Elfa Luz Mejía Mercado**

Germán Angel Gonzalez Torres***

Carolina Osorio Covo****

Resumen

El presente artículo se centra en analizar las medidas adoptadas por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias - Colombia para atenuar los efectos del cambio climático y preservar el medio ambiente desde la perspectiva del Objetivo de Desarrollo Sostenible Acción por el clima, e influenciados aquellos por la cooperación internacional. Se puede establecer que en la ciudad existe un compromiso en la implementación de planes y estrategias para lograr una inclusión ambiental, sin embargo, estos resultan insuficientes para armonizar con los lineamientos propios del desarrollo sostenible. En ese sentido, los Objetivos de Desarrollo Sostenible pueden fungir como brújulas orientadoras de las estrategias para un buen gobierno, en la búsqueda constante del mejoramiento del bienestar y la calidad de vida de la comunidad.

Palabras clave: Objetivos de Desarrollo Sostenible, Cartagena de Indias, Cambio Climático, Medio Ambiente, Sostenibilidad Ambiental

Abstract

This article focuses on the analysis of the measures taken by the Tourist and Cultural District of Cartagena de Indias to face the effects of climate change in order to preserve the environment from the perspective of the Sustainable Development Goal (SDG) Climate Action, influenced by international cooperation. Can be affirmed that in Cartagena, there is a commitment on the implementation of plans and strategies for achieving environmental inclusion, however, these are not sufficient to harmonize with the guidelines for sustainable development. In that sense, the SDG can serve as orientation strategies for good governance, in the constant search for improving the welfare and quality of life of the community.

Keywords: Sustainable Development Goals, Cartagena de Indias, Climate Change, Environment, Environmental Sustainability

Introducción

Impulsar un cambio estructural e institucional, representativo de una redistribución amplia de recursos y de poder, que, además priorice el cuidado ambiental, no ha sido tarea fácil en el devenir de los Estados comprometidos por mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos.

De hecho, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) guiaron el trabajo de las Naciones Unidas desde el año 2000 hasta el 2015. En el 2012, los países miembros iniciaron la estructuración de la agenda guía de desarrollo que serviría como herramienta de planificación y creación de sociedades incluyentes y justas, al servicio de las personas de hoy y de futuras generaciones a partir del 2016 hasta el 2030; enmarcada por los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

En ese sentido, los ODS son brújulas orientadoras para quienes toman las decisiones en sus respectivos territorios, y al ser considerados como engranajes dinámicos, vinculan el bienestar humano con la sostenibilidad ambiental y la paz. En primera medida, son cinco los objetivos que abordan temas ambientales dentro de la agenda, el objetivo 6 sobre gestión sostenible del agua; el 12 sobre modalidades de consumo y producción sostenibles; el 13 sobre cambio climático; el 14 sobre océanos y mares y el 15 sobre el uso sostenible de los ecosistemas terrestres y el bienestar, teniendo en cuenta que el medio ambiente está presente en las metas de todos los demás objetivos.

Los autores han decidido centrar su investigación en el ODS número 13, el cual hace alusión sobre las acciones para el clima que desde los distintos gobiernos deben tomarse para combatir los efectos nocivos del cambio climático, porque se considera que es una agenda que debe ser asumida con total compromiso desde las instituciones del país, tanto de los sectores centrales, como del sector descentralizado.

En efecto, si de acciones por el clima y de protección al medio ambiente se trata, es necesario remitirse a la Constitución Política de Colombia, la cual establece los pilares fundamentales y las normas de mayor jerarquía respecto de la protección ambiental agrupadas en el artículo 4º superior.1 En ese sentido, el capítulo octavo de la Carta Política determina que “es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación” (Constitución Política de Colombia, 1991). También se encuentran los artículos 79 y 80 superior que disponen la obligación de planificar el manejo de los recursos naturales y el derecho a gozar de un medio ambiente sano. En otras palabras, desde la misma Constitución se establece que el Estado debe velar por la salvaguarda y prevalencia de un medio ambiente sano y un desarrollo sostenible.

Por lo tanto, si el cambio climático afecta al desarrollo, los actuales y futuros cambios en el clima deben ser considerados en la planificación del desarrollo. (Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (UCM) y Fundación IPADE, 2006, p.25). Lo anterior implica que desde la esfera centralizada del Estado colombiano se debe impulsar la adopción de políticas que permitan el cuidado del medio ambiente, y que, además, mitiguen los daños y consecuencias del cambio climático. Una de esas políticas es la Ley 99 de 1993, la cual establece los pilares fundamentales en materia ambiental y crea las instituciones encargadas de establecer los lineamientos básicos y principios a la hora de salvaguardar el medio ambiente, con un denominador común: el desarrollo sostenible.

En este sentido, en el CONPES 3700 de 2011 se adopta la “Estrategia Institucional para la articulación de políticas y acciones en materia de cambio climático en Colombia”, y establece que la adaptación y mitigación al cambio climático requieren del desarrollo de estrategias de articulación tanto en lo sectorial como en los ámbitos nacional y territorial; para ello, mediante el Decreto 298 de 24 de febrero de 2016, se crea el Sistema Nacional de Cambio Climático y se establece su organización y funcionamiento, que da inicio al camino de la creación e implementación de la Política Pública Nacional de Cambio Climático en Colombia.

Así las cosas, esta obligación ambiental y social, que principalmente reposa en el órgano central del Estado, se traslada a los diferentes entes territoriales que conforman la esfera descentralizada del país, lo que es entendible teniendo en cuenta la amplia diversidad biológica de la cual goza Colombia, y la que obliga a que las diferentes problemáticas del país sean atendidas de manera única y específica, debido a la gran cantidad de ecosistemas que existen en todo el territorio nacional. Por consiguiente, les corresponde a los entes territoriales (como departamentos, distritos y municipios) asumir su responsabilidad de protectores directos del medio ambiente sobre el cual se despliegan, por medio de la adopción de políticas encaminadas a combatir aquellas afectaciones al medio ambiente, como el cambio climático.

Bajo ese entendido, los ODS resultan una herramienta fundamental para lograr dicho fin, porque se fundamentan en el mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad. Así las cosas, si los distintos entes territoriales adaptan sus planes de desarrollo y políticas al cumplimiento de estos objetivos, más se encamina el Estado hacia el mejoramiento de las condiciones de todos sus habitantes.

Sin embargo, esta interrelación materializada en una agenda de objetivos a largo plazo que pretende afectar positivamente la calidad de vida de las personas, necesita de la cooperación internacional como componente fundamental en la implementación de planes y proyectos que tengan como objeto generar cambios sustanciales en el territorio que son implementados, pues tal como lo afirma la UNESCO, “de forma progresiva y desde hace 40 años, el medio ambiente, la lucha contra el cambio climático y la cooperación internacional estrechan lazos cada vez más importantes y aparecen en las agendas políticas, sociales e institucionales íntimamente relacionados”. (UNESCO Etxea, s.f., p.6)

De hecho, uno de los puntos que fueron tratados al momento de evaluar las distintas falencias de los ODM fue el esquema vertical por el cual fueron diseñados, generando una sensación de que países desarrollados condicionarán en su contenido y alcance a los países menos desarrollados (Cantillo, 2014, p.252). En ese sentido, los ODS buscan ampliar la participación de todos los países tratando de implementar una formulación de objetivos que, desde su discusión, buscan involucrar a todos los Estados participantes.

Por lo anterior, se pretende realizar un análisis acerca de la integración de las distintas políticas en Cartagena de Indias sobre el ODS número 13, el cual trata de manera directa los efectos y contravenciones del cambio climático, así como otros temas ambientales de gran importancia que, en la actualidad, donde Colombia se encuentra tan susceptible de padecer consecuencias negativas ante cualquier fenómeno natural, como quedó evidenciado en la ola invernal de 2010 y 2011 (Comisión Económica para América Latina y el Caribe - Cepal, 2012), y los deslizamientos de tierra ocurridos en Mocoa en el año 2017, es necesario que se estudien con seriedad y compromiso.

Sin embargo, una de las razones que denotan la importancia del cumplimiento del ODS número 13 en el caso de Cartagena de Indias es que, actualmente se están sintiendo las consecuencias adversas del cambio climático en la ciudad. Por ejemplo, de conformidad con Ecoversa “la temperatura promedio multianual del periodo 1995-2005 en Cartagena fue de 27,9 °C; de acuerdo con esta tendencia, se espera un aumento de 0,017 °C por año o 0,17 °C por década” (Plan de Cambio Climático de Cartagena de Indias, s.f., p.1).

En ese orden de ideas, el presente artículo tiene como propósito principal, investigar cómo ha sido el proceso de integración de las acciones por el clima, centrándose en la ciudad de Cartagena de Indias, con el fin de garantizar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, específicamente el número 13 (Acción por el Clima), y mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos.

Para lograr lo anterior, el artículo se ha dividido en tres partes diferenciables: en primera medida, se buscará establecer la relevancia del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en los Estados, como parámetros de mejoramiento de la calidad de vida, estudiando de manera específica el ODS número 13 (Acción por el Clima) y haciendo énfasis en los conceptos de gobernanza ambiental, adaptación y mitigación y su incidencia en el cambio climático. En segunda medida, habiendo abordado las consideraciones anteriores, se realizará un análisis de la situación en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, a través de un análisis de las medidas asumidas por el Distrito relacionadas con la acción por el clima y el cuidado del medio ambiente, que le permitan dar cumplimiento a dicho objetivo. Finalmente se esbozarán las conclusiones logradas del análisis realizado.

I. La relevancia de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, y el ODS número 13

1. Los ODS, una responsabilidad intergeneracional desde la gobernanza ambiental

   La Resolución 70/1 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 18 de septiembre de 2015, se constituye como un plan en favor de las personas, el planeta y la prosperidad en la constante búsqueda de una reconducción del mundo por el camino de la sostenibilidad y la resiliencia; donde además, “los objetivos y metas son de carácter integrado e indivisible, de alcance mundial y de aplicación universal, y conjugan las tres dimensiones del desarrollo sostenible: económica, social y ambiental” (ONU, 2015, p.2).

   Es allí donde reside la importancia de establecer estándares que permitan una planificación responsable del medio ambiente, ya que no solo beneficiará a corto y mediano plazo, sino que su implementación permitirá visualizar cambios más significativos hacia el futuro. Como lo menciona Wilches, los ODS no se adoptaron pensando solamente en las generaciones presentes, sino que “es necesario alcanzarlos en beneficio de las generaciones que no han nacido todavía, a las cuales se debe entregar un planeta donde sea posible ejercer ese Derecho a la Vida con calidad y dignidad” (Wilches, 2016, p.224).

   En ese sentido, la gobernanza ambiental se nos presenta como un factor clave para alcanzar el desarrollo sostenible en todos los niveles y para todas las generaciones. De hecho, este proceso debe estar acompañado por métodos informados, coherentes, unificados e integrales que gocen de un soporte normativo adecuado que lo facilite (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente - PNUMA, 2017), y resaltando que, “desde los gobiernos hasta las ONG, el sector privado y la sociedad civil, la cooperación es fundamental para lograr una gobernanza eficaz que nos pueda ayudar a transitar hacia un futuro más sostenible” (PNUMA, 2010, p.2).

   Todo lo anterior compartiendo el concepto de gobernanza ambiental que ofrece Molina Orjuela (2014)

   Se entiende por gobernanza ambiental a un fenómeno que las personas y las comunidades locales le asignan significado al medio ambiente que los rodea y cómo estos individuos y comunidades gestionan acciones, en lo posible con un enfoque de aprendizaje, para mitigar el impacto del hombre sobre el medioambiente, además de implicar la interacción de estas comunidades con otras instituciones (léase gobierno, ONG, entidades internacionales, entre otros). Se piensa a este tipo de gobernanza desde el orden local y el global, con énfasis desde lo local, ya que se presenta una fuerte facilidad para crear tejido social en simbiosis con el medio ambiente. La gobernanza ambiental se trabaja en las dimensiones: personal, político y económico. Un correcto uso de esta gobernanza traería cambios en las organizaciones, en los individuos y en las comunidades sobre todo en términos de mejora de la toma de conciencia y en el comportamiento de cara a lo medioambiental (p.225).

2. Metas del Objetivo 13

   Los ODS cuentan con una estructuración particular dentro de la agenda, con el fin de establecer una serie de metas e indicadores que permitan lograr de manera estratégica, un desarrollo que se materialice en resultados efectivos. En ese sentido, el objetivo 13 (Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos), está compuesto por una serie de metas, de conformidad con la Resolución 70/1 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 21 de octubre de (2015), tales como el fortalecimiento de la adaptación a los riesgos del clima, la incorporación de medidas ambientales en las políticas públicas nacionales, el mejoramiento de la educación respecto al cambio climático y sus efectos, el cumplimiento de los compromisos adquiridos en pos del desarrollo ambiental y la promoción de alternativas encaminadas al mejoramiento de la planificación y gestión respecto al cambio climático (ONU, 2005, p.26). Las metas descritas en su totalidad pueden ser apreciadas en la siguiente tabla:

   Tabla 1

   Metas Objetivo 13: Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos

   Fuente: Elaboración propia con información tomada de: http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/climate-change-2/. 2017.

   Y todo esto, partiendo desde la base de la cooperación internacional, pues el calentamiento global “es un problema que requiere que la comunidad internacional trabaje de forma coordinada y precisa de la cooperación internacional para que los países en desarrollo avancen hacia una economía baja en carbono” (Cepal, 2016, p.33).

3. El cambio climático y sus efectos

   Es posible definir el cambio climático, acorde a lo establecido por las Naciones Unidas, como un “cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periodos de tiempo comparables” (ONU, 1992, p.3). De igual forma, el Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC), citado por el Ideam, define el cambio climático como “cualquier cambio en el clima con el tiempo, debido a la variabilidad natural o como resultado de actividades humanas” (Ideam, 2014).

   Inclusive, la concepción del cambio climático como problema social y de actualidad en las agendas de las sociedades, cada vez se hace más notable. Al respecto, la Cepal manifiesta que “la protección del medio ambiente y de las personas contra los efectos de la degradación ambiental es cada vez más aceptada como parte integrante de cualquier estrategia de superación de la pobreza y la desigualdad intergeneracional” (Cepal, 2014, p.15), lo cual confirma que, “el cambio climático representa una oportunidad de revertir los déficits sociales acumulados en las diferentes regiones del planeta” (Yepes, 2012, p.79).

   El cambio climático genera un impacto negativo en el normal desarrollo de la economía nacional y en las comunidades (como por ejemplo, aquellas que dependen directamente de la agricultura y la pesca), y es por ello que de las problemáticas que se derivan de los efectos negativos del cambio climático, surge la necesidad de proteger el territorio habitado por todos los seres vivientes. Por lo tanto, un modelo de desarrollo que no tenga en cuenta las dinámicas naturales del planeta es hoy por hoy, insostenible.

   Hay que resaltar que no se debe culpar de todos los desastres al cambio climático, muchos pueden deberse a fenómenos extremos propios de la variabilidad climática,2 que es una característica de la esencia del clima y del tiempo atmosférico, en virtud de la cual, en particular este último, cambia de manera permanente (Wilches, 2016, p.215). Lo anterior se podrá constatar en el análisis que se hará sobre la situación cartagenera más adelante, en donde los problemas ambientales encuentran su origen en diferentes factores.

4. La mitigación y la adaptación frente al cambio climático

   Ante una problemática ambiental de tal magnitud como las descritas anteriormente, las autoridades deben fortalecer la capacidad de cada territorio para adaptarse a los efectos del cambio climático, y así poder tener a su alcance las medidas posibles a implementar. En este sentido, cobran importancia los conceptos de mitigación y adaptación, para analizar el conjunto de medidas que deben ser puestas en practica en distintos niveles para hacer frente al cambio climático.

   Para el IPCC, “la mitigación y la adaptación son enfoques complementarios para reducir los riesgos de los impactos del cambio climático a lo largo de distintas escalas temporales” (IPCC, 2014, p.18). Por un lado, la mitigación es la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera (MADS, 2017). Con estos enfoques, se pretende hacer una aproximación a aquellas medidas asumidas por las autoridades y gobiernos, cuyo fin sea disminuir las emisiones de gases contaminantes del ambiente, por medio del mejoramiento del sumidero de estos. Sin embargo, es indispensable que estas medidas y políticas que vayan a implementarse sean coherentes con las prácticas derivadas del desarrollo sostenible que estas mismas implican.

   La adaptación, por su parte, puede ser definida como los ajustes en los sistemas, bien sean naturales o humanos, para dar respuesta a estímulos climáticos que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficiosos (IPCC, 2007). La capacidad adaptativa se encuentra íntimamente relacionada con el desarrollo social y económico, pues su meta principal es reducir la vulnerabilidad promoviendo el desarrollo sostenible.

   Bajo este entendido se puede concatenar los paradigmas de progreso y desarrollo sostenible, dejando en claro que es imposible propender por el primero si no se tiene en cuenta el segundo. Asimismo, los gobiernos deben tener en cuenta que la adaptación implica preparar a los territorios para situaciones tan inminentes como los desastres naturales, que son una realidad a la que la humanidad ha tenido que acostumbrarse. La prevención debe ser la prioridad, pero de igual forma, las medidas de reacción frente a estos fenómenos podrían denotar un gran índice de desarrollo y organización social,3 porque se traduciría en un índice alto de gestión de tipos de desastres como los naturales. Este es un punto clave si se tiene en cuenta que, en países en vía de desarrollo como Colombia, los protocolos contra desastres son apenas precarios, lo cual incrementa el riesgo de sufrir grandes daños si llegare a ocurrir cualquier tipo de desastre natural.4

   Son muchas las opciones de adaptación y mitigación con la capacidad de contribuir a enfrentar el cambio climático, pero ninguna de ellas basta por sí sola. Para lograr una efectiva implementación de estas, es necesaria la articulación de políticas y cooperación en todas las escalas; y su fortalecimiento depende de respuestas integradas, que junto con una planeación efectiva, vinculen ambas estrategias con otros objetivos en pro del desarrollo sostenible, ya que estas pueden complementarse entre sí y conjuntamente, reducir considerablemente los riesgos del cambio climático.

5. La Política Pública Nacional de Cambio Climático en Colombia

   Se parte de la premisa de que “el cambio climático representa uno de los grandes retos del siglo xxi y pone en riesgo un bien público global como el clima” (Cepal, 2017, p.102), por lo que para lograr el cumplimiento del ODS 13 sobre cambio climático, es fundamental disponer de estadísticas congruentes, confiables, oportunas y georreferenciadas (Cepal, 2017, p.102). Para lo cual en Latinoamérica y el Caribe se han llevado a cabo esfuerzos que posibilitan analizar los impactos del cambio climático, los cuales han traspasado las fronteras regionales para constituirse en políticas públicas nacionales en pro de la sostenibilidad ambiental y así transitar hacia un desarrollo sostenible en todas sus escalas.

   El Estado colombiano, entendiendo esta situación e interpretando la dinámica internacional imperante sobre la materia, a través del MADS profirió el Decreto 298 de 24 de febrero de 2016 “Por el cual se establece la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Cambio Climático y se dictan otras disposiciones”. El Sistema Nacional de Cambio Climático –en adelante SISCLlMA–, fue creado con el fin de coordinar, articular, formular, hacer seguimiento y evaluar las políticas, normas, estrategias, planes, programas, proyectos, acciones y medidas en materia de adaptación al cambio climático y de mitigación de gases efecto invernadero en el territorio colombiano, dotándolo de un carácter intersectorial y transversal que implica la necesaria participación y corresponsabilidad de las entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de las entidades privadas y entidades sin ánimo de lucro para su puesta en marcha (Decreto 298 de 2016).

   Resulta llamativo que SISCLIMA estará coordinado por la Comisión Intersectorial de Cambio Climático, CICC, y por los denominados Nodos Regionales de Cambio Climático, siendo establecida la primera como el órgano de coordinación y orientación de la implementación de la Política Nacional de Cambio Climático, y los segundos, las instancias regionales responsables de promover, acompañar y apoyar la implementación de la misma, que será posible solo con la coordinación interinstitucional entre el nivel central y territorial.

   Como se puede evidenciar, Colombia viene desarrollando, desde el marco legal existente, diversas estrategias para hacerle frente al cambio climático. Será una comisión nacional y nueve nodos regionales quienes tendrán el reto de coordinar los esfuerzos para llevar a cabo los planes de mitigación y adaptación. Como respuesta a ese desarrollo, surge en el año 2017 la Política Nacional de Cambio Climático en Colombia como respuesta a la necesidad de “contar con lineamientos articuladores, de carácter sectorial y multinivel, dando así continuidad a las estrategias que el Gobierno nacional ha puesto en marcha en los últimos años” (MADS , 2017, p.6).

   Así las cosas, y de conformidad con el MADS, el objetivo principal de la Política Nacional de Cambio Climático (2017) es

   Incorporar la gestión del cambio climático en las decisiones públicas y privadas para avanzar en una senda de desarrollo resiliente al clima y baja en carbono, que reduzca los riesgos del cambio climático y permita aprovechar las oportunidades que el cambio climático genera (MADS, 2017, p.25).

   Por lo tanto, la política propone para su efectividad una serie de estrategias territoriales, sectoriales e instrumentales, complementadas por un marco institucional (MADS, 2017, p.28) y así lograr una la articulación a nivel nacional, regional y local. Esto, teniendo en cuenta que en 2017 la Cámara de Representantes aprobó el proyecto de ley que ratifica el Acuerdo de París sobre cambio climático en Colombia y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible radicó en el Congreso de la República el proyecto de Ley de Cambio Climático con el que Colombia empezaría a cumplir con los acuerdos suscritos en la Cumbre de París.

   Así las cosas, cabe resaltar que la Política Nacional de Cambio Climático inició su formulación en el año 2014 y desde entonces se propuso articular todos los esfuerzos posibles para lograr su implementación, esfuerzos que no han sido ajenos a la esfera descentralizada del país, donde se puede evidenciar que desde hace un tiempo significativo, diversos departamentos y ciudades se han venido embarcando en el desarrollo de iniciativas para consolidar territorios compatibles con el clima como factor clave para la competitividad regional, como se mostrará a continuación.

   II. Acciones para el clima en Cartagena, una visión desde los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el cambio climático

1. La situación de Cartagena

   Para comprender con mayor claridad el proceso de integración de aquellas acciones que buscan proteger el medio ambiente en la planificación territorial de la ciudad y mitigar efectivamente los efectos nocivos del cambio climático, es necesario identificar en primera medida, cuál es la situación actual que atraviesa Cartagena de Indias en materia de contaminación, y frente a las contravenciones provocadas por el Cambio Climático.

   Este proceso de auto reconocimiento permite identificar las falencias estructurales y de fondo, y, por ende, trazar una hoja de ruta de acciones institucionales y sociales, estableciendo las prioridades en materia ambiental de Cartagena como ciudad costera y del caribe.

   En ese sentido, se encontró que la ciudad es una de las más afectadas del país por los efectos del cambio climático5 incluso desde finales del siglo pasado, y que, además, es una ciudad susceptible de consecuencias adversas y fenómenos naturales que puedan presentarse en su territorio. En efecto, los principales fenómenos naturales que afectan a la ciudad, y que lo seguirán haciendo a futuro, de conformidad con la Alcaldía de Cartagena de Indias, MADS, Climate Development Knowledge Network (CDKN) y la Cámara de Comercio son, “la elevación del nivel del mar, y eventos extremos como mares de leva, lluvias torrenciales y veranos intensos, los cuales históricamente han causado desastres y daños a los habitantes, a las actividades económicas y al patrimonio histórico” (Alcaldía de Cartagena de Indias; Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Instituto de Investigaciones Marítimas y Costeras; Alianza Clima y Desarrollo; Cámara de Comercio de Cartagena, 2014, p.38). En este punto, es necesario resaltar que tal y como señala el Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas (CIOH), por su privilegiada posición geográfica (ciudad caribeña situada en la zona sur del caribe), Cartagena no sufre de los efectos directos producidos por fenómenos naturales como huracanes, siendo el huracán Joanne el último que afectó la ciudad en el año de 1988 (CIOH, 2010, p.3).

   Sin embargo, estos no son los únicos problemas ambientales que afectan a gran escala a la ciudad. Factores como la calidad del aire, la calidad del agua y el proceso de disposición de los residuos, son otros de los temas que se estudian con bastante detenimiento;6 su estudio nos permite avanzar en ese procedimiento de determinar dónde se encuentra Cartagena y hacia dónde debe encaminarse como ciudad. La planificación juega un papel fundamental, y esta solo será efectiva si se identifican a plenitud las necesidades reales que presenta el Distrito de Cartagena.

   De acuerdo con el informe sobre la calidad de vida Cartagena Cómo Vamos (2016), los resultados para el 2015 en materia de medio ambiente fueron parcialmente buenos. Si bien se registró una considerable mejora tanto en la calidad del agua como en la calidad del aire de la ciudad, persisten problemas de contaminación acuífera por la presencia de coliformes fecales, así como también se mantiene un alto índice de contaminación por ciudadano,7 un bajísimo porcentaje de cantidad de árboles por persona, y un alto grado de contaminación ambiental (p.44).

   Además, en la ciudad se han registrado ascensos en el nivel del mar de hasta 15 y 22 cm en los últimos 100 años, y pueden esperarse aumentos de 2 a 5 mm por año, con lo cual el nivel de las aguas podría incrementarse entre 80 y 100 cm para el año 2100 (Plan de Cambio Climático de Cartagena de Indias, s.f., p.1), una cifra grave y alarmante teniendo en cuenta el crecimiento precipitado de la misma, y que obliga a que desde ya se ejerzan políticas y acciones tendientes a enfrentar estas situaciones.

   En ese orden y en cumplimiento de lo establecido en el SISCLlMA, el Distrito de Cartagena hace parte del Nodo Regional de Cambio Climático Caribe e Insular, en cuyo Plan de Acción se consignaron una serie de líneas estratégicas, objetivos y metas relacionadas con la implementación de la Política Nacional de Cambio Climático en la región; principalmente lo correspondiente a las acciones de adaptación y mitigación, gestión de riesgos y planificación territorial, como herramientas fundamentales en la materialización del ODS 13 (Climares, 2017), cuyo éxito dependerá, en gran medida, de la capacidad de gestión y el compromiso que asuman los miembros que conforman y coordinan esta instancia, y de la articulación que generen con la administración distrital.

   Con base en las consideraciones anteriores, es posible afirmar que desde actores públicos y privados se ha procurado por realizar estudios correspondientes que permitan identificar a plenitud las problemáticas en materia ambiental que se presentan en la ciudad. Sin embargo, corresponde ahora examinar cómo ha sido asumida la problemática del clima desde las más recientes administraciones distritales, con el objeto de verificar si dichas problemáticas han sido previstas de manera directa, o por el contrario de manera aislada en sus instrumentos de planificación local.

   Así las cosas, si se analiza el Plan de Desarrollo del Distrito de Cartagena 2008 -2011 “Por una sola Cartagena”8 es posible identificar la Estrategia Ambiente Bajo control, en la cual se conciben la adopción de medidas necesarias “para proteger los ecosistemas existentes, los recursos naturales, y el medio ambiente de la ciudad y sus corregimientos” (Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, 2008 p. 40). En dichas estrategias fueron previstos programas con el objetivo de proteger los cuerpos de agua, costas y ecosistemas de la ciudad, así como también la gestión del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial. Sin embargo, no existe un aparte que haya desarrollado de manera específica las acciones para mitigar los efectos del cambio climático.

   Por su parte en el Plan de Desarrollo Distrital 2013-2015 “Ahora sí Cartagena”,9 guiado por las directrices que desde el ámbito nacional se han venido implementado relacionadas con el clima, y estas a su vez fundamentadas en el amplio debate de Cooperación Internacional para mejorar la calidad de vida de los Estados, concibió un subprograma dentro del programa de Medio Ambiente, denominado Plan de Adaptación al Cambio Climático, por medio del cual se “Pretende formular e implementar el plan de adaptabilidad al cambio climático para hacer de Cartagena una ciudad resiliente” (Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, 2013 p. 207). No obstante, no se determinó en el Plan una hoja de ruta con objetivos claros, por lo que, para determinar su materialización, es necesario remitirnos al Plan Maestro de Drenajes Pluviales, protección costera y medioambiente. A pesar de lo anterior, dicho plan constituye un avance para la ciudad, en el sentido que se reconoce que los efectos nocivos del clima afectan de manera directa y palpable al Distrito, por lo que la toma de medidas para combatir sus efectos se hace completamente necesaria y urgente.

   En ese sentido, otro instrumento de planificación fundamental en lo que respecta a la defensa del cambio climático, es el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Cartagena (POT), teniendo en cuenta que el ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y se constituye como un proceso de construcción colectiva (Congreso de la República, 2011). El panorama local en esta materia es a marzo 2018, preocupante, pues la ciudad cuenta con un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) formulado en 2001, el cual está siendo sometido a la fecha a un proceso de revisión estructural, donde la variable climática debe ser la base de los futuros POT, de forma que los nuevos barrios se desarrollen a partir de tales consideraciones y los actuales tengan la posibilidad de adaptarse a las condiciones del clima futuro (Plan 4C - Cartagena Competitiva y Compatible con el Clima, 2018).

   Sin embargo, las anteriores consideraciones con respecto al proceso de revisión del POT parecen no verse reflejadas en la realidad, pese a que el DNP reconoce a Cartagena como pionera en el proceso de implementación de POT modernos con énfasis ambiental de acuerdo con las directrices este mismo organismo, no se registran mayores avances y se ha convertido en una constante preocupación para todos los sectores,10 esto sumado a una falta de continuidad en la Secretaría de Planeación del Distrito, que contó con tres secretarios en el 2016 como consecuencia de la crisis de gobernabilidad de la ciudad11 (El Universal, 2017).

   Adicionalmente, la administración manifiesta estar inconforme con la labor del DNP en la actualización del POT, pues se han evidenciado dilaciones injustificadas en la entrega de los productos establecidos (El Universal, 2018), proceso que, de acuerdo con las obligaciones contractuales adquiridas para su construcción, ya debería estar en su etapa final.

   En definitiva, es posible afirmar que desde (al menos) diez años hasta ahora, en el Distrito de Cartagena se ha venido asumiendo, de manera paulatina, la responsabilidad de incluir dentro de sus planes de acción la toma de medidas para asumir los efectos nocivos del clima de manera progresiva. Sin embargo, es necesario que exista una continuidad en dichos planes puesto que, como se ha mencionado anteriormente, el mejoramiento de la calidad de vida es una actividad que debe desarrollarse a mediano y largo plazo, puesto que sus efectos no son verificables de manera inmediata.

2. Acciones por el clima del presente y a futuro en la Ciudad de Cartagena

   Ahora bien, ya estudiados los potenciales efectos negativos que en materia ambiental y climática pueden afectar a la ciudad, y habiendo realizado un recorrido en las diferentes medidas adoptadas por las administraciones anteriores, es necesario realizar un estudio de las políticas adoptadas por la administración del periodo actual (2016-2019), la cual nos permitirá identificar el punto de partida y acciones por el clima que a futuro se ejecutarán en la ciudad. Como se ha venido mencionando, es necesario tener claro la identificación de aquellos factores que afectan el clima y el medioambiente de la ciudad, para que desde el Gobierno se aplique un correcto ejercicio de planificación a corto, mediano y largo plazo de planes que conciban medidas para la mitigación y la adaptación al cambio climático.

   Previamente, se estudiaron los planes y programas en los Planes de Desarrollo Locales anteriores. Por su parte, en el vigente Plan de Desarrollo de la Ciudad, “Primero la Gente”, que de manera expresa ha procurado por integrarse a las directrices políticas nacionales, y al cumplimiento de los ODS como agenda interestatal, ha incorporado como uno de sus subprogramas distritales relacionados con el clima la implementación del plan 4C como un mecanismo de armonización de las determinaciones de ordenamiento ambiental territorial y la respuesta al liderazgo Distrital en materia de adaptación al cambio climático (Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, 2016, p.223). Esto es fundamental si se tiene en cuenta que, de conformidad con la Alcaldía de Cartagena de Indias, MADS, CDKN y la Cámara de Comercio, “la adaptación al cambio climático es una decisión política que requiere de estrategias de articulación a nivel sectorial en los ámbitos nacional y distrital, con el fin de generar una gestión compartida y coordinada” (2014, p.8).

   En efecto, en subprogramas conexos tales como Salud Ambiental o Turismo sostenible figuran como pilares la adopción de medidas que permitan adaptar la ciudad al ambiente y a los eventuales efectos negativos que conlleva el cambio climático en el mundo; de hecho, se ha previsto en el Plan la adopción de medidas que permitan atender eventuales desastres naturales cuyo origen sean los mencionados anteriormente. Inclusive, la implementación de un sistema de monitoreo ambiental, y de programas de protección costeras e implementación de campañas de educación ambiental, nos permiten concluir que dicho Plan constituye un significativo avance en lo que acciones por el clima se refiere, por lo que su planteamiento resulta un punto de partida importante para su implementación y posterior supervisión.

3. Plan 4C (Cartagena Competitiva y Compatible con el Clima)

   Por su parte como se ha mencionado, el Plan 4C, Cartagena Competitiva y Compatible con el Clima, es el primer plan de cambio climático implementado por una ciudad costera, que dadas sus condiciones geográficas, ha sido y seguirá siendo impactada por la elevación del nivel del mar como factor principal (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2016). Como se ha mencionado, el plan 4C ha surgido como una de las políticas estandartes en la ciudad, originadas incluso desde la administración anterior y que, de conformidad con la Alcaldía de Cartagena de Indias, MADS, CDKN y la Cámara de Comercio, tienen como fin la creación de “un marco de planificación y acción para responder al desarrollo compatible con el clima, ya que, las ciudades que entiendan el clima futuro y se preparen para afrontarlo podrán ser más competitivas” (2014, p.20).

   El procedimiento de integración de este Plan en los diferentes planes y políticas distritales se puede apreciar en la siguiente figura:

   Figura 1: Articulación del Plan 4C a otras políticas, planes e instrumentos de planificación regionales y locales. Tomado de: Plan 4C: Cartagena de Indias, Competitiva y Compatible con el Clima, 2014, p.35

   Esta compenetración de políticas nacionales, regionales y distritales permiten inferir que el Plan 4C ha sido creado para garantizar el cumplimiento de las disposiciones que en materia climática existen en el país, y que definitivamente hacen parte de los compromisos asumidos por el Estado colombiano en su ejercicio de dar aplicabilidad a los ODS y al mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos.

   El Plan 4C, por medio de tres ejes centrales, complementados por unas estrategias estructurales, con una proyección hacia el año 2040, busca fungir como referencia para todas aquellas políticas que pretendan hacer frente al cambio climático, como se demuestra en la siguiente figura:

   Figura 2: Ejes y estrategias identificadas para un desarrollo compatible con el clima futuro de Cartagena de Indias. Tomado de: Plan 4C: Cartagena de Indias, Competitiva y Compatible con el Clima, 2014, p.50.

   Tal y como se puede observar en la figura N° 2, el Plan 4C concibe unas estrategias macro las cuales pretenden afectar diversos ámbitos de la organización cartagenera tales como Puertos e Industrias adaptadas al cambio climático; el fomento al sector turístico para que propenda por el ejercicio de turismo ambiental, sostenible y responsable; la protección del patrimonio histórico; así como la adaptación de los barrios y ecosistemas a los efectos negativos del cambio climático.

4. Análisis de las acciones por el clima en Cartagena frente al ODS 13 y la cooperación internacional

   Una vez realizada dicha descripción de políticas y proyectos previstos en Cartagena para combatir los efectos del clima, se hace necesario realizar un análisis de las mismas, en el sentido de determinar si las diferentes directrices adoptadas se fundamentan o buscan seguir los lineamientos de buen gobierno en materia de medio ambiente que establece el ODS número 13; y a su vez, analizar la importancia de la cooperación internacional para ello, partiendo del hecho de que tres acuerdos emblemáticos con miras al desarrollo mundial surgieron en 2015,12 y que están llamados a incidir en la planificación local del Distrito de Cartagena en la materia por medio de los esfuerzos institucionales que sean requeridos.

   En ese sentido, si se observan las metas principales del ODS número 13, enmarcan una serie de logros a alcanzar, como el fortalecimiento de la capacidad de adaptación de los territorios a los efectos nocivos del clima, la incorporación de medidas sobre cambio climático en sus políticas, estrategias y planes, así como también la mejora sustancial en educación y sensibilización sobre cambio climático, sobre todo en países menos adelantados y en las comunidades más vulnerables. Y en el caso de Cartagena de Indias, es posible afirmar que si bien se muestran indicios en acciones administrativas que buscan lograr dichos objetivos, a marzo de 2018 estos podrían ser calificados como insuficientes para lograr las metas planteadas.

   La anterior afirmación es sustentable bajo las siguientes consideraciones. En primer lugar, en el Plan de Desarrollo Distrital actual no existe algún plan o proyecto que haga referencia de manera expresa al ODS número 13. Sin embargo, sí es posible apreciar proyectos que buscan mantener índices saludables del aire, mantenimiento de entornos saludables y manejos de residuos. De hecho, los ya mencionados Plan 4C y el Eje Estratégico ‘Medio Ambiente y Gestión del Riesgo’ del Plan de Desarrollo representan el gran apartado medioambiental del Plan, donde se conciben acciones para enfrentar los efectos nocivos del cambio climático.

   Con respecto al apoyo y la influencia de la cooperación internacional en las políticas mencionadas, se puede evidenciar que en el Plan 4C, La Alianza Clima y Desarrollo-CDKN, es un miembro parte de este proyecto, y brinda apoyo técnico y financiero a los encargados en el proceso de toma de decisiones relativas al diseño y la planificación de un desarrollo compatible con el clima a nivel local, siendo el único socio de cooperación internacional que provee recursos para esta iniciativa, con el fin para integrar el clima en las políticas públicas de desarrollo (Plan 4C - Cartagena Competitiva y Compatible con el Clima, 2018).

   Bajo ese orden, se reitera que actualmente sí se han establecido, planes, políticas y proyectos con enfoque ambiental, lo que podría entenderse como una de las metas iniciales del ODS número 13. No obstante, es la verdadera materialización de las políticas, y el cumplimiento de los proyectos lo que en definitiva reflejará si en la ciudad de Cartagena se ha dado cumplimiento a las demás metas que componen el ODS número 13.

   Para lograr dicha materialización, es necesario que los entes territoriales como Cartagena ejecuten sus planes y proyectos conforme a lo establecido en sus presupuestos y planes de acción. Sin embargo, bajo este punto es necesario mencionar que Cartagena presenta desde el inicio de la década una profunda crisis de gobernabilidad que ha impedido un continuismo en la ejecución de políticas que permitan la realización de planes que afecten de manera sustancial a la sociedad cartagenera,13 los cuales inevitablemente necesitan de una gran inversión de recursos ya sea de origen nacional, o incluso de los que se puedan apoyar a través de la cooperación internacional.

   Así las cosas, no solo es difícil que año tras año se pueda garantizar la ejecución de los planes de acción de las entidades locales en la ciudad,14 sino que además acrecienta cada vez más la necesidad de que se tomen medidas urgentes que permitan que la ciudad se adapte de manera efectiva a los efectos nocivos del cambio climático.

   Y este es un punto clave, puesto que solo a partir de la materialización de políticas ambientales se puede hablar de una verdadera conversación interinstitucional entre los lineamientos internacionales y locales, de tal manera que las acciones por el clima que se desarrollen no solo generen un cambio a nivel de ciudad, sino que puedan por extensión afectar positivamente y de manera global.

   En definitiva, aunque la adopción de las directrices impartidas por los ODS en el ámbito internacional se encuentra en plena integración al Estado colombiano, ya se han evidenciado intenciones reales de incorporar sus orientaciones al desarrollo local como el caso de Cartagena. Sin embargo, debido a su complejidad, y a diversos factores como la gobernabilidad o la ejecución de políticas prestablecidas, Cartagena aún se encuentra a tiempo (sin mucho margen) de redirigir sus esfuerzos encaminados a tomar acciones efectivas por el clima y sus ecosistemas, y que estos trasciendan los periodos de las administraciones distritales.

   Conclusiones

   Teniendo en cuenta el análisis llevado a cabo, el presente avance investigativo arrojó las siguientes conclusiones:

1. Los ODS como brújulas orientadoras de las estrategias para mejorar la calidad de vida de la sociedad son herramientas imprescindibles para un buen gobierno porque su aplicación no se restringe al nivel local, sino que obedecen a una dinámica universal y de cooperación internacional.
2. El ODS número 13 consistente en adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos, aporta sustancialmente a la ejecución de medidas sobre el cambio climático en políticas, estrategias y planes de gobiernos tanto en el ámbito nacional, como en el ámbito local, con miras a lograr una inclusión de la agenda ambiental, que involucre tanto al sector público, como al sector privado y a la ciudadanía.
3. En el contexto colombiano, han sido significativos los avances en materia de sostenibilidad ambiental en los últimos años y en especial, de acciones por el clima. Con la creación del Sistema Nacional de Cambio Climático y el surgimiento de la Política Nacional de Cambio Climático, los retos para el país aumentan y deben consolidarse en acciones efectivas que procuren por la consolidación de territorios compatibles con el clima, para lo que resulta fundamental articular los nodos regionales y las instituciones competentes en pro de su implementación con el fin de que los avances normativos trasciendan el marco jurídico establecido y permitan potenciar la cooperación y la gobernanza ambientales en todos los niveles y en todas las generaciones.
4. Si bien, el diagnóstico en materia del Clima en Cartagena no es alarmante en su totalidad, es necesario que la ciudad se apoye en herramientas fundamentales como las directrices del ODS número 13, y alternativas como la cooperación internacional, para que junto a la ejecución eficaz de sus programas se materialicen las políticas en materia de acciones por el clima. Para ello, es necesario que el gobierno de Cartagena se apoye en los conceptos de adaptación y mitigación como estrategias, pues la adaptación al cambio climático es una decisión política que requiere articulación estratégica para mejorar la capacidad de respuesta ante los riesgos climáticos, donde todos los actores que participan en la implementación de tales políticas, están llamados a comprender que son determinantes en la construcción de una gobernanza ambiental que facilite el proceso de desarrollo sostenible.

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