de los intereses dominantes en –y el enfoque neoliberal de– Washington, toman la terminología y los aportes críticos de las teorías económicas y de relaciones internacionales de raíz estructuralista, marxista y de ecología política latinoamericanas para combatir el ascenso de China a nivel regional y global. Este elemento paródico, que es el síntoma definitivo de la crisis hegemónica de EEUU, ya se manifestó ante el lanzamiento de la BRI por China. Así, desde el Center for Strategic and International Studies de Washington (4º del ranking mundial y 3º de EEUU del 2016 Global Go To Think Tank Index Report), Parker y Sofio (2015: 52), valoraron negativamente la BRI porque “el énfasis preferente que se pone en proyectos e inversiones de amplias infraestructuras recuerda más a proyectos imperiales del pasado que a las arduas lecciones aprendidas por EEUU, el Banco Mundial y otros durante más de sesenta años de esfuerzos de ayuda al desarrollo”. Dicha afirmación, en apariencia autocrítica y subversiva, sirve en realidad para recordar la recomendación derivada de la teoría neoinstitucional del desarrollo de que sin las “instituciones fuertes” –las definitorias del capitalismo monopolista de EEUU con las que este Mal Samaritano predica a los demás lo contrario de lo que practica para sí mismo (Chang, 2007)– las inversiones en infraestructura pueden fracasar a la hora de proporcionar desarrollo.

Dado que la crisis hegemónica de EEUU es una “crisis de hegemonía atlantista” (Martins, 2017: 44), resulta particularmente ilustrativo el análisis de cuatro documentos recientes del Adrienne Arsht Latin American Center del Atlantic Council –think tank, creado en 1961 para impulsar los intereses de la relación trasatlántica y muy cercano al Departamento de Estado–, que es el 14º más influyente de EEUU y el 11º a nivel mundial de los especializados en el área de defensa y seguridad nacional. En el primero y más ponderado del cuarteto de documentos, Dussel Peters (2015b) propone que la CELAC (auténtica bestia negra de EEUU por su carácter de alternativa a la OEA y su pecado original bolivariano) fortalezca la capacidad de monitoreo y evaluación de los acuerdos bilaterales de sus miembros con China; que el BID y la CEPAL (organismos ambos en que EEUU tiene una presencia decisiva) también realicen evaluaciones coste-beneficio de dichos acuerdos; que los gobiernos nacionales de ALC inviertan en la creación de instituciones públicas, privadas y académicas que ayuden a definir intereses comunes para la negociación con China; que se organicen grupos de trabajo bilateral y multilateral específicos para promover la transparencia de la inversión directa de China y su contribución al desarrollo socio-económico (cuando fue EEUU quien bloqueó la tradicional demanda latinoamericana de supervisión estricta de las multinacionales sacando de la chistera la RSE como autorregulación voluntaria: ver Sauvant, 2015; May, 2017); y que la inversión directa de China en ALC asegure acuerdos de reciprocidad de la IED de ALC en China, cosa que EEUU no hace respecto a China, como resalta el último informe de la CEPAL (2017: 34) sobre IED.

Por su parte, Arner y Soares (2016), ante la inclusión del renminbi como una de las cinco divisas de los Derechos Especiales de Giro del FMI (que se produjo en noviembre de 2016), reconocen que pueden reducirse los costes de financiación de la deuda pública de muchos países de ALC, aliviando los problemas de liquidez internacional, pero, en vez de “crear actividad económica real”, los préstamos chinos podría también “ayudar a perpetuar políticas fiscales y monetarias insanas”, así que “la región debería apartarse de la idea de usar a China como prestamista en última instancia” (Arner y Soares, 2016: 8, 10). No hace falta decir que esto implica una recomendación velada para volver a la disciplina letal de la austeridad del FMI, a cuyos pésimos resultados en términos de crecimiento deben añadirse el aumento explosivo de la pobreza, la informalidad y la desigualdad, la caída de la productividad y la sobre-exposición a los choques externos (Gallagher, 2016a).

El tercer documento (Guajardo et al., 2016) es el más propositivo: con la expiración del protocolo de acceso de China a la OMC en diciembre de 2016, que requiere definir o –en el caso de Brasil, Argentina, Chile, Perú y Venezuela– renovar el reconocimiento que dieron a China como economía de mercado en 2004, se recuerda que dicha renovación no es automática. Los autores presentan un análisis cuantitativo sobre el impacto de China en los procesos de desindustrialización de Argentina, Brasil y México: se trata de demostrar que la oferta de la industria pesada y ligera de estos países sería mayor sin la competencia china, dominada por empresas estatales a las que se considera beneficiarias de subsidios a la exportación. Por tanto, se desaconseja el reconocimiento de China como economía de mercado, ya que “probablemente empeorará una situación económica difícil para muchas industrias de América Latina”, así que los gobiernos de ALC deberían seguir el ejemplo de EEUU, la UE y Japón, renovado en la última Cumbre de la OMC de diciembre de este año13, de demorar dicho reconocimiento para poder aplicar medidas anti-dumping y así “prolongar el escenario presente indefinidamente” (Guajardo et al., 2016: 1-2). La región debe mantener su estabilidad macroeconómica fijándose en el equilibrio de su balanza comercial con China, estabilidad que atraerá otros flujos de IED (de EEUU) que financien el desarrollo industrial y la creación de empleo, reivindicaciones tradicionales de la CEPAL que EEUU combatió tenazmente en el sistema interamericano, salvo en la luna de miel del lanzamiento de la Alianza para el Progreso (Domínguez, 2017). En tal sentido, el documento recomienda un paquete de medidas que refuercen la “competitividad sistémica” –concepto cepalino de los 90 (Esser et al., 1996)–, que incluyen la inversión en capital humano, infraestructuras y acceso a nuevas tecnologías, además del “refuerzo de las capacidades del sector público”, como ingredientes de una “adecuada política industrial” (Guajardo et al., 2016: 3), que es el mantra del neoestructuralismo (Porcile y Martins, 2017) y la nueva economía estructural (Lin, 2012) al que EEUU, con sus TLC siempre se había opuesto (Gallagher, 2016a). Para los países que padecen una desindustrialización debida a las importaciones chinas, se recomienda no esperar a que China resuelva este problema (deslegitimando así el Programa de Cooperación China-CELAC 2015-2019), sino que tomen una posición más activa: a nivel bilateral, con medidas anti-dumping y otras como salvaguardias y represalias (tácticas proteccionistas que EEUU siempre ha condenado, aunque las ha practicado profusamente) y a nivel regional –aunque EEUU ha abordado su relación con la región desde el bilateralismo competitivo (León-Manríquez y Álvarez, 2014; Morgenfeld, 2016; Gallagher, 2016a)– “unir fuerzas para negociar acuerdos de comercio e inversión con China en orden a hacerlo desde una posición de fortaleza”, con mención específica a la Alianza del Pacífico y a la negociación en bloque del Mercosur (Guajardo et al., 2016: 12-13).

Finalmente, el último informe, reclama a ALC “implementar políticas domésticas que favorezcan el desarrollo de cualificaciones, la adaptación tecnológica, la transferencia de conocimiento y el desarrollo de innovaciones de producto que materialicen los beneficios de la inversión de China” (Avendano et al., 2017: 17). Si Guajardo et al. (2016: 13) recomiendan a la diplomacia de ALC “unir esfuerzos para asegurar que China cumple los estándares internacionales laborales y ambientales”, Avendano et al. (2017: 18) abundan en que ALC “necesita proteger tierras, comunidades, modos de vida e industrias donde el foco en las industrias primarias extractivas (en las que China y otros inversores extranjeros están concentrados) podría poner en riesgo la sostenibilidad ambiental”, claro que olvidando empresas de EEUU tan señaladas por sus catastróficos derrames como Texaco-Chevron o el apoyo del Banco Mundial a los “proyectos más sucios del mundo” (Gallagher, 2016a: 188; May, 2017).

Por tanto, en el debate sobre los beneficios y los costes de la cooperación de China con ALC en este contexto de transición hegemónica es necesario reconocer que existe espacio para ejercer la agencia latinoamericana, lo que devuelve a la actualidad la teoría latinoamericana de la autonomía y su aparato de conceptos pertinentes como dependencia racionalizada (dependencia consentida que puede permitir un desarrollo dependiente asociado), autonomía heterodoxa (situación de los Estados repartidores inferiores que poseen un proyecto autónomo respecto al repartidor supremo, y que buscan cambiar el orden internacional pero sin plantear una ruptura estratégica con la potencia hegemónica, a fin de lograr un desarrollo independiente), autonomía por la integración y autonomía por la diversificación (Bernal-Meza, 2013 y 2016b; Tickner, 2014; Simonoff, 2014; Briceño, 2014; Muñoz, 2016; Briceño y Simonoff, 2017). Dicha teoría, que conecta el campo de las relaciones internacionales con el del desarrollo, en integración con la teoría del regionalismo hegemónico recuperada al efecto por Ayala y Ramírez (2016), es pertinente para el análisis de la “desamericanización del patio trasero” (Hsiang, 2016: 54) que tuvo lugar desde 2001, como consecuencia del desinterés de EEUU en la región y del incremento de la presencia de China tras su ingreso en la OMC.

Cunha Leite y Chumacero Vanderlei estudian en este marco temporal la cooperación técnica entre China y Brasil en materia energética, centrándose, a través del enfoque del process tracing, en el comportamiento negociador de los dos gobiernos en torno a la adquisición del grupo privado brasileño CPFL Energia por la State Grid Corporation de China. Aunque la relación de cooperación entre los dos países se remonta a 1974, los autores se enfocan al período 2010-2016, que es cuando se intensifica la cooperación china en materia energética, con sus paquetes de ayuda, comercio e inversión, y durante el cual se puede observar la “diplomacia triangular” en la que se involucran gobiernos y sector privado, y que, en el caso estudiado, arroja como resultado una clara pérdida de soberanía y menoscabo de los intereses nacionales de Brasil a favor de China con la creación de la State Grid Brazil Holding.

Finalmente, el artículo de Romero, López-Verhelst y Escobar-Espinoza sobre las relaciones comerciales y de inversión entre China y Colombia es un buen marco de referencia para los que quieran investigar la cooperación entre los dos países, que necesita una urgente revisión a partir de la escasa literatura disponible (Ceballos, 2011). Si se toma como referencia el planteamiento del trabajo clásico de Hans Singer (1970: 349) de que “las concesiones de ayuda pueden obtenerse a menudo como un sustituto («la opción suave») de las concesiones comerciales”, sería interesante saber en qué estado se encuentra la negociación del TLC entre Colombia y la RPC, que inició en 2012 y que todavía, por las últimas noticias publicadas, sigue en la fase de expresiones de interés14: a la vista del crecimiento espectacular del déficit de la balanza comercial de Colombia con China, es evidente que el país andino debería negociar mayores concesiones de ayuda. En cualquier caso, los autores analizan la evolución y estructura del comercio y la IED entre los dos países, que ejemplifica muy bien la intensidad específica del caso colombiano (Domínguez y Caria, 2016), a saber, la reprimarización de la estructura de las exportaciones, su acompañamiento en forma de especialización en infraestructura y energía de la IED china, y la concentración de las compras a China en bienes de capital e intermedios para la industria. La modernización empresarial del tejido productivo subsiguiente podría permitir entrar en el gran mercado constituido por la nueva clase media de China, así que la conclusión de los autores es optimista: “la integración comercial entre ambos países es un elemento importante para el desarrollo económico de Colombia”. Sin embargo, su recomendación de que “los trabajadores colombianos deben ser más competitivos” nos recuerda la vigilancia epistemológica que es necesario aplicar a estos esquemas de lo que Fajnzylber (1990: 65) denominó “competitividad espuria”, para referirse a la que se logra “a expensas de las remuneraciones laborales”. Con los niveles de desigualdad de riqueza e ingresos que hay en Colombia, se puede afirmar rotundamente que la competitividad es más bien asunto de los disparatados márgenes de beneficios obtenidos por los empresarios y las deficiencias del marco regulatorio que tolera esa situación.

V. Reflexiones finales: autonomía y regionalismo hegemónico

Los cinco trabajos del monográfico de la Revista Internacional de Desarrollo y Cooperación plantean los principales temas del debate sobre la CSS de China con ALC, y sugieren, además, posibles líneas de investigación a futuro. Entre ellas, y volviendo a la relación triangular China-ALC-EEUU con la que empezamos, la gran pregunta de investigación es si EEUU intentará reafirmar su hegemonía regional a medida que vea eclipsada su hegemonía global, lo que permite entrever una vuelta a las políticas intervencionistas de tiempos pasados con la “recaptura de América Latina” (Katz, 2017), que algunos atisban en las tendencias a la privatización y militarización de la ayuda de EEUU (Romano y García Fernández, 2017) en el contexto de un recorte presupuestario de USAID para la región de un 36% (Deparment of State, 2017). O, por el contrario, si China conseguirá fortalecer los esquemas de integración regional en su camino imparable hacia la hegemonía global, que, de acuerdo a varios planteamientos de la transición hegemónica, puede resultar, al menos en teoría, un proceso relativamente pacífico y, por tanto, China logrará sortear la trampa de Tucídides (Xuetong, 2014 y 2016; Kim y Gates, 2015; Terrill et al., 2016; Nuruzzaman, 2016; Karatasli y Kumral, 2017). En este punto, hay varios países que resultan predictores a favor de la última opción en la que el triángulo formado por EEUU en la cúspide y ALC y China en la base (León-Manríquez y Álvarez, 2014; Gallagher, 2016a) rotaría para pasar China a la posición cupular.

Contra todo pronóstico o, más bien, contra el cerco mediático (Katz, 2017), el primero de esos países es Venezuela. Con 62.200$ millones de líneas de crédito público chino acumulado desde 2005, repagable en petróleo, y, pese al fracaso relativo de su integración alternativa (Benzi, 2017), la República Bolivariana está consiguiendo estabilizarse gracias a la cooperación y la inteligencia chinas, en colaboración ahora con la rusa. Si China apuntala efectivamente un orden regional con el fortalecimiento de los core states de acuerdo a la teoría del regionalismo hegemónico (Katzenstein, 2007), EEUU ya no podrá operar sin el permiso de China, como anticipó la condena de China (y Rusia) de las sanciones unilaterales a Venezuela en septiembre pasado15. La estrecha cooperación en temas militares y de seguridad que ha mantenido China con Venezuela, con ventas de armamento pesado y ligero, intercambios de personal militar y el lanzamiento de sendos satélites de comunicación en 2008 y 2012 (Leiva Van de Maele, 2017) y los 11.000$ millones (de los 14.500$ millones para toda ALC) que Rusia facturó en armas al país (Haluani, 2016: 95), indican que ahora EEUU lo tiene mucho más complicado para repetir sus viejas maniobras intervencionistas (León-Manríquez y Álvarez, 2014). China seguramente hará valer en Venezuela sus intereses vinculados a la devolución de créditos oficiales y a su IED para la extracción de petróleo (Evan Ellis y Granados, 2015): por eso es que la RPC cortó de raíz la farsa del default parcial venezolano asegurando oficialmente la capacidad de pago de la República Bolivariana en noviembre pasado (Peláez, 2017).

De acuerdo a la teoría del regionalismo hegemónico (Katzestein, 2007), EEUU nunca ha permitido crear un orden regional en ALC a través de Estados centrales y ello por tres razones: la cercanía geográfica de la región al hegemón, el bajo interés que EEUU ha mostrado por ella (al considerarla dentro su zona de seguridad) y la falta de un Estado central (similar a Alemania en Europa o Japón en Asia) en ALC (Ayala y Ramírez, 2016). Esta escasa voluntad política de EEUU, junto con la presencia de Estados débiles, generaría una “región porosa” (Katzenstein, 2007: 396) que facilita no solo la influencia del hegemón, sino también puede tentar la intervención de outsiders, caso de China y su decisión de elevar la relación con ALC al rango de asociación de cooperación integral en 2015. Y ahí el papel potencial de China en la creación de un orden regional latinoamericano pasaría por aumentar su presencia política en la región y activar sendos Estados centrales. Tentativamente los candidatos naturales son dos: en el área de Sudamérica, Brasil, por su triple condición de socio estratégico del grupo BRICS, principal exportador a China y destino de su IED, además de socio prospectivo fundador del AIIB; en el área de Norteamérica, Centroamérica y Caribe, ni Cuba, que es el socio más estable de China, tiene el peso subregional suficiente, ni Venezuela está en condiciones de cumplir esa función, lo que deja abierto el camino a México, razón por la cual el país fue invitado a incorporarse al BRICS plus a través del mecanismos de Diálogo de los Mercados Emergentes y los Países en Desarrollo de la IX Cumbre de los BRICS de Xiamen del pasado mes de septiembre (Frenkel, 2017).

En este contexto, donde existen ya dos agentes dominantes (EEUU y China), y, por tanto, no es un triángulo escaleno (Serbin, 2016), sino más bien isósceles, el realismo constructivista periférico (Becerra, 2013), como versión sofisticada de la teoría latinoamericana de la autonomía, propone un esquema para analizar las dinámicas asociativas en la región, que permite aventurar dos escenarios para el futuro próximo de la relación: si un nuevo agente dominante representa una fuente de retornos económicos para algunos agentes periféricos (como ocurrió con la irrupción de China), existe la posibilidad de que estos entren en una competencia para capturarlos (la profundización del extractivismo durante el Consenso de los commodities respondió a esa competencia como bien apuntó Svampa, 2013); si el nuevo agente dominante busca desplazar al hegemón de una región como parte de su estrategia de política exterior (como indica la nueva asertividad de China en ALC a partir de 2015), los agentes periféricos pueden utilizar su asociación estratégica (Mercosur) como recurso de negociación con el nuevo país hegemónico o transformar su asociación limitada (Alianza del Pacífico) en una asociación estratégica (la posibilidad de convergencia Mercosur-Alianza del Pacífico) para ganar autonomía.

A ello responden las recientes llamadas de Chile a la “convergencia” entre Mercosur y la Alianza del Pacífico durante su presidencia pro-témpore de ésta última (junio 2016-julio 2017). Dicha convergencia cuenta con una “hoja de ruta” que interesa a China, para quien los aliados principales en ALC son Brasil (Mercosur) y, por ahora, Chile (Alianza del Pacífico), que aprobó el establecimiento del China Construction Bank en Santiago, donde abrió oficinas en mayo de 2016 con 2.200$ millones (Avendano et al., 2017; Leiva Van de Maele, 2017). Cabe señalar que esta “hoja de ruta” aborda los capítulos de cadenas regionales de valor y acumulación de origen; facilitación del comercio (incluido el de servicios) y ventanillas únicas de comercio exterior; cooperación aduanera y promoción comercial y pymes16. Y resulta paralela a la que China está potenciando a partir de la Estrategia de Asociación Económica de los BRICS (2015)17, lo que permite predecir un posible encuentro entre el pragmatismo chino y el “pragmatismo poligámico” (Comín y Frenkel, 2017: 121) que practican cada vez más los grandes países de ALC como Argentina, Brasil y ahora México, tras su incorporación a los BRICS plus.

Los aportes conceptuales de la teoría de la hegemonía regional y de la teoría latinoamericana de la autonomía-desarrollo delimitan, pues, el terreno de juego en que se van a mover los países de la región en el momento de transición hegemónica de EEUU hacia China. Ahí deberán elegir entre la dependencia racionalizada (que reproduce la relación centro-periferia cambiando EEUU por China como hegemón, para seguir con la subordinación y la subalternidad), y la autonomía heterodoxa (mediante una combinación de autonomía por la integración y por la diversificación) que permita aprovechar la ventana de oportunidad que el Dragón enamorado abrió a la Princesa “maravillosa… repleta de vitalidad y esperanzas”, como reza el Documento sobre la Política de China en América Latina y el Caribe de 2016.

De acuerdo a la teoría estructural de los cambios de régimen internacional, “a medida que las relaciones de poder agregadas cambian, los regímenes internacionales cambian de forma correspondiente” y “cuando el poder total en el sistema internacional se dispersa, los regímenes internacionales se desmoronan”, mientras que “cuando el poder se vuelve más concentrado, nuevos regímenes, favorables a los Estados poderosos, serán desarrollados” (Keohane y Nye, 2011: 112). Ello indica que, ante la crisis hegemónica de EEUU (Subramanian, 2011) y el imparable ascenso de China como “la nueva potencia reguladora de la economía global” (Spence, 2017), podríamos estar a las puertas de una trasformación estructural en términos de las relaciones y límites competenciales entre diferentes organizaciones internacionales y nacionales, de la propia definición y objetivos del desarrollo, y de las estructuras de gobernanza de este campo de las relaciones internacionales (Fejerskov 2016), en definitiva, ante un de cambio del régimen internacional en toda regla (Krasner, 1982), en este caso el del CAD por el de CSS liderado por China, tras un período transitorio que podría denominarse “multilateralismo competitivo” (Stuenkel, 2017: 237). Este cambio, que desde el CAD se trata de contrarrestar con suaves cantos de sirena (Li, 2017) o con el último intento de reapropiarse de la CSS –la historia se repite (Domínguez, 2016a)– de cara al 40 aniversario del Plan de Acción de Buenos Aires (Fues, 2017), responde a que, a resultas del hipercrecimiento de los últimos treinta años, China tiene una clase media pujante y ese enorme mercado interno se va a convertir muy pronto en el mayor del mundo, de manera que el acceso a dicho mercado será la baza del poder de negociación internacional de China, cuya posición “en la economía global se está comenzando a parecer a la de EEUU en el periodo de posguerra, cuando era la potencia económica predominante” (Spence, 2017). En este contexto, China avanzará hacia “un marco multilateral abierto y basado en reglas” y con ello “afirmará la influencia internacional del país”, gracias a que dicho marco contará con “un amplio apoyo de otros países de economías avanzadas y en desarrollo” (Spence, 2017). Esta es la misma visión que ya está teorizada desde el gigante asiático en los frentes del realismo moral en las relaciones internacionales y la nueva economía estructural.

Según Xuetong (2016: 22), “cuando un Estado ascendente tiene un amplio grupo de aliados es capaz de movilizar el apoyo internacional para su proyecto de nuevo orden internacional y viceversa”. Tal es precisamente la situación en la que nos encontramos desde 2015 con la creación del AIIB, con sus 58 miembros plenos (38 regionales y 20 extra-regionales) y 22 prospectivos (8 y 14 respectivamente)18, y el lanzamiento de la BRI, que agrupa a 65 países, con posibilidad de ampliación hasta otros 48 (Chin y He, 2016; Wong et al., 2017). Tal iniciativa y sus instituciones de financiación apuntan claramente a la construcción de un régimen internacional de CSS liderado por China. A fin de tener la credibilidad estratégica internacional, la RPC, en contraste con el lema “haz lo que decimos no lo que hicimos” de los Malos Samaritanos (EEUU, el FMI, el Banco Mundial o la OCDE) (Chang 2007: 43) deberá “practicar la ideología de la rectitud (fairness), la justicia, la civilidad, tanto en casa como fuera, por el bien de sus propios intereses estratégicos así como para los del mundo” (Xuetong, 2016: 26). Esta es la base ideacional del “multilateralismo liderado por el Sur” de la que hablan Lin y Wang (2017: 58), que, no por casualidad, incluyen en el inicio del capítulo sobre perspectivas de la financiación del desarrollo dos frases de Confucio y su discípulo Mencio que dicen respectivamente: “quien desea desarrollarse procura ayudar a que se desarrollen otros” y “nunca impongas a otros lo que no deseas para ti mismo” (Lin y Wang, 2017: 157).

Se supone que el nuevo régimen internacional de CSS asentado sobre el AIIB y el New Development Bank (Banco de Desarrollo de los BRICS) tendrá como objetivo la transformación estructural de las economías de los países en desarrollo, centrándose en la inversión en infraestructuras, que tan buenos resultados dio a China. Tal objetivo se sustenta en la teoría de la nueva economía estructural (Lin, 2012), que asume el patrón difusionista del desarrollo a partir de la trayectoria en V invertida (flying geese pattern), según la cual China, en su proceso de graduación en desarrollo, reasignará las industrias más intensivas en mano de obra hacia otros países menos desarrollados (como ya es el promedio de ALC respecto a China), donde la inversión en infraestructuras permitirá capturar esa ventana de oportunidad por las ventajas de una mano de obra más barata, generando empleos, reduciendo la pobreza y ayudando así a subir por la escalera del desarrollo (“a escalar la montaña”) como hizo China en su historia reciente (Lin y Wang 2017: 98). Solo el tiempo dirá si esta teoría es otra representación del “fantasma de desarrollo” que vuelve a recorrer ALC (Benzi, 2017: 11) o realmente La verdadera y singular historia de la Princesa y del Dragón termina con un final feliz.

Referencias

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