Resumen

Hasta principios de esta década parecía que la agenda internacional de la cooperación para el desarrollo no era muy pertinente para América Latina. Esta percepción empezó a cambiar con las negociaciones en el seno de Naciones Unidas que llevaron a la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. Este texto analiza cómo los países latinoamericanos intentan insertarse –de manera diferenciada– en la nueva agenda, destacando su perfil dual (receptor y proveedor/protagonista). Se abordan los factores explicativos, los distintos planteamientos (oficiales, de la sociedad civil y la academia), la incidencia de la región en la evolución de la agenda y se presentan algunas reflexiones sobre las perspectivas dentro del contexto regional actual. Se concluye que América Latina está mejor posicionada para asumir un papel activo, aunque se mantienen contradicciones en dicha agenda y limitaciones dentro de la misma región que pueden reducir el impacto de sus esfuerzos.

Palabras clave: América Latina y el Caribe; Desarrollo sostenible; Cooperación internacional para el desarrollo; Eficacia de la ayuda; Agenda 2030; Países de renta media; Países en transición.

Abstract

Until the beginning of this decade, it seemed that the international agenda for development cooperation was not important for Latin America. This perception started to change with the negotiations within the United Nations that led to the 2030 Agenda for Sustainable Development. This article analyzes how Latin American countries try to insert themselves –in a differentiated way– within the parameters of the new agenda, highlighting their dual profile (receptor and provider/protagonist). This text also presents the explanatory factors, different approaches (official, civil society and academic), the region’s influence on the evolution of the agenda and some reflections on perspectives within the current Latin American context. The concluding remarks show that Latin America is better positioned to assume an active role, although there are some contradictions in the 2030 agenda and limitations within the same region that may reduce the impact of their efforts.

Keywords: Latin America and the Caribbean, Sustainable Development, International Cooperation for Development, Aid effectiveness, 2030 Agenda, Middle income countries, Transition countries.

I. Introducción

Hace pocos años la agenda internacional de la cooperación para el desarrollo no parecía muy pertinente para la mayoría de los países en desarrollo de renta media, lo que implicaba a casi toda la región de América Latina y el Caribe.1 Los países donantes que habían dominado la agenda definieron sus prioridades y reglas del juego con el fin de orientar la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) hacia los países más pobres del mundo. Según esta narrativa, para el Norte, los países de renta media ya no eran tan necesitados y podrían manejarse con niveles cada vez más reducidos de cooperación internacional (Freres, Martínez y Angulo, 2010).

Debido a esta visión, desde los países de esa zona del Sur, se percibía a la agenda de eficacia de la ayuda que se consolida en 2005 con la Declaración de París (OCDE, 2008) como poco relevante. La agenda de la eficacia de la ayuda impulsada por la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE)2 se concebía como un marco para promover una nueva forma de hacer cooperación al desarrollo. Se estructuraba en torno a cinco principios rectores que fueron evolucionando. Estos principios, desde la perspectiva de los miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, pretendían orientar a la comunidad de cooperantes en la superación de los problemas y falta de apropiación de los países beneficiarios, la falta de alineamiento de las prioridades de cooperantes con las prioridades de los gobiernos nacionales, la falta de coordinación o armonización entre cooperantes en el terreno, la falta de rendición de cuentas mutua y las debilidades de gestiones poco orientadas a resultados.3

La participación latinoamericana en este proceso fue limitada e incluso llevó a fragmentar posiciones dentro de América Latina entre los países que se veían como receptores de ayuda y otros que buscaban otros perfiles en la agenda de desarrollo (algunos a nivel regional y otros como actores de otros procesos en el marco del G20 o el proceso BRICS).

Desde América Latina los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) acordados en el 2000 (Naciones Unidas, 2000) se consideraron como una agenda para países menos desarrollados de otras regiones. Al ser una agenda dominada por los países desarrollados y que se autodefinían como países donantes (no en vano algunos lo llamaban los “objetivos de los donantes del milenio”), América Latina era poco relevante y este marco no fue apropiado por gran parte de la región (Sanahuja, 2012; ALOP, 2006).

Estas percepciones reflejaban cierta sensación de abandono por parte del sistema de cooperación tradicional mezclado con un orgullo de muchos países de la región de poder progresar con medios propios, así como por el dinamismo de la Cooperación Sur-Sur.4

No obstante, este contexto empezó a cambiar tanto por las características del proceso post 2015 (ver apartado IIIb), –más abierto que lo que fue la negociación de los ODM– y la consolidación de la Agenda 2030 que retomaba la agenda de Financiamiento para el Desarrollo (FfD), como por las transformaciones del propio contexto regional. Cabe advertir que no solo es diferente el contexto en América Latina post 2015, sino que, como han afirmado algunos analistas, a nivel internacional, se ha iniciado una “nueva era de la globalización en la cual los países del Sur son cada vez más importantes” (Lin y Wang, 2017, p.7).

Dentro de esta visión del cambio de contexto entre el 2000 y el 2018, el objetivo de este estudio es analizar cómo los países latinoamericanos han intentado insertarse –de manera diferenciada– en esa agenda internacional que, a su vez, se va transformando en el nuevo escenario global. Para ello, se abordan los factores explicativos, los distintos planteamientos, la incidencia de la región en la evolución de la agenda, y sus desafíos.

Uno de los argumentos centrales de este artículo gira en torno a la idea de que, si bien la región se encuentra mejor posicionada para asumir un papel activo en la agenda de cooperación, se mantienen contradicciones en dicha agenda, así como limitaciones y brechas dentro de la misma región que pueden reducir el impacto de sus esfuerzos.

Cabe señalar que la referencia a la agenda internacional de la cooperación para el desarrollo en este artículo no es un concepto inequívoco sobre el cual existe unanimidad a la hora de su definición; por ello, los autores asumen una postura pragmática sobre lo que constituye un conjunto de acuerdos internacionales de carácter normativo que pretenden orientar la política y la práctica de la cooperación para el desarrollo.5 Dado que se trata de una agenda, no son normas vinculantes como el derecho internacional; de ahí que las posturas y el grado de compromiso con esta agenda varía mucho, por lo que se puede considerar una referencia fluida6 y en permanente evolución.

Se analiza la temática desde dos perspectivas que reflejan el rol dual que América Latina desempeña con relación a dicha agenda. Por un lado, desde su posición como receptor de AOD y otros flujos desde los países del CAD y organizaciones internacionales afines. No se trata de un papel pasivo pues algunos países de la región han tenido un papel relevante en la crítica a la visión de la cooperación y el desarrollo que se ha promovido desde los años ochenta. Por otro lado, desde otra perspectiva, propositiva, la región ha aportado a la configuración misma de la agenda a nivel internacional, principalmente en el seno de Naciones Unidas, y ha jugado un papel relevante en la redefinición de formas y enfoques de relacionamiento entre países del Sur a favor del desarrollo, también desde su propia práctica de cooperación Sur-Sur.

En este sentido, vale la pena resaltar la capacidad que ha tenido América Latina para asumir ese papel dual de forma gradual, pero clara, teniendo en cuenta las implicaciones de este rol. Esa reivindicación en torno al papel dual de la región ha sido clave en las propuestas planteadas por los gobiernos de estos países con el fin de introducir y promover cambios de las reglas del juego de la cooperación al desarrollo.

Finalmente, es importante aclarar que este artículo se fundamenta en gran parte en la experiencia práctica de los autores unido a su trayectoria investigadora. De ahí que la argumentación expuesta además de sustentarse en datos, documentación oficial y análisis de diversos autores tiene un aporte sustancial de los conocimientos propios que se derivan de la participación directa o indirecta en muchos de los procesos tratados, un hecho que se señalará en cada caso cuando sea pertinente.

II. Los diferentes “Sur” ante la agenda internacional de desarrollo: la posición de ALC como “región intermedia”

La “emergencia” de los países del Sur ha sido uno de los principales hitos de las relaciones internacionales en este siglo. Hasta muy recientemente, el mundo era no solo dominado sino también estructurado según los intereses de los países industrializados en lo que se denomina “el Norte”. De ahí que se refería al “Tercer Mundo” o al Sur como una masa de países con un claro papel de subordinación en el sistema global. No se hacían grandes distinciones entre países y regiones pues “no eran relevantes”, según la narrativa anterior prevalente según la cual los países de la OCDE eran los que determinaban el devenir mundial.

Gráfico 1. Evolución del IDG Regional, 1990-2015

Fuente: Elaboración propia con base a datos de http://hdr.undp.org/es/composite/trends (extraídos 10/4/17).

Este abordaje homogeneizador del Sur no ha cambiado tanto. Aun cuando por fin está claro que el Sur ya no es un actor secundario, sino que se acerca al Norte, en la medida que las economías emergentes juegan un rol cada vez más relevante en el financiamiento del desarrollo y la economía global, aún se mantiene la tendencia de definir al Sur, o el Sur global, como un conjunto indiferenciable, con la salvedad de los países llamados BRICS (Brasil, Rusia, China, India y Sudáfrica) u otros (como IBSA/india, Brasil y Sudáfrica, o los Tigres Asiáticos). Esta concepción se ha fortalecido desde diversos organismos y publicaciones como el Informe de Desarrollo Humano de 2013 titulado “El ascenso del Sur” (PNUD, 2013), que hace parecer que todos los países estuvieran avanzando igual.

Sin embargo, se evidencia que la emergencia del Sur no ha ido acompañada de una convergencia al interior de esta agrupación (como se observa al ver la evolución en el Índice de Desarrollo Humano por regiones en el Gráfico 1). Las variaciones que existían antes en cuanto a capacidad productiva, riqueza relativa, peso en los flujos comerciales y financieros, papel en los espacios de gobernanza global, etcétera, se mantienen e incluso en algunos casos, se amplían. Algunos grupos de países se despegan no solo en términos económicos sino también como potencias regionales o trans-regionales, mientras otros estados siguen al margen de las principales dinámicas del mundo.

Gráfico 2. PIB per cápita, precios constantes (2005), en dólares de Estados Unidos

Fuente: Elaboración propia con base a http://unctadstat.unctad.org/ (datos extraídos 11/6/17). Se basa en figura que aparece en: OCDE (2017a): Beyond Shifting Wealth, pag. 78.

Las diferencias se observan más claramente entre los países menos adelantados (PMA) y el resto de los países en desarrollo, como refleja el Gráfico 2. Al respecto, se muestra como América Latina ha tenido un comportamiento relativamente positivo dentro del Sur, aunque el PIB per cápita promedio de la región sigue muy lejos del de las economías desarrolladas (unos 6 mil dólares para la primera, frente a 38 mil dólares en el otro caso).

Las desigualdades entre países y dentro de los países siguen siendo una preocupación en las definiciones del desarrollo y las reglas del juego que difícilmente se pueden ilustrar con categorías o grupos de países. Por ello, esta forma de diferenciar los países no pretende ser la base de una nueva clasificación, sino solo reflejar la realidad compleja que existe en el Sur, y, sobre todo, como América Latina se encuentra en una posición intermedia, aunque al interior de la región hay también mucha variedad que no conviene dejar de lado.

Esta situación de América Latina no solo se puede ver al analizar los datos, sino también se evidencia en el ámbito de las percepciones. En este sentido, gran parte de la elite latinoamericana se auto-percibe como parte de lo que Alain Rouquié (1989) denominaba el “extremo occidente”, es decir, una especie de espacio inferior del mundo occidental. Esta auto-percepción y referencia cultural es compleja y tiene que ver con el mestizaje genético y cultural que se produjo entre los colonizadores y las poblaciones indígenas, los intensos flujos migratorios que se han dado a finales del siglo xix hasta mediados del siglo xx, y los intensos intercambios que se han mantenido en diversos ámbitos hasta la actualidad entre otros factores (Bulmer-Thomas, 1998). Además, el hecho de ser la primera región en liberarse de los imperios europeos hacía que los latinoamericanos se considerasen más cercanos a Occidente en la evolución de los países en desarrollo, y que aún hoy muchos se sigan auto-percibiendo como parte del continente dónde se origina la democracia y el republicanismo.

No obstante, esta cercanía relativa con Occidente se acompañaba de sentimientos de rechazo como se observa en la escuela “dependentista” (que postulaba que la economía mundial estaba diseñada para favorecer la subordinación del Sur)7 que de alguna manera nació en América Latina. En el siglo xx, toma diversas formas, en los años setenta con el movimiento revolucionario e identitario latinoamericano, que se enfrentaba a dictaduras militares. Y a fines del siglo, principios del nuevo milenio el movimiento bolivariano, por un lado, y el “buen vivir” andino, por otro, reivindicaron las raíces de los pueblos originarios –al menos en el discurso– y potenciaron los sentimientos históricos “anti-imperialistas” que históricamente han convivido con el espíritu pro-occidental en la región (Ayllón y Dolcetti, 2014). De ahí que se puede decir que la ubicación intermedia de la región también es reflejo de cierta ambigüedad sobre el lugar que tiene América Latina en el mundo.

Esa fractura social histórica no es homogénea en todos los países de América Latina y parece convivir con un discurso retórico latinoamericanista ambiguo. Mientras, por un lado, se posiciona sobre la defensa del Sur Global en foros multilaterales por ejemplo bajo el Grupo de los 77, al mismo tiempo se reconoce un cierto universalismo en sus políticas exteriores y en particular en algunos ámbitos como puede ser en Naciones Unidas.

La entrada en la OCDE de varios países de la región como México (1994) y Chile (2010) y próximamente de Colombia y Costa Rica –frente a otros países que mantienen posiciones antagónicas o distantes con este organismo– indica una realidad compleja y cambiante en América Latina, que algunos analistas han descrito como de “atomización” (Comini y Frenkel, 2017).

Como sujeto u objeto de estudio América Latina resulta compleja de abordar, ya que, si bien por definición es diversa, su discurso en las negociaciones internacionales y foros vinculados a temas de desarrollo y cooperación parece ser coincidente en cuanto a sus principios y posiciones. Al respecto, se puede hacer mención de su participación como bloque con identidad propia y con geometría variable. La geometría de la región es variable en las negociaciones internacionales vinculadas al desarrollo, ya que en algunos casos se posiciona como grupo MERCOSUR (Mercado Común del Sur), en otros como CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños), como GRULA (Grupo de países de América Latina), GRULAC (Grupo de países de América Latina y el Caribe) o como parte de bloques mayores en el seno del Grupo de los 77 en Naciones Unidas o negociando bajo el grupo del Movimiento de los No Alineados (NAM en la jerga de negociaciones de Naciones Unidas y que negocia como tal hasta la actualidad).

III. Antecedentes de la inserción de América Latina en la agenda internacional de desarrollo

En este apartado se abordarán dos temas fundamentalmente. Por un lado, cómo América Latina tuvo un bajo perfil en la agenda internacional de desarrollo hasta la década anterior. Se describirán algunos de los motivos de dicho perfil y cómo esto incidió en su limitada relevancia en las reflexiones internacionales en ese periodo. También se abordará el giro que se dio en ese perfil en la década presente. Por otro lado, se analizarán las diferentes posturas dentro de la región, pues los países han actuado de distinta manera frente a la agenda, lo cual incide en su importancia colectiva en la misma.

El punto de partida de este análisis es que no existe ni ha existido nunca en la región una visión uniforme del desarrollo (como tampoco hay en otras regiones), pero se puede observar concepciones dominantes en distintas épocas de la reciente historia latinoamericana. A fines del siglo xx, gran parte de los países de la región percibían el desarrollo desde el prisma de su plena integración en el orden económico mundial prevalente. Ello se reflejaba en políticas de apertura económica, sobre todo mediante acuerdos de libre comercio. De ahí que se buscaba “llevarse bien” con los principales países y organismos (Thorp, 1998).

Esta situación cambió con el nuevo milenio que trajo consigo una crisis del modelo previo y la elección de unos nuevos líderes que lo cuestionaban abiertamente (sobre todo Evo Morales en Bolivia, Hugo Chávez en Venezuela y Rafael Correa de Ecuador)8 o planteaban visiones alternativas (Luiz Inácio “Lula” da Silva en Brasil). La región en conjunto no se posicionó en un extremo, pero sí que había definido un espacio más autónomo con relación a la narrativa dominante de los países de la OCDE y el sistema de Bretton Woods y promovió nuevas plataformas de articulación política en este sentido como la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) o la CELAC en 2004 y 2011, respectivamente.

Esta actitud también se observó en el ámbito de la cooperación. Cabe señalar que América Latina no ha tenido una “presencia blanda” (o poder blando) muy fuerte en el mundo, en comparación con otras regiones del Sur como el Asia Pacífico o Medio Oriente, lo cual refleja en parte su capacidad de incidencia internacional en general9 y específicamente con relación a la cooperación. En esta misma línea, “la región enfrenta problemas de gobernanza de la cooperación, entre las que se encuentra el de superposición de responsabilidades en diferentes procesos subregionales y el regional latinoamericano y caribeño” (Surasky, 2016, p.28). Esta situación de deficiente gobernanza del ámbito internacional –entendida como las estructuras de decisiones colectivas– en América Latina afecta las posibilidades de llegar a consensos sólidos y a incidir en foros multilaterales, elementos claves de la inserción regional en la agenda de desarrollo.

III.A. En la época anterior, pocos incentivos para comprometerse con la agenda

Conviene recordar que esta región nunca fue un receptor importante de ayuda oficial (Freres et al, 2010). Algunos países de manera individual se habían beneficiado de flujos notables de ayuda internacional durante periodos especiales (i.e.., Centro América en los ochenta, Nicaragua post Somoza o Chile post Pinochet), pero son casos relativamente excepcionales y con la consolidación de las democracias en los noventa América Latina salía en gran medida de las prioridades de cooperación de los miembros del CAD.

Gráfico 3. Evolución de AOD Neta por regiones de desarrollo (% total)

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la OCDE (http://stats.oecd.org/)

Como9se observa en el Gráfico 3, en 1970 la ayuda recibida por América Latina (15% de la AOD total) fue muy similar a la que se canalizó a África subsahariana (16,8%) y un poco menos que la que recibieron los países de Asia del Sur y Central (20,1%). Desde entonces, los donantes han destinado en general menos del 10% de su AOD a los países latinoamericanos, de tal manera que en 2015 esta región recibió apenas el 6,6% de la AOD total, frente a los 28% que fueron para África, 13% para Asia y 12% para Medio Oriente.

Otra manera de visualizar esta tendencia es analizando el volumen de la AOD recibida por América Latina frente al total de la ayuda entre 1960 y la actualidad. El Gráfico 4 permite ver cómo esta región fue recibiendo cantidades crecientes de ayuda, pero, en comparación con el resto del Sur, su parte de la tarta fue menguando, sobre todo desde 2000.

Gráfico 4. Evolución histórica de la AOD para América Latina y el Caribe, 1960-2015 (millones de dólares)

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la OCDE (http://stats.oecd.org/)

Además de esta tendencia negativa en cuanto a los flujos desde la OCDE, lo cierto es que el peso relativo de la AOD en el PIB regional nunca fue alto. En 1990 la ayuda recibida por ALC –cerca de 6000 millones de dólares– representaba apenas el 0,21% del PIB regional. Aunque aumentó hasta los 10.000 millones en 2014, había reducido su importancia sobre el PIB hasta el 0,18%. De alguna manera se ha mantenido estable este indicador en este periodo de 25 años. Dentro de la región la mayoría de los países han percibido AOD equivalente a menos de un porciento de su producto interior, exceptuando casos como Bolivia, Honduras y Nicaragua con cifras de entre 2% y 4%, y Haití, con casi el 12% en 2015. Por otro lado, según datos del CAD, en 2015 la AOD per cápita recibida por América Latina (16 dólares) fue bastante por debajo de la media para todos los países del Sur (25,4 dólares).10

Estos datos constituyen juntos un motivo clave por el cual esta región no ha tenido un papel tan activo en los debates internacionales sobre la cooperación. Es decir, no ha sido un gran “beneficiario” del sistema de ayuda que dominó la agenda de desarrollo hasta muy recientemente. Esta situación fue especialmente evidente en el periodo inicial de los ODM, una agenda muy enfocada en la reducción de la pobreza que no reflejaba la necesidad de reducir al mismo tiempo la desigualdad; de ahí que en América Latina se percibía como una agenda minimalista (ALOP, 2006).

En definitiva, se confirma su situación intermedia como región en transición que no es pobre en términos relativos pero que tampoco es “desarrollada” (tal y como se observa en el Gráfico 1). A pesar de este perfil general, las diferencias al interior de América Latina con relación al papel que cada cual deba asumir frente a la cooperación ha hecho difícil llegar a posiciones regionales sólidas ante la agenda internacional del desarrollo.

Esta situación se complica aún más en un escenario de gobernanza11 dual –o dividida– del sistema internacional. Se refiere a que, por un lado, las políticas y reglas del juego se definen en el seno del CAD donde solo treinta países desarrollados deciden, y por otro, el espacio de concertación en el Foro de Cooperación al Desarrollo (DCF por sus siglas en inglés) en el seno del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (ECOSOC) que es más incluyente y abierto, pero también es menos influyente en las políticas de cooperación de los países desarrollados. Aunque es un foro de alto nivel, el DCF aún no tiene la capacidad de monitoreo y medición que tiene la OCDE y no consolida el rol regulador que podría tener.

III.B. Posturas diferentes ante la agenda internacional de desarrollo

Como se ha señalado varias veces, dentro de América Latina han existido y existen visiones diferenciadas ante el desarrollo y el sistema de cooperación. Durante el periodo que va hasta la década pasada hasta el proceso de negociación de los los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) – (Naciones Unidas 2015a y 2015b), se pueden identificar varios grupos de países que se posicionan de formas variadas, tanto por la agenda como por la legitimación o no de los diferentes espacios de debate y negociación:

1. aquellos que no tenían problemas con la agenda pues se percibían como estados necesitados de AOD –no necesariamente en grandes cantidades–, por lo que no tenían interés en cuestionar el estatus quo (América Central, Colombia, Perú…).
2. Otros que creían que había que oponer una posición crítica y alternativa, desde el Sur, sobre la visión del CAD, aunque se mantenían como observadores en los procesos (Argentina, Brasil…).12
3. Otros que se encontraban en medio de estas dos posturas (Chile, México, Uruguay…) y que adoptan posiciones más proactivas si el debate se daba en el seno de Naciones Unidas como el proceso de Financiamiento para el Desarrollo (FfD), como es el caso de México en torno a Monterrey.
4. Unos países que no participaron para nada en los procesos como modo de desinterés total y de no legitimación de espacios convocados desde la OCDE (Cuba, Venezuela).

De ahí que en foros internacionales como la Reunión de Alto Nivel (RAN) de eficacia de la ayuda de Accra en 2008, había países que se negaban a adherirse a la Declaración Final y elaboraban posiciones alternativas (i.e., Brasil),13 otros que solamente enviaron representaciones parlamentarias (i.e. Uruguay),14 y otros que no estando de acuerdo con toda la política del CAD, se asociaron sin mayores problemas. Las delegaciones oficiales de la región en Accra no prepararon un posicionamiento conjunto ni se presentaron en bloque como lo hacían en espacios de Naciones Unidas,15 pero fueron más numerosas que en la instancia anterior que dio origen a la Declaración de París.16

Por su parte, la sociedad civil latinoamericana prácticamente no estuvo presente en París,17 y en el camino a Accra se fue involucrando más activamente a través de las redes internacionales que se fueron formando. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) de desarrollo de la región en general se resistían a dedicar esfuerzos en una agenda que entendían estaba definida por los donantes (razonamiento similar al de varios gobiernos de la región). Por ejemplo, mientras que la central sindical mundial (ITUC) participaba activamente del grupo de facilitación de sociedad civil mundial (Better Aid)18 las filiales de ITUC de la región no se involucraron. Las ONG se implicaban principalmente a través de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP), o su membresía en plataformas globales como Civicus. Las organizaciones por los derechos de las mujeres participaron en alianzas informales a través de miembros de la Red de Educación Popular Entre Mujeres de Latinoamérica y el Caribe (REPEM), la Red Internacional de Género y Comercio (IGTN) y representantes de Development Alternatives for Women in Development (DAWN) de la región.19 Uno de los resultados de Accra fue la incorporación de la sociedad civil como miembro pleno de los órganos de seguimiento y negociación de esta agenda en la OCDE. Esto abrió un espacio mayor de influencia de la sociedad civil en el proceso, y entre Accra y Busan se reconfiguraron las plataformas cívicas en la materia involucrándose más organizaciones de la región.

Desde la preparación de Accra el gobierno de Colombia fue quizás el país de América Latina que se integró más activamente en la agenda de la eficacia, llegando incluso a postularse públicamente como sede de la siguiente RAN. No tuvo éxito en esta propuesta pues al CAD le interesaba que el anfitrión tuviera otro perfil, de un estado que hubiese transitado desde el estatus de país en desarrollo a ser un donante emergente. Esto encajaba con la trayectoria de Corea del Sur que, además, tenía mucho interés en reforzar su papel en el sistema internacional de cooperación.

A pesar de no lograr la sede de la III RAN, Colombia impulsó una línea de actuación que la agenda de eficacia apenas había abordado hasta ese momento, la Cooperación Sur-Sur.20 Como miembro del Grupo de Tarea sobre Eficacia de la Ayuda (Working Party on Aid Effectiveness) del CAD, este país sudamericano protagonizó la propuesta de crear una plataforma liderada por países del Sur “con el fin de identificar sinergias entre la CSS y la eficacia de la ayuda” (OCDE, 2010, p.1).

De ahí nació el Grupo de Tarea en Cooperación Sur-Sur (GTCSS) que tuvo una vida corta pero intensa, gracias en gran parte al liderazgo colombiano (apoyado por otros países de la región y de otras zonas del Sur). Su actividad más visible fue la organización del Encuentro de Alto Nivel (EAN) sobre Cooperación Sur-Sur y Desarrollo de Capacidades en Bogotá en 2010.21 El EAN de Bogotá tuvo relevancia porque fue el primer encuentro de alto nivel co-auspiciado por el CAD sobre esta temática, ya que hasta entonces había sido objeto exclusivo del Sistema de Naciones Unidas. Y, para Colombia, fue una especie de reconocimiento de su papel activo en la agenda y situó a América Latina como región líder en la CSS. Este evento no previsto originalmente en el calendario de la agenda de eficacia terminó siendo un hito intermedio entre Accra y la IV RAN de Busán a finales de 2011, y sentó las bases para que la CSS asumiera un papel mucho más relevante de lo que se hubiera imaginado en el segundo de estos foros.

Ahora bien, también se identificaron algunas diferencias al interior de América Latina en el Encuentro de Bogotá. Un ejemplo de ello se vio en un debate el día antes de la inauguración entre delegaciones de la Comunidad Iberoamericana sobre el borrador del texto final. La mayor polémica que surgió fue alrededor del título que debía tener dicho documento. El país anfitrión había propuesto originalmente que se denominara “La Declaración de Bogotá”, pero varios países protestaban porque consideraban que era una réplica de la “Declaración de París sobre eficacia de la ayuda” que para ellos era una iniciativa dominada por los donantes. Finalmente, se consensuó un nombre alternativo, pero como afirma Ayllón:

… en Bogotá afloraron los desacuerdos entre los países latinoamericanos sobre la aplicación de los principios de la [eficacia] a la CSS. Fue imposible alcanzar una declaración final consensuada al texto propuesto por Colombia y otros países. Sólo se publicó un Informe rubricado por once países (Colombia, México y Perú entre los latinoamericanos y España entre los de la UE) y varios organismos multilaterales (Ayllón, 2013, p.131).

Estas diferencias se volvieron a hacer presentes en los preparativos para la RAN de Busán, en donde la participación fue más amplia e involucró a más responsables de cooperación de América Latina que las anteriores. Varios países centroamericanos, bajo el liderazgo de Guatemala, elaboraron el documento “Una perspectiva Común: Camino al 4º Foro de Alto Nivel Busan, República de Corea” sobre la necesidad de mantener la AOD para los países de renta media, pero esta propuesta no fue apoyada por otros países de la Comunidad Iberoamericana (Secretaria Pro Témpore Iberoamericana Paraguay, 2011). Esto provocó cierta polarización que llevó a la aprobación de dos declaraciones diferentes, una fue la de los países centroamericanos y otra centrada en la CSS apoyada por 19 países (CEPEI, 2014a, p.6). Esta división puso en evidencia que el discurso del CAD de que los recursos para la AOD son escasos y que por ello se deben de concentrar solo en los países más pobres del planeta terminó dividiendo a la región en aquel momento.

Finalmente, México fue otro de los países latinoamericanos que mantuvo posiciones no tan críticas con la agenda de eficacia. En 2009 organizó junto con el CAD un encuentro internacional sobre la CSS y cooperación triangular que persiguió, entre otros objetivos, reforzar el conocimiento mutuo entre este tipo de cooperación y la Norte-Sur. Pero, sin duda su iniciativa más atrevida fue la de postularse como sede de la Primera reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (AGCED), celebrada en ciudad de México en 2014. Como el evento se organizó con relativamente poco tiempo de preparación y con una agenda muy amplia, “Latinoamérica no [presentó] un conjunto de posturas en bloque” (CEPEI, 2014b, p.3), reduciendo el potencial que existía para situar a la región en esta materia.

En el caso del proceso paralelo de la Financiación para el Desarrollo en el seno de Naciones Unidas, América Latina asumió cierto protagonismo al lanzarse en la Conferencia de Monterrey en 2002, pero no se puede afirmar que este proceso ha tenido una gran impronta latinoamericana. De hecho, algunos analistas consideran que la región no obtuvo resultados tan favorables en la III Conferencia de Addis Abeba de 2015, sobre todo con relación a su defensa de un tratamiento diferenciado de los países de renta media (CEPEI, 2015), pero en la medida en que la Agenda de Acción de Addis Abeba confluía con la Agenda 2030 en varios aspectos, se puede decir que América Latina ejerció cierta influencia.

III.C. El auge de la implicación latinoamericana a raíz de la Agenda 2030

Aunque la región no había asumido tanto protagonismo ni tuvo logros tan reseñables en los distintos componentes de la agenda internacional del desarrollo citados hasta ahora, sí logró tener un papel muy relevante en el proceso que llevó a la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. Como indican varios analistas, “se observa una valoración marcadamente positiva de la Agenda de los ODS en el ámbito iberoamericano” (Alonso, Huitrón y Santander, 2017, p.73).

La diferencia con relación al pasado se debió a varios factores entre los cuales se podrían destacar por lo menos dos. El primero es la centralidad del desarrollo sostenible en esta agenda, una cuestión en la que la región ha mostrado gran interés y liderazgo, desde al menos la Cumbre de Río de 1992. La coincidencia en el tiempo del proceso llamado Post 2015 con los preparativos y la realización de la Cumbre de Río+20 (2012) en la que se hizo un balance de los veinte años desde la primera cumbre y se trazó una agenda para los siguientes veinte años,22 ofreció una gran oportunidad a los países latinoamericanos para resituar la sostenibilidad en el centro del debate sobre el desarrollo.

En efecto, algunos consideran que la región tuvo una “influencia desproporcionada […] en las primeras etapas del debate para Post-2015” (Steven y Kubitschek, 2013, p.2). En la fase preparatoria del Rio+20, Colombia y Guatemala hicieron una propuesta común que vinculaba el espíritu de los ODM con principios y objetivos de desarrollo sostenible. Ellos, junto con Brasil, consiguieron construir una visión que, después de un gran esfuerzo diplomático, consiguió el apoyo informal de la principal instancia regional, la CELAC. Esta experiencia en Río les sirvió para seguir avanzando en la Agenda Post 2015.23

El segundo factor por resaltar es el hecho de que la Agenda 2030 fue una apuesta más clara por la necesidad de ir más allá de las AOD en el abordaje de la cooperación internacional para el desarrollo. Para América Latina esto era importante porque suponía un reconocimiento de la importancia de otros esfuerzos propios de los países del Sur, incluyendo la CSS en la que esta región sí que había logrado cierto liderazgo. Pero, además, para la región era necesario poner la vista en otros recursos necesarios para su desarrollo como las inversiones, y el papel del sector privado en la modernización de las estructuras productivas.

Y, por último, debe mencionarse la problemática compartida por los países de esta región de reducir la desigualdad. Sus esfuerzos de más de dos décadas para que el resto de la comunidad internacional entendiera que el combate a la pobreza no era suficiente y que la cooperación al desarrollo debía integrar la desigualdad en su análisis y objeto, dieron frutos y tuvieron un espacio propio relevante entre los ODS. Esto constituye un respaldo a los intentos de superar el enfoque de la pobreza como el único problema y de aumentar la movilización de recursos internacionales y nacionales mediante distintas políticas, incluyendo las reformas fiscales. Coherentemente con la visión conjunta de los países de ALC, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) orientó la estrategia regional de “Horizontes 2030” alrededor de la igualdad como eje del desarrollo sostenible (CEPAL, 2016b).

Esto encaja con el hecho de que América Latina sea considerada una especie de modelo –no necesariamente perfecto– que compatibiliza de alguna manera la globalización con la mejora del bienestar social en los primeros años de este siglo. Es en esta región que han surgido muchas experiencias sociales innovadoras, reconocidas y adaptadas a otras regiones del mundo como Oportunidades de México, Bolsa Familia de Brasil y Chile Solidario. Esto ha contribuido a que la región pueda considerarse una especie de “laboratorio de nuevos modelos para el desarrollo sostenible” (Steven y Kubischek, 2013, p.11) o “laboratorio social” (Harari, Alemany y Mazzeo, 2014).

III.D. Avanzando tentativamente en la construcción de una voz regional

Las diferencias entre países de la región se han reflejado también en “la ausencia de una voz regional conjunta en debates globales como aquellos que tuvieron lugar en la construcción de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la AAA” (Surasky, 2016, p.31). Como ya se ha señalado, esto se debe a la existencia de múltiples espacios de integración y concertación con agendas propias y abordajes parciales de la agenda del desarrollo. También refleja cierta tendencia de algunos países de buscar protagonismos individuales sin tener en cuenta como ello puede detraer de la cohesión regional.

En cualquier caso, a pesar de su gran acervo de regionalismo, único en el Sur, América Latina carece de una larga trayectoria de posicionamiento continental ante los grandes debates de esta agenda en el seno de los diferentes foros y espacios vinculados al desarrollo y la cooperación al desarrollo en particular. Y, sin embargo, ha logrado algunas convergencias en marcos más amplios de países del Sur como el G-77+ (Surasky, 2016).

En este sentido las instancias regionales y subregionales de América Latina se han desarrollado, con un foco en la integración y la cooperación económica (la primera década y media del Mercado Común del Sur, MERCOSUR, o el Mercado Común Centroamericano) o bien en la concertación política (tanto en la última década del Mercosur como en la Unión de Naciones de América del Sur/UNASUR), pero en ningún caso han generado presencia común ante la agenda internacional del desarrollo como bloques. La puesta en marcha de la CELAC en 2011 aparece como una apuesta por remediar esta limitación, pues su objetivo es precisamente avanzar en la coordinación de políticas, aunque “carece de los mecanismos necesarios para formular una posición común como sucede, por ejemplo, con la Unión Africana” (Steven y Kubitschek, 2013, p.8).

Esta situación ha ido cambiando un poco con el tiempo. CELAC ha elaborado varias declaraciones en sus cumbres desde 2014, incluyendo una especial sobre la Agenda 2030 en 2015 que contribuyó a que la región enfrentara este proceso con mayor autoconfianza (Tassara y Cecchini, 2016, pp.124-125).24 Sin embargo, CELAC comparte la tendencia de los demás mecanismos de concertación regional de no ir más allá que declaraciones de cumbres bien elaboradas que no necesariamente conllevan una mayor influencia como región en los foros de cooperación al desarrollo.

Por otra parte, otros organismos que no dependen de los bloques regionales o subregionales han servido para sustentar los esfuerzos de coordinación con una visión regional del desarrollo y quizás por esa razón no se visualiza esa coordinación en nombre de los bloques subregionales. Tal es el caso de la CEPAL que, en el seno de Naciones Unidas, se ha posicionado como referente regional por su capacidad de convocatoria, de recogida y análisis de datos y evidencias relevantes, y de construcción de argumentos que puedan utilizarse en los distintos espacios internacionales. Su papel como secretaria del Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible no solo le sitúa en el centro de las reflexiones clave, sino también le permite incidir en los intentos por forjar posturas colectivas y unir procesos diversos bajo un paraguas regional en el seno de Naciones Unidas.25

En un nivel mucho más modesto y externo al sistema de Naciones Unidas, se puede citar a la Comunidad Iberoamericana de Naciones como un espacio que, aunque trascienda la región, también contribuye a reforzar visiones conjuntas en la agenda de cooperación para el desarrollo y los ODS. Es más, como argumentan –con cierto optimismo, quizás– Alonso, Huitron y Santander su carácter horizontal y “superadora de la dinámica Norte-Sur, anticipa el tipo de cooperación sobre el que pretende fundarse la Agenda 2030” (Alonso et al., 2017, p.31).

En cuanto a la participación de la sociedad civil en el proceso de negociación de la Agenda 2030, se destacan principalmente dos vías. Una primera vía a través del proceso previo más “blando” en el que se hicieron amplias consultas a la sociedad civil y foros de movilización o sensibilización con diferentes énfasis (ej. juventud). En una segunda vía a través del proceso formal de involucramiento de las organizaciones sociales26 a través de los llamados ¨Major Groups¨ o grupos principales27 donde la participación de la sociedad civil latinoamericana se dio en gran medida a través de las redes internacionales de las que forman parte y al igual que en el proceso de Accra y Busán con importantes roles de facilitación en esos grupos o influencia de algunos referentes de la sociedad global que son latinoamericanos.

IV. América Latina ante la Agenda 2030: hacia una inserción más activa

Como se planteó anteriormente, uno de los hitos en la evolución hacia una posición más proactiva de los países de América Latina en la agenda de la cooperación al desarrollo fue el proceso de negociación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible - Río+20, que tuvo lugar en Río de Janeiro, Brasil del 20 al 22 de junio de 2012. Desde la negociación previa, los países de la región tenían interés en vincular la agenda ambiental con la social y económica sin que la agenda del desarrollo sostenible quedara limitada al concepto de economía verde (De Vengoechea, 2012). Brasil defendió varios principios que logró mantener hasta la Declaración final y jugó un rol de liderazgo en la redacción de la misma, una de sus premisas de base es “que existen responsabilidades comunes pero diferenciadas al considerar las emisiones absolutas de los países desarrollados y en desarrollo” (De Vengoechea, 2012).

El objetivo general de los países de la región fue logrado ya que esta conferencia sentaba las bases para una nueva etapa del debate sobre desarrollo, e influyó la negociación para el proceso de Financiamiento para el Desarrollo, los ODS, y el Acuerdo de París sobre Cambio Climático, firmados en 2015. Algunos de los factores que explican esta proactividad son la centralidad que jugó Brasil como organizador de la Conferencia, el hecho de que la misma era en la región y que se trataba de una agenda donde se estaban negociando compromisos que afectaban los márgenes de política productiva que los países tendrían a futuro, y que la agenda social del desarrollo sostenible hacía eco en la agenda al menos discursiva de casi todos los países de la región.

La agenda del desarrollo sostenible y la negociación de los acuerdos en cambio climático pasaron a ser de interés no solo de las cancillerías o los expertos medioambientales de los gobiernos. Requerían de un análisis económico y político ya que requerían ir más allá de compromisos de la comunidad internacional para promover del desarrollo en el Sur Global, y se estaban construyendo nuevas plataformas de acuerdo multilateral sobre los márgenes de discrecionalidad de los todos los países para el manejo de su economía, su producción y su impacto en el medioambiente.

Las organizaciones de la sociedad civil de ALC se estructuraron en torno a diferentes grupos globales de incidencia tanto para Río+20, los ODS y París. Participaron de todos los diálogos convocados por el propio sistema de Naciones Unidas (que a diferencia del proceso de los ODM fueron claramente estructurados y abiertos a diversas formas de participación), así como varias iniciativas de preparación de estos procesos y sus informes previos, tales como el Informe Stiglitz28 o el propio informe del Panel de Alto Nivel.29

Los ODS consolidan el nuevo paradigma del desarrollo y de la cooperación, en la medida en que todos los actores del sistema internacional se han involucrado, y los estados miembros de Naciones Unidas se han comprometido a su puesta en marcha (Naciones Unidas 2015a y 2015b). En junio de 2017 se presentaron informes voluntarios nacionales en el Panel de Alto Nivel en Nueva York, en el que la participación de América Latina fue notable y permite tomar el pulso de los desafíos y prioridades de los gobiernos de la región en la agenda.30 Algunos países de la región han dedicado el primer año y medio de los ODS a definir cómo los monitorearán y desde qué mecanismos institucionales, y a propiciar debates nacionales (Diálogos Nacionales en el caso de Uruguay) o campañas de sensibilización en todo el territorio (Argentina, a través del involucramiento de los gobiernos subnacionales en la sensibilización sobre la agenda).

La definición de la institucionalidad para el monitoreo ha sido variada y se están ensayando diferentes soluciones que en parte reflejan la forma en que cada país entiende los ODS y su traslado a nivel nacional. En el caso de Argentina, por ejemplo, está liderada por la Secretaría de Desarrollo Social, en el caso de Uruguay se instaló en el seno de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), y en Brasil se formaron Comisiones. Los informes voluntarios presentados en 2017 están orientados a rendiciones de cuentas nacionales y parecería que los esfuerzos están principalmente puestos intra-fronteras y en el intercambio de experiencias entre pares de la región.

Los foros de concertación regional podrían animar un mayor posicionamiento de los temas sistémicos y de la agenda tradicional de Financiamiento para el Desarrollo. Es posible que, así como influyó en la negociación de los ODS, más allá de comprometerse y rendir cuentas del avance intra-fronteras, América Latina pueda hacer la diferencia para contribuir a las adaptaciones necesarias del sistema de cooperación internacional para lograr algún avance en torno al ODS 17 (Revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible), que por diversas razones parece el ODS más rezagado de la lista ya que implica concertación internacional y cambios en las reglas del juego. En efecto, mientras la OCDE reclama la coherencia de políticas hacia el desarrollo sostenible (OCDE, 2017b), la sociedad civil global pone en evidencia las incoherencias de políticas del sistema internacional que de no reducirse pondrán en riesgo el logro de los ODS (The Civil Society Reflection Group on the 2030 Agenda for Sustainable Development, 2017).

V. Conclusiones y perspectivas

El contexto actual se caracteriza por la existencia de crecientes tensiones y conflictos internacionales y un cuestionamiento de muchos de los pilares del sistema, como la globalización, el multilateralismo por parte de algunas de las principales potencias31 y el regionalismo.

América Latina puede encontrarse lejos de muchos de los principales focos problemáticos, pero tiene desafíos de gobernanza propios y enfrenta brechas de desarrollo que se mantienen (CEPAL, 2012), y se ve afectada por el contexto internacional actual y la crisis del multilateralismo que se exacerba con los impulsos proteccionistas en Estados Unidos.32

En este texto se han descrito varias etapas de la implementación de la agenda de desarrollo en América Latina. La primera está marcada por los ODM y la agenda de eficacia de la ayuda, caracterizándose por un interés limitado por parte de la región. Algunos países se involucran en los procesos de París/Accra/Busán ya que ven la oportunidad de introducir temas propios como la CSS o la agenda de cooperación entre los países en desarrollo. En este marco las organizaciones de la región contribuyen –a través de redes internacionales– a abrir mayores espacios de participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en la agenda. El principal logro de influencia en los procesos de las RAN lideradas por la OCDE, fue que América Latina consiguió ser un actor clave para situar sus temas en la atención internacional. Sin embargo, el hecho de llevar al seno de la OCDE un tema como la cooperación Sur-Sur, implica también el riesgo de validar a ese espacio como un foro de definición de estándares de dicha modalidad.

La segunda etapa está marcada por dos hitos: la Cumbre Rio+20 y la Agenda 2030. En este contexto, América Latina actúa de manera proactiva y consigue un papel clave en Río, sentando las bases para la construcción del enfoque de los ODS que se constituye en el nuevo consenso para la cooperación al desarrollo. Es además una temática que atrae un interés mucho más dinámico por parte de las OSC latinoamericanas.

En la tercera etapa, la actual, que puede llamarse el “Camino al 2030”, América Latina sigue estando en un lugar intermedio, pero por la situación delicada de la economía mundial, por desafíos de gobernanza de algunos de sus países y las crisis de corrupción estructural, se encuentra más vulnerable que hace una década. A pesar de ello, desde el resto del mundo, se sigue viendo como una región menos necesitada de cooperación. En este periodo surge el debate sobre la graduación que apenas trasciende entre los países donantes (enfocados en los contextos de fragilidad y cuestiones como las migraciones) y que aglutina intereses en América Latina con algunos aliados del CAD que entienden la complejidad del desarrollo y los ODS pero que siguen siendo una minoría.

En este escenario, existe una serie de factores que podrían hacer que la participación de la región en la configuración de la gobernanza internacional para el desarrollo pierda relevancia. Uno de ellos es el que tiene que ver con la posibilidad de que la región centre su mirada, exclusivamente, al interior de la propia región en la implementación de los ODS y se pierda perspectiva de su participación en la agenda internacional de desarrollo. Como ya se ha señalado hasta 2017 los esfuerzos de implementación de los ODS se han concentrado en instalar el monitoreo y asegurar capacidades institucionales, con pocos avances documentados en torno al ODS 17, los aspectos de coordinación extra fronteras y los aspectos sistémicos de FfD.

Adicionalmente, varios de los países de la región enfrentan desafíos internos de gobernanza que impiden avances mayores en el activismo transnacional necesario. En este sentido, un segundo factor es la situación de crisis política que enfrentan algunos países de ALC, como por ejemplo la situación de crisis en Venezuela que complica en cierta manera la construcción de consensos. Por su parte, la institucionalidad democrática en Brasil también se ve sacudida por escándalos de corrupción estructural que afectan a todos los partidos políticos y al más alto nivel en ese país, así como a los países vecinos, generando, entre otros efectos, posibles cambios en los contextos políticos nacionales, como ha sido la renuncia del presidente de Perú en marzo de ٢٠١٨.

Un factor más es el que tiene que ver con la presencia y coordinación de los espacios regionales. Las plataformas de coordinación regional en torno a la Organización de Estados Americanos (OEA), UNASUR, Mercosur o CELAC tienen poca capacidad de influencia real en la medida en que las cláusulas democráticas en estos contextos complejos no son tan simples de activar. Estos desafíos de gobernabilidad se espera que se resuelvan a escala nacional y regional, sin embargo, aún no hay indicios claros de que se avance en ese sentido. Por otra parte, en cuanto a la agenda de cooperación al desarrollo, si bien organismos como CEPAL, la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) y en otra medida desde la CELAC aportan reflexiones de interés y promueven la “latinoamericanización” de los ODS, su capacidad de incidencia en redirigir la agenda internacional y promover soluciones a las contradicciones del nuevo consenso y las viejas reglas del juego es aún limitada.

En este escenario, cabe plantear la pregunta: ¿cuáles son las perspectivas sobre el posicionamiento que tendrá América Latina en el marco de la nueva agenda de desarrollo? Para responder a estos cuestionamientos se analizan cuatro dimensiones, a saber, si los ODS i) ya se traducen en cambios en las reglas del juego de la cooperación, ii) han sido apropiados y adaptados a nivel nacional, iii) se han traducido en la forma de implementación de la cooperación para el desarrollo y las políticas públicas, y por último si iv) han permitido movilizar los recursos necesarios para su financiamiento.

Figura 1. Principales desafíos de la agenda emergente de la cooperación para el desarrollo y sus implicaciones para América Latina

Fuente: Elaboración propia

Nota: para cada dimensión, se incluye una indicación del efecto general que puede ser negativo (-), positivo (+) o indiferente (-/+).

Es cierto que muchos países de la región se han apropiado de la Agenda 2030 de una manera más dinámica que en el pasado (aunque, según Surasky (2017), detrás de sus esfuerzos puede haber un poco de “realismo mágico”), pero las evidencias de que la cooperación que recibe la región –i.e., la implementación de los ODS– está cambiando son escasas (es decir, no se detecta aún cambios sensibles en los niveles, las prioridades, enfoques que reflejen una forma distinta de cooperar con América Latina).

Al analizar la situación de la agenda de los ODS y al posible cumplimiento de la Agenda 2030 como actual referente en torno al nuevo paradigma de la cooperación, hay poca evidencia de que, más allá del discurso, la actuación de los países desarrollados y los organismos internacionales realmente esté cambiando de la mano del nuevo paradigma de la cooperación (ver Figura 1).

No se observan formas radicalmente distintas de concebir la cooperación, que, por el contrario, parece seguir siendo, al menos para los países de la OCDE, un ejercicio unidireccional en el que los temas claves, las prioridades, los instrumentos se deciden más o menos como siempre, es decir, entre los treinta países miembros del CAD, pese a una retórica que reclama lo contrario.

Ante esta situación contradictoria, entre 2015 y 2017, CEPAL, Chile y Uruguay, dos países que estaban enfrentándose a la graduación por parte del CAD posicionaron esta problemática en reuniones de CELAC (Barcena, Manservisi y Pezzini, 2017),33 del CAD y el Centro de Desarrollo de la OCDE y promovieron la discusión de alternativas a las reglas del juego y un nuevo enfoque del debate en torno a los países en transición, que pasan de una categoría a otra. En respuesta a estos planteamientos, la Comisión Europea, CEPAL y el Centro de Desarrollo de la OCDE se han comprometido a proponer un nuevo marco general para los países en transición.34

Por otro lado, los nuevos proveedores como China podrían aportar financiación alternativa a mediano plazo, pero su cooperación en términos de AOD con los países que el CAD graduó en 2017 resulta mínima (estos son Chile, Seychelles y Uruguay).35

En este escenario, parece complicarse la posibilidad de que América Latina pueda incidir en el cambio de las reglas de juego del sistema de cooperación, como se observa en el caso de la graduación.

Por último, en cuanto al financiamiento del desarrollo, si bien la Agenda 2030 es un incentivo potente para el desarrollo regional, es lógico que los países que siguen enfrentando brechas de desarrollo esperen alguna contrapartida de los países más ricos o más desarrollados. La falta de una respuesta clara o el empeño en mantener la graduación como en los años sesenta y sin procesos de transición, no solo ponen en riesgo la legitimidad de la AOD (algo que no resuelve otros intentos de clasificar la cooperación al desarrollo en marcha), de la gobernanza actual para la definición de sus reglas del juego en el seno del CAD, sino que además puede generar un desenganche latinoamericano parcial con esta agenda en la medida que, según las proyecciones al 2017, al menos otros ocho países de la región serán graduados al 2030, entre los que se incluyen Colombia, Costa Rica, México y Panamá entre otros (Alemany et al, 2017).

No es que América Latina no tenga capacidades para enfrentar los retos del momento. Al menos tres de ellos deben ser la base para insertarse más activamente en la agenda internacional de desarrollo. En primer lugar, la región ha demostrado un grado notable de resiliencia a pesar de las múltiples crisis que ha enfrentado en las últimas décadas, se ha preparado para enfrentar mejor las crisis económicas. En segundo lugar, su capacidad de reinventar sus instancias de cooperación regional es impresionante, lo cual es un factor positivo para estar más presente –de manera multimodular– en los foros cambiantes de la gobernanza mundial. Con ocasión de la Segunda Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre la Cooperación Sur-Sur (Naciones Unidas, 2017) sobre Cooperación Sur-Sur que tendrá lugar en 2019 a los cuarenta años del Plan de Acción de Buenos Aires para Promover y Realizar la Cooperación Técnica entre los Países en Desarrollo, América Latina tiene una nueva oportunidad para posicionarse como bloque y demostrar su potencial en un ámbito que está en el centro de la agenda internacional contribuyendo desde su experiencia y sus propias modalidades de cooperación. En tercer lugar, América Latina cuenta con un acervo no desdeñable en la creación de la actual agenda internacional –tanto desde el ámbito oficial como desde las OSC–, así como experiencias destacadas internacionalmente de innovación social, lo que le da legitimidad para asumir posiciones de liderazgo.

Sin duda, América Latina ha conseguido una inserción más activa en la agenda internacional de la cooperación para el desarrollo en los últimos años, pero tiene que esforzarse para que dicha inserción sea más efectiva en un escenario complejo y cada vez más incierto. Para ello, debe contar con un liderazgo más audaz y debe mejorar la coordinación y articulación de posiciones, buscando aliados en otras regiones del mundo en desarrollo y sus socios en el mundo desarrollado. Así puede desempeñar un papel cada vez más relevante en la agenda internacional de cooperación para el desarrollo.

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