Resumen

Ante una agenda de desarrollo compleja y ambiciosa como lo es la Agenda 2030, la comunidad internacional está obligada a modificar sus modelos políticos, económicos, sociales e institucionales para hacer frente a los desafíos globales de desarrollo, así como diversificar las fuentes de financiamiento alternativas a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), impulsando mecanismos de cooperación como la Cooperación Sur-Sur (CSS), triangular o regional. En este contexto y a tres años de la aprobación de la Agenda 2030, al menos 19 países de América Latina, de los 33 que la constituyen, han iniciado con el proceso de adopción e implementación de la Agenda a sus contextos nacionales, enfrentándose a diversos retos entre los cuales destaca el lograr evidenciar la contribución que su política de cooperación está teniendo para el cumplimiento de los ODS. En este sentido, el documento identifica los avances que han tenido algunos países de América Latina en la adopción e implementación de la Agenda, mostrando con mayor detalle el caso mexicano y, particularmente, la contribución que la CSS mexicana puede tener en la consecución de los ODS a través de un análisis cruzado que vincula las iniciativas de oferta de la cooperación técnica con la Agenda.

Pablaras clave: Agenda 2030, Objetivos de Desarrollo Sostenible, Cooperación Sur-Sur, México, América Latina.

Abstract

The Agenda 2030 obliges the international community to modify its political, economic, social and institutional models to face global development challenges, as well as to diversify the financing sources promoting mechanisms as South-South cooperation, triangular and regional cooperation. Three years after the adoption of the Agenda 2030, at least 19 countries in Latin America have begun with the adoption and implementation process facing various institutional challenges, among which is to achieve show of the contribution that its cooperation policy is making towards compliance with the SDGs. In this sense, the document identifies the progress that some Latin American countries have had in the adoption and implementation of the Agenda 2030, showing in greater detail the Mexican case and how the Mexican cooperation can contribute to achieve the SDGs through a cross-analysis that shows the link between the initiatives of technical cooperation with the SDGs.

Keywords: 2030 Agenda, Sustainable Development Goals, South-South cooperation, Mexico, Latinamerica.

Implementación de la Agenda 2030 en América Latina y la contribución de la CSS para su cumplimiento. Un análisis desde el caso mexicano

Introducción

El Sistema Internacional de Cooperación para el Desarrollo (SICD) ha experimentado cambios en sus procesos y actores marcados por diversos fenómenos que se han dado a escala internacional: aceleración y profundización de la globalización -hiperglobalización-; reequilibrios y distribución de poder entre los diversos y nuevos actores; la ampliación de los bienes públicos internacionales; el rompimiento de la centralidad de los desafíos de desarrollo hacia la pobreza pero, a su vez, su intensificaciones en zonas frágiles; la diversificación de las fuentes de financiamiento para el desarrollo además de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD); una mayor interdependencia; entre otros. Ante este panorama existe un consenso sobre que la Agenda 2030 es, en sí misma, una expresión y, a la vez, una respuesta a estas transformaciones, siendo un hito dentro de los esfuerzos realizados por la comunidad internacional por promover el desarrollo (CEPAL, 2017; Alonso, 2018).

La Agenda 2030 sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) es una hoja de ruta que obliga a la comunidad internacional a modificar sus modelos políticos, económicos y sociales para hacer frente a los desafíos globales de desarrollo, así como diversificar las fuentes de financiamiento alternativas a la AOD, impulsando mecanismos de cooperación como la cooperación Sur-Sur (CSS), triangular o regional.

En este contexto y a casi tres años de la aprobación del documento Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible,1 al menos 19 países de América Latina y el Caribe de los 33 que la constituyen, han iniciado con el proceso de implementación de los ODS en sus contextos nacionales, enfrentándose a retos de coordinación interinstitucional y con actores no gubernamentales, fortalecimiento estadístico, generación de datos para el seguimiento y monitoreo, así como lograr evidenciar la contribución que su política de cooperación está teniendo para el cumplimiento de los ODS.

En este sentido, este artículo identifica los avances que han tenido algunos países de América Latina y el Caribe en sus estrategias para adoptar la Agenda 2030 a sus políticas nacionales, mostrando con mayor detalle el caso mexicano. Asimismo, se analiza la contribución que la CSS mexicana puede tener en la consecución de los ODS a través de un análisis cruzado que vincula las iniciativas de oferta de la cooperación técnica mexicana con las áreas de trabajo de la Agenda de Desarrollo.

1. La Agenda 2030 en el sistema internacional de cooperación y el papel de la CSS

La Agenda 2030 ha provocado una extensa revisión y análisis de sus elementos de novedad, así como los desafíos que supone su implementación para los países y el sistema internacional de cooperación para el desarrollo refiriéndose a ella como una agenda multidimensional, integral, indivisible, universal y multiactor cuya implementación debe hacerse desde múltiples niveles con el propósito de dar cumplimiento a los objetivos y metas de desarrollo que en ella se plantean (Alonso, Huitrón y Santander, 2017).

Al respecto, cabe aludir a estas características de la propia Agenda que resultan esenciales para el entendimiento de los importantes desafíos e implicaciones que trae consigo no solo para el sistema internacional de cooperación sino también para los sistemas nacionales y regionales. En cuanto al enfoque multidimensional e integral de la Agenda descansa en la armonización de las dimensiones sociales, económicas y medioambientales necesaria para alcanzar el desarrollo sostenible e inclusivo, así como en la interconexión entre los distintos ODS que obliga a avanzar en conjunto y de manera articulada impidiendo la disociación e indivisibilidad de los objetivos y sus metas.

Sobre el carácter de universalidad, este alude a la convocatoria del conjunto de los países de la comunidad internacional. A diferencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) cuyo mandato estaba enfocado en los países en desarrollo con la responsabilidad de los países desarrollados de incrementar la AOD y estableciendo una dinámica Norte-Sur y donante-receptor, la Agenda 2030 obliga, esta vez, a todos los países -tanto desarrollados como en desarrollo- a que asuman el compromiso activo de adaptar y adoptar los ODS en sus esquemas nacionales, y en consecuencia, además, asuman responsabilidades a la altura de sus circunstancias y capacidades -responsabilidades comunes pero diferenciadas- frente a los desafíos que la Agenda 2030 comporta.

Finalmente, en tanto que el objetivo principal que persigue la Agenda 2030 es no dejar a nadie atrás, la implementación de los ODS requiere de la implicación de la sociedad en su conjunto, es decir de una construcción de alianzas multiactor, motivando la participación desde los gobiernos nacionales, como principales coordinadores e implementadores de la Agenda, hasta la participación de la sociedad civil organizada y no organizada, el sector empresarial, las fundaciones y la academia, incluyendo la articulación entre los distintivos niveles de gobierno con el propósito no solo de que las capacidades que cada actor posee se pongan a disposición del cumplimiento de los ODS, sino además para lograr llegar a los consensos sociales que se requieren para lograr avances contundentes en los ODS (CEPAL, 2016).

Así, dado que los ODS componen una Agenda de desarrollo ambiciosa y compleja, su cumplimiento requerirá movilizar recursos y capacidades procedentes de muy diversas fuentes tanto públicas como privadas, domésticas e internacionales. Al respecto, la Agenda de Acción de Addis Abeba, aprobada en la III Conferencia Internacional de Financiación para el Desarrollo, celebrada en julio de 2015, ya consideraba la necesidad de ampliar el repertorio de mecanismos de apoyo y fuentes de financiación con los que respaldar la Agenda colocando a la AOD en un plano más modesto, pero no irrelevante (Alonso, Aguirre y Santander, 2018).

En este sentido, resulta relevante la contribución que hagan los países en desarrollo, cuyas experiencias y capacidades probadas en su propias sendas de desarrollo adquieren un papel protagónico, no sólo por su capacidad para movilizar los recursos domésticos al servicio del cumplimiento de los compromiso adquiridos en la Agenda a nivel nacional, sino también por la contribución que puedan hacer, a través de fórmulas de cooperación como la cooperación Sur-Sur, triangular y la cooperación regional, a los procesos de desarrollo de países con retos similares.

Desde esta perspectiva, la CSS como fenómeno que ha alcanzado mayor resonancia y dinamismo en las últimas dos décadas gracias, en parte, al reequilibrio en la distribución del poder político y económico en el mundo (Mawdsley, 2012; Santander, 2016) es llamada a ser una de las modalidades de cooperación necesarias para el logro de los ODS. En la Agenda de Acción de Addis Abeba (2015) se reconoce a la cooperación Sur-Sur como un elemento importante de la cooperación internacional para el desarrollo, como complemento, y no como sustituto, de la cooperación Norte-Sur destacándola como medio para reunir experiencias y conocimientos especializados pertinentes en la cooperación para el desarrollo (Surasky, 2015, p. 57). Por su parte, la Agenda 2030 deja claro la relevancia de la CSS siendo acogida dentro de los ODS al referirla en el objetivo 17 relativo al fortalecimiento de los medios de implementación y revitalización de la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible. De manera particular, las metas 17.6 y 17.9 convocan a mejorar la cooperación regional e internacional Norte-Sur, Sur-Sur y triangular en materia de ciencia, tecnología e innovación y el acceso a estas, y a aumentar el apoyo internacional para realizar actividades de creación de capacidades eficaces y específicas en los países en desarrollo a fin de respaldar los planea nacionales de implementación de todos los ODS, incluso mediante la cooperación Sur-Sur y triangular , respectivamente.

Las potencialidades que se le atribuyen a la CSS son diversas y se pueden agrupar en tres dimensiones (Ayllón, 2013; Santander, 2016): político, técnico y económico-financiero, según su naturaleza y aspectos que afecta. En cuanto al rubro político, se refiere a la capacidad de la CSS para promover la constitución de espacios autónomos en torno a perspectivas comunes y prácticas alternativas entre países en desarrollo favoreciendo la generación de coaliciones regionales, interregionales y multilaterales con el objetivo de incrementar la capacidad negociadora de los países en desarrollo y mejorar la concertación y coordinación de políticas en ámbitos como el financiero, el medioambiental, el comercial o el relativo a la seguridad, entre otros (Agarwal, 2012). Por su parte, las potencialidades en la dimensión técnica tienen que ver en la medida en que impulsa intercambios cooperativos entre los países socios de conocimiento, experiencias y tecnología, contribuyendo al proceso de desarrollo de los países incidiendo así en el fortalecimiento de capacidades individuales, colectivas e institucionales. Y en cuanto a las potencialidades de la dimensión económico-financiero estas se encuentran vinculadas a la capacidad para movilizar más recursos para la promoción al desarrollo que se suman a los que son provistos bajo los esquemas de la cooperación tradicional Norte-Sur, una potencialidad de la CSS que aparenta estar ausente en las relaciones de colaboración entre los países del Sur debido a la aun carente información relativa a los recursos financieros que la CSS moviliza (Ayllón 2013, Besharati 2013, Bracho 2015, Huitrón 2016, Lopes 2017), pero que es intrínseca a la tradición de la CSS (Domínguez, 2016).

Así, movilizar más recursos técnicos y financieros, compartir experiencias exitosas en la aplicación de políticas públicas, como estimular la coordinación entre los países del Sur configurando procesos de concertación política, colocan a la CSS en una posición clave en la consecución de los ODS.

2. Una Agenda de desarrollo desde y para América Latina

Al acercarse el plazo para que se hiciera recuento del cumplimiento de los ODM, el documento final de seguimiento de esta agenda Informe anual sobre el progreso realizado hacia el logro de los ODM hasta 2015 emprendió el camino hacia la definición de una nueva agenda de desarrollo post-2015 (Surasky, 2017). No obstante, fue en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Conferencia de Río+20), en junio de 2012, que la comunidad internacional acordó poner en marcha un proceso de diálogo intergubernamental sobre el progreso alcanzado e incluso de evaluación de los retos y desafíos de desarrollo que enfrentaba la sociedad global para la formulación conjunta de la nueva Agenda de Desarrollo Post-2015.

En este contexto, los países de América Latina tuvieron un papel protagónico. En septiembre de 2011 tuvo lugar la Reunión Regional Preparatoria para América Latina y el Caribe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, en cuyo escenario se presentó la propuesta Río+20: Objetivos de desarrollo sostenible, en la que se afirma que uno de los resultados clave del proceso de Río+20 sea la definición y acuerdo sobre una serie de Objetivos de Desarrollo Sostenible en la que se prioricen aquellos asuntos que son más indicativos de las necesidades actuales de los países de la región. En sintonía con este clamor, la CEPAL sugirió en el documento Los países de renta media: un nuevo enfoque basado en brechas estructurales, publicado en 2012, que se debía afinar la mirada y evaluar las necesidades del desarrollo de los países de renta media, particularmente de América Latina, sobre la base de las brechas estructurales que dificultan el crecimiento económico dinámico y sostenible de los países de la región y que limitan la posibilidad de transitar hacia economías y sociedades más inclusivas.

Estas brechas estructurales aluden a los obstáculos que ponen en riesgo los procesos de desarrollo de los países de renta media, reconociendo no solo a la brecha del ingreso u otros desafíos propios de la agenda ODM, sino que además contemplan otras áreas que caracterizan algunos de los problemas más relevantes de desarrollo de la región, como el rezago productivo mediante la innovación y la inversión en capital físico y, fundamentalmente, humano, a fin de aumentar la productividad y la competitividad sistémicas, además de fortalecer las instituciones y consolidar las democracias (CEPAL, 2012, p. 20). En concreto, dentro de las brechas que identifica la CEPAL se encuentra la desigualdad, la inversión y el ahorro, la productividad y la innovación, la infraestructura, la fiscalidad, la igualdad de género, fortalecimiento institucional y el medio ambiente. Todas ellas incorporadas en los 17 ODS.

Así, la Agenda 2030 no solo se adapta a los desafíos particulares de los países de América Latina, sino que también los convoca a asumir compromisos para su cumplimiento dedicando recursos humanos, técnicos y financieros; brindando cooperación internacional bajo esquemas de CSS, triangular o regional; mejorar la calidad de sus instituciones y la disponibilidad de datos; crear y fortalecer espacios de trabajo coordinados a nivel local, nacional, regional y global; y, desarrollar mecanismos de colaboración multiactor.

En este contexto cabe preguntarse ¿cómo están respondiendo los países de la región a estos compromisos? ¿cómo asumen esta nueva Agenda y qué desafíos afrontan para su implementación?

3. Implementación de la Agenda 2030 en la región. Algunas experiencias relevantes

Desde la aprobación en Naciones Unidas de la Agenda 2030 en septiembre de 2015, algunos países de la región iniciaron el proceso de adaptación de los ODS en sus contextos nacionales, enfrentándose a diversos retos de coordinación interinstitucional y de priorización. A tres años de asumir este compromiso global, los retos continúan y, en algunos casos, ni siquiera se han enfrentado a ellos.

Si bien América Latina y el Caribe es una de las regiones del mundo en la que se observa mayor movimiento en el proceso de adopción y adaptación de la Agenda 2030 (Alonso et al., 2017), actualmente en el contexto regional, son poco más de 19 países,2 de los 33 que la constituyen, que han iniciado con este proceso, el resto, parece, estar aún en un incipiente comienzo.

Por ahora el camino recorrido por los países de la región se sitúa en el proceso de adopción, adaptación y priorización de los ODS. En este se observa cómo los países de la región han empezado a integrar la Agenda 2030 en sus estrategias y planes de desarrollo a escala local, territorial, estatal y nacional, respondiendo a lo que el propio documento de adopción de la Agenda 2030 Transforma nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, señala que cada gobierno decidirá (…) la forma de incorporar esas aspiraciones y metas mundiales en los procesos de planificación, las políticas y las estrategias nacionales y que los países deben basarse en los instrumentos de planificación existentes, como las estrategias nacionales de desarrollo y desarrollo sostenible, según proceda... (párr. 55).

Al respecto, países como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Guatemala, República Dominicana, El Salvador, Perú, Honduras, Panamá, Paraguay, México y Venezuela cuentan con instrumentos de planeación de política de desarrollo a mediano y largo plazo sobre los que han integrado los ODS. Por su parte Costa Rica, ha elaborado una estrategia de articulación propia para la implementación de los ODS.3 Mientras que Ecuador,4 Bolivia y el resto de los países caribeños, se encuentran definiendo los canales e instrumentos que utilizarán para implementar la Agenda 2030.

De la mano a los documentos e instrumentos que guiarán la implementación de la Agenda 2030, los países de la región han empezado a configurar una arquitectura institucional que les permita dotar de mecanismos e instrumentos de coordinación el proceso de adopción e implementación incorporando en ellos tanto actores gubernamentales como no gubernamentales, así como vinculando a los diferentes poderes de gobierno -local, territorial, nacional-, con el propósito de que la Agenda permee desde lo local hasta lo nacional y de manera horizontal al conjunto de la sociedad.

Así, algunos países de la región han decidido poner la implementación de la Agenda 2030 como responsabilidad de una estructura institucional ya existente con funciones de coordinación interinstitucional o planificación y que, en algunos casos, ya tenían a su cargo la obligación de implementar los ODM. Este modelo de configuración lo han seguido países como Argentina, Bahamas, Guatemala, Guyana, Jamaica, Honduras, México, Uruguay y Venezuela.

En tanto, otros casos han optado por crear una Comisión o Consejo ad hoc para coordinar y dirigir el proceso de adopción e implementación de la Agenda 2030: Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Honduras, República Dominicana, Perú, Paraguay y Panamá. Para ello, estos países cuentan con un decreto presidencial5 o marco jurídico que da paso a la creación de Consejos o Comisiones de Alto Nivel para la adopción e implementación de la Agenda 2030. Estos Consejos o Comisiones suelen estar conformados por un número amplio de entidades ministeriales y suelen ser liderados por la Presidencia, con el acompañamiento de los Ministerios de Planificación y Presupuesto o Desarrollo Social, en algunos casos, y del Ministerio de Relaciones Exteriores, en otros.

Además, estas estructuras de coordinación están acompañadas por los institutos o centros de estadística nacionales, para el desarrollo y definición de datos, indicadores y procedimientos de seguimiento y evaluación que permitirán realizar ejercicios de transparencia y rendición de cuentas sobre los procesos de implementación de la Agenda de desarrollo sostenible.

En 2016 se realizó el Primer Foro Político de Alto Nivel (FPAN) de Desarrollo Sostenible para el seguimiento y la revisión de la Agenda 2030 y los ODS en el que, de los 22 países que presentaron su Reporte Nacional Voluntario (RNV) de avance en la adopción e implementación de esta Agenda, solo tres países de la región presentaron su reporte: Colombia, México y Venezuela. Por su parte, en la segunda sesión del FPAN celebrada en julio de 2017 de los 43 países del mundo que anunciaron presentar su RNV, 11 países de la región lo hicieron: Argentina, Belice, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Perú, Panamá y Uruguay. Para la sesión más reciente de julio de 2018, cinco países de la región presentaron su RNV: Bahamas, Ecuador, Jamaica, Paraguay, República Dominicana, y 3 más lo hicieron por segunda ocasión: Colombia, México y Uruguay.

De manera particular algunas experiencias que se han puesto en marcha en países de la región resultan relevantes dado las características de su proceso de adaptación e implementación de la Agenda reconociendo prácticas valiosas y algunos desafíos (cuadro 1). Costa Rica se posicionó como el primer país del mundo en establecer un pacto Nacional a favor de los ODS; Colombia logra innovar con un enfoque territorial en la implementación de la Agenda 2030; República Dominicana puso en marcha una estrategia inclusiva en la que se encuentren involucradas las personas con VIH/SIDA o las personas mayores, además cuestiones relativas a la biodiversidad, todas ellas tradicionalmente segregadas en la política pública nacional.6

Los ejemplos mostrados, reflejan los esfuerzos que los países de la región ya han puesto en marcha para avanzar en la implementación de los ODS, realizando, hasta ahora, una priorización y alineación de sus problemas de desarrollo con la Agenda, la configuración de una arquitectura institucional, y creando o fortaleciendo las capacidades estadísticas necesarias para el seguimiento y evaluación de la Agenda.

4. La experiencia de México

México, pese a no ser uno de los países pioneros en la adopción de la Agenda 2030, es uno de los países de América Latina que muestra mayores avances en el proceso de adaptación e implementación, vinculando su estrategia de implementación de la Agenda a nivel nacional con su política de cooperación, particularmente con su papel como oferente de cooperación para el desarrollo. En este último apartado, se hace un breve recorrido por el proceso de adopción e implementación de la Agenda 2030 en el contexto mexicano y, en seguida, se analiza la política de cooperación mexicana proponiendo un estudio cruzado de las iniciativas de CSS con los ODS a fin de identificar la posible coherencia de la política de cooperación mexicana con el logro de los ODS, así como algunas fortalezas y áreas de oportunidad de esta política en la materia.

4.1 Proceso de adopción e implementación de la Agenda al contexto mexicano

México ha puesto en marcha diversos mecanismos institucionales para la implementación, seguimiento y monitoreo de la Agenda. De manera breve se mencionan algunos de los más relevantes que se han instalado recientemente.

En la recta final de los ODM, México inició un proceso de transición para transformar el Comité Técnico Especializado del Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (CTESIODM), que empezó a operar 2010, en un esquema adecuado para los ODS. Así, en febrero de 2016 se llevó a cabo la primera sesión de trabajo del nuevo Comité Técnico Especializado de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (CTEODS) liderado por la Presidencia de la República, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y el Consejo Nacional de Población (CONAPO) con la representación de ocho dependencias de gobierno adicionales a las 17 consideradas en el CTESIODM.

Con el fin de contribuir a la implementación de la Agenda 2030, a través del CTEODS el gobierno mexicano está desarrollando una plataforma abierta para el monitoreo y el seguimiento de los ODS. Para ello, se ha puesto en marcha una herramienta informática que diseñó el INEGI para dar seguimiento a los ODM y que ahora se ha convertido en una iniciativa de referencia a nivel regional y mundial en el proceso de implementación de la Agenda 2030, permitiendo revisar cada uno de los 100 indicadores que el país ha adoptado para 11 de los 17 ODS, tanto a nivel nacional como local7.

De manera complementaria a esta plataforma digital, la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID) coordina un sistema de contabilización de la cooperación especialmente sofisticado. Desde la consideración de que la consecución de los ODS reclama no sólo aumentar la movilización de fondos de cooperación, sino también mejorar las tareas de implementación y seguimiento, la AMEXCID (2011) puso en marcha una plataforma electrónica en la que se registran todas las actividades de cooperación desarrolladas por las entidades públicas mexicanas, a la vez que se reporta sobre la vinculación de estas intervenciones con los ODS. De esta forma se pretende que la cooperación que ejecutan las entidades públicas mexicanas no solo esté en sintonía con las necesidades de desarrollo de sus países socios, sino también con las metas establecidas por los ODS.

El Senado de la República aprobó en 2016 la creación del Grupo de Trabajo sobre la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de la ONU,8 el cual estará integrado por presidentes de 17 Comisiones del Senado y tendrá el propósito de respaldar desde el poder legislativo la implementación de los objetivos y metas que plante la Agenda.

En abril de 2017 el gobierno mexicano estableció el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible,9 una alianza multinivel y multiactor en favor de la implementación de los ODS, bajo la dirección de la Presidencia, reconfigurando al denominado CTEODS y consolidando así un marco institucional de largo plazo con el objetivo de trascender a los cambios de gobierno y favorecer la inclusión de todos los actores de la sociedad en el proceso de implementación de los ODS. En mayo de 2018 se realizó la Primera Sesión Ordinaria del Consejo Nacional en donde, entre otros temas, se determinó la participación permanente de la sociedad civil, como el actor que permitirá la continuidad y verificación del cumplimiento de la Agenda 2030 a lo largo de los ciclos políticos,10 para ello se acordó modificar el Decreto de creación del Consejo para permitir la participación permanente de la sociedad civil organizada con voz y voto en este organismo.

4.2. La CSS mexicana y su aporte al cumplimiento de los ODS

a) Una breve mirada a la CSS de México

México registra una dilatada participación como oferente de cooperación, la cual data de principios del siglo xx. Hoy México, pese a la reducción de la AOD dado su posición como país de renta media, continúa siendo un país receptor de cooperación, pero al tiempo se ha consolidado como un socio oferente de experiencias y conocimiento, así como co-financiador de cooperación como se demuestra en las cifras que se presentan más adelante en este documento convirtiéndose así en un actor polivalente (Tripp y Vega, 2011; Tripp y Soto, 2014; Prado, 2018).

Al respecto, y echando un vistazo atrás, los antecedentes del papel de México como socio oferente en el sistema de cooperación para el desarrollo se reconoce en dos hechos que trascienden las acciones puntales de solidaridad histórica de México y han sido punto de partida del papel como cooperante del país. El primero se registra en 1938, cuando bajo el gobierno de Lázaro Cárdenas, se atendió una solicitud de Bolivia para trasladar una comisión de ingenieros mexicanos que colaboraron en el proyecto de irrigación de los valles de Cochabamba, empezando a reconocerse a nivel internacional las capacidades y potencialidades técnicas del país. Y fue en 1945 que este proyecto de intercambio de conocimiento tuvo resultados tangibles tras la construcción de la primera y más grande obra hidráulica hasta entonteces realizada en Bolivia, conocida como Represa México,11 con la finalidad de abastecer de agua para riego a las regiones del departamento de Cochabamba (Figueroa, 2014).

La segunda acción de cooperación técnica con participación de múltiples actores fue el proyecto denominado Revolución Verde (1943-1960), el cual se inició en México con apoyo de la Fundación Rockefeller para el desarrollo de nuevas variedades de trigo y maíz de alto rendimiento con amplia adaptación, resistencia a enfermedades y una alta calidad industrial. Tras la experiencia mexicana, dicho proyecto fue compartido y adoptado en poco tiempo por países como India, Pakistán, Turquía, Túnez, España, Argentina y China que se beneficiaron de la tecnología desarrollada en México (Figueroa, 2017).

Estos antecedentes han germinado décadas después en la institucionalización de la política de cooperación mexicana sustentándose actualmente en un marco normativo-jurídico que dota de instrumentos, mecanismos y mandatos a las acciones de cooperación de México. En este sentido, la promulgación de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID) el 6 de abril de 2011, sin lugar a duda, ha permitido crear una política pública de cooperación que permite crear una estructura institucional en torno a la cooperación mexicana para mediante e ella coordinar, operar, registrar y difundir las estrategias y acciones de cooperación, así como la administración y fiscalización de los recursos públicos para estos fines.

ASí, la puesta en marcha de LCID establece los cuatro pilares institucionales y normativos: la AMEXCID, el Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo (PROCID), el Registro Nacional de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (RENCID) y el Fondo Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo (FONCID), a través de los cuales se establece el marco instrumental que permite la gestión de la oferta de cooperación mexicana.12

b) Algunas cifras y mecanismos de la oferta de cooperación mexicana

En el rubro cuantitativo, respecto a los volúmenes financieros y de proyectos de la oferta de cooperación de México, la cooperación mexicana registra datos interesantes, y pese a que han sido cuestionados en los últimos años debido a que pueden considerares relativamente marginales frente a otras cifras que registran otros países del Sur como China, India o Brasil, las cifras de la oferta de cooperación de México reflejan una constante del compromiso de México en favor de la cooperación internacional y, particularmente, de la CSS. Al respecto, a continuación, se muestran algunas cifras de la oferta de cooperación mexicana.

De acuerdo al PROCID publicado en 2014, tres años después de la promulgación de la LCID, indica que será objeto de interés especial para México la cooperación con países de similar nivel de desarrollo en diversas regiones del planeta, con los cuales pueden concertarse e instrumentarse programas horizontales de CSS, tales como Chile, Brasil, Uruguay y Colombia en América Latina; China, India e Indonesia en Asia; Rusia y Turquía en Europa, así como Sudáfrica y Egipto en África (PROCID, 2014, p. 29-30).

Al respecto, y teniendo en cuenta la información disponible, se muestra en el siguiente cuadro una aproximación a la evolución de las prioridades geográficas que la oferta de cooperación técnica al desarrollo de México ha ido registrando en cada una de las regiones del mundo.

Cuadro 2. Desglose por porcentaje de la oferta de cooperación técnica al desarrollo de México por región geográfica en esquema bilateral, triangular y regional, 2011-2016.

Año	Región
	Centroamérica y Caribe	América del Sur	África y Medio Oriente	Asia
2011	63.1	6.3	3.0	1.2
2012	88.7	3.0	0.3	0.6
2013	38.5	32	0.5	1.5
2014	40.1	35.3	0.7	0.7
2015	36.0	33.9	5.4	2.9
2016	32.1	30.6	3.7	3.3

Fuente: Elaboración propia con información de AMEXCID, 2011-2012; RENCID, 2013, 2014, 2015 y 2016.

Este cuadro expone no solo un creciente número de colaboraciones Sur-Sur sino además con una importante tendencia a la diversificación de las zonas geográficas con que cooperar, mayoritariamente entre Centroamérica y América del Sur, teniendo una mayor atención las regiones de África y Medio Oriente, así como Asia desde el año 2015. Esto muestra que la oferta de cooperación mexicana empieza a fructificar no solo por aquellos lazos históricos, culturales y/o socioeconómicos más cercanos geográficamente, sino también con zonas más alejadas y distintas lingüística y culturalmente pero que encuentran problemas comunes y soluciones por compartir.

Un elemento adicional que destacar es el que tiene que ver con los volúmenes monetarios de la oferta de cooperación de México, la cual registra en el periodo 2011-2015 una relativa constancia de los recursos financieros que se destinan a la CSS, pero, a la vez, un incipiente incremento en el volumen destinado a esta modalidad. En este sentido, se presenta un desglose de las cifras totales de oferta de cooperación en donde se observa que el mayor monto se destina a las aportaciones que realiza México a organismos internacionales, marginando los recursos destinados a las acciones y proyectos de oferta de cooperación técnica y científica, uno de los instrumentos en los que México ha reiterado su mayor compromiso.

Cuadro 3. Desglose de la oferta de cooperación al desarrollo de México, 2011-201513

Rubro	2011		2012		2013		2014		2015
	Monto USD	%	Monto USD	%	Monto USD	%	Monto USD	%	Monto USD	%
Total*	$ 268,672, 379	100	$ 277, 073,094	100	$ 548,390,253**	100	$ 288,655,350	100	$ 207,061,693	100
Organismos Internacionales	$ 221,300,000	82.4	$ 179,800,000	64.9	$ 134,880,765	24.6	$ 225,629,584	78.2	$153,461,665	74.1
Acciones/proyectos de Cooperación técnica y científica	$ 20,500,000	7.6	$ 19,500,000	7.0	$ 8,775,542	1.6	$ 8,900,960	3.1	$ 8,091,980	3.9
Cooperación financiera reembolsable	$ 19,400,000	7.2	$ 71,000,000	25.6	$ 376,658,718***	68.7	$ 16,560,748	5.7	$ 14,475,145	7.0
Cooperación académica (Becas)	$ 4,200,000	1.6	$ 6,100,000	2.2	$ 19,833,077	3.6	$ 21,428,760	7.4	$ 23,584,430	11.4
Ayuda Humanitaria	$ 3,300,000	1.2	$ 640,115	0.2	$ 1,000,000	0.2	$ 6,850,000	2.4	$ 363,342	0.2

Fuente: Elaboración propia con fuente de AMEXCID.

Por otra parte, cabe mencionar los esfuerzos que se han realizado para fortalecer los mecanismos de financiamiento para impulsar la CSS, siendo los fondos conjuntos esquemas que favorecen esta modalidad y permiten apalancar recursos adicionales con los cuales potencializar la relación de colaboración entre países en desarrollo bajo esquemas bilaterales, triangulares y regionales. En este sentido, resaltar, por un lado, el Fondo Conjunto México - Chile, un mecanismo innovador que se encuentra operativo desde 2007. El Fondo tiene un presupuesto anual de 2 millones de dólares que apoya proyectos de cooperación bilateral y triangular en temas en los que ambos países intercambian su experiencia y casos de éxito para generar desarrollo compartido en beneficio mutuo y de terceros países. En este sentido, el Fondo ha favorecido la cooperación triangular, siendo los países que se han beneficiado de este Fondo Conjunto: Haití, Guatemala, Honduras, Cuba, países del CARICOM y de la Alianza Pacífico. Aunado a ello el fondo promueve proyectos tanto de asistencia técnica como de cooperación financiera y para infraestructura.

A partir de esta experiencia, se ha puesto en marcha, adicionalmente, el Fondo Conjunto México-Uruguay, firmado en 2009 y establecido en 2011 con un presupuesto anual de 500 mil dólares. Actualmente, estos Fondos se han posicionado como un ejemplo de cooperación horizontal, constituyéndose en mecanismos novedosos dentro de los esquemas de CSS, sustentado en los principios de reciprocidad, interés común, complementariedad y profundización de las relaciones bilaterales

Y por último, se encuentra el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (Proyecto Mesoamérica) (CEPAL, 2015), un caso particular de la CSS regional. El Proyecto Mesoamérica fue una iniciativa del gobierno mexicano por consolidar una relación de cooperación entre los países de la región con el propósito de contribuir a mejorar la calidad de vida de los habitantes de los siete países centroamericanos y de nueve estados del suroeste de México. En el marco de la X Cumbre del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, en junio de 2008, se decidió dar un nuevo impulso al proceso de integración consolidando así el Proyecto Mesoamérica, la instancia técnica para impulsar proyectos y acciones de cooperación en la región, conformada por diez países de América Latina y el Caribe: Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá y la República Dominicana.14 Si bien existe una notable heterogeneidad entre las características socioeconómicas e institucionales entre los países de la región, dichos países comparten una serie de retos de desarrollo comunes que a través de la CSS han encontrado soluciones conjuntas para enfrentarlos. Al respecto, a través de sus dos ejes temáticas - económico y social- se acuerdan prioridades de desarrollo comunes alineadas a las nueve áreas de trabajo: transporte, energía, telecomunicaciones, facilitación comercial y competitividad -avocados al eje económico-, salud, medio ambiente, gestión del riesgo, vivienda y seguridad alimentaria -referentes al eje social�.

Así, la CSS de México se muestra diversa tanto en instrumentos como en modalidades, regiones y prioridades, elementos que evidencia mayor actividad y posicionamiento de la CSS mexicana como fuente de financiamiento al servicio del sistema de cooperación lo que, a su vez, conlleva un mayor compromiso por hacer una cooperación de calidad, racionalizada y eficiente siguiendo esta hoja de ruta que los ODS han fijado al 2030. En este sentido, el último apartado intenta dar algunas claves sobre la contribución que puede tener la CSS de México al cumplimiento de los ODS.

c) Contribución de la cooperación Sur-Sur mexicana a los ODS

Con base a la información disponible de la oferta de cooperación se hace un ejercicio de análisis cruzado con el que se pretende observar la posible alineación que existe entre las actividades y proyectos de oferta de cooperación técnica mexicana con los 17 ODS que constituyen la Agenda 2030, con el fin de observar cómo la CSS mexicana está contribuyendo a la consecución de los ODS. Para ello, metodológicamente se tomaron tres decisiones. La primera tuvo que ver con la información seleccionada, siendo las iniciativas de cooperación registradas en el RENCID, excluyendo los proyectos que se ejecutan en el marco de los otros instrumentos de cooperación como son los Fondos Conjuntos15 y el Proyecto Mesoamérica dado que no se cuenta con el desglose a detalle (sector, país oferente, entre otros) de los proyectos y acciones de cooperación para estos mecanismos.

La segunda decisión se relacionó con el periodo de tiempo. Para este análisis se eligieron las iniciativas registradas para los años 2014 y 2016, ya que resultó relevante intentar evidenciar si a partir la adopción de la Agenda 2030 en 2015 hubo una modificación en las áreas de trabajo hacia las que se dirige la oferta de cooperación mexicana.

Finalmente, una tercera decisión metodológica tuvo que ver con las características de las iniciativas seleccionadas. Teniendo en cuenta que en el RENCID se registran todas las acciones de cooperación se quiso reducir el sesgo de hacer un análisis con acciones puntuales, por lo que se consideraron los proyectos bajo esquemas bilaterales, triangulares y regionales con, al menos, dos o más actividades y que tuvieran una duración superior a dos meses, excluyendo, por tanto, vistas de campo para revisión y seguimiento, misiones de diagnósticos, reuniones preparatorias, pasantías o participación en seminarios o ponencias.

Una vez hecha esta criba, de los 275 proyectos y acciones que se registraron en el RENCID para el año 2014 se seleccionaron 129 iniciativas para el análisis. Un 33% de las iniciativas analizadas parecen encontrarse alineados al ODS 9 que tiene que ver con la inversión en infraestructura, innovación y crecimiento y desarrollo de tecnología en los sectores industriales y productivos. Por su parte, el 24% se alinean al ODS 16 dedicado a promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles. Mientras que, en un tercer nivel, el 9% de los proyectos de cooperación técnica se orientan con el ODS 3. Y finalmente con una mayor diversificación se encuentran en el tercero y cuarto escalón un porcentaje de proyectos que oscila entre 6% y 3% orientado a los ODS 7, 8, 13, 15 y 17, y entre el 1% y el 2% dirigido en el ODS 2, 4, 5, 6, 12 y 14 (Figura 1).

Figura 1. Alineación de la oferta de cooperación técnica de México con los ODS, 2014.

Fuente: elaboración propia con información RENCID 2014

En cuanto a los proyectos de cooperación técnica que se registraron en el RENCID para el año 2016 se contabilizaron 186 iniciativas de las cuales 134 fueron elegidas para el análisis. En este año, el porcentaje más alto de iniciativas, nuevamente, se concentra en el ODS 9 relativo a la industria e innovación de los sectores productivos, no obstante, se observa que hay un mayor equilibrio con el ODS 16 referente a la consolidación de instituciones fuertes, eficaces e inclusivas. Asimismo, se muestra que se ha incrementado la oferta de CSS hacia el sector energético, siendo que el 10% de los proyectos de colaboración tuvieron como objetivo el fomento del uso sostenible de la energía y la promoción de las energías renovables, tal como mandata el ODS 7. Por su parte el número de iniciativas orientados al ODS 4 también sufrió un incremento del 5% para el 2016, encontrándose en un cuarto nivel de prioridades de la oferta de cooperación mexicana. Finalmente, los ODS que fueron más desatendidos por la oferta de CSS mexicana en el 2016 fueron los ODS 1, 2, 10, 11, 12 y 14 (Figura 2).

Figura 2. Alineación de la oferta de cooperación técnica de México con los ODS, 2016.

Fuente: elaboración propia con información RENCID 2014.

Una vez analizada cada año, se puede considerar una visión agregada para comparar el flujo de las iniciativas de oferta de CSS técnica de México de estos años (Figura 3).

Figura 3. Comparativo de la oferta de cooperación mexicana 2014 y 2016.

Fuente: elaboración propia.

De este análisis se desprenden algunas premisas. La primera es que, pese a la adopción de la Agenda de Desarrollo Sostenible en 2015, se observa una cierta inercia en las áreas de trabajo hacia las que se orienta la oferta de cooperación mexicana. Si bien México ha sido uno de los países más activos en la adopción e implementación de la Agenda 2030 en sus estructuras nacionales en la práctica parece mostrar menos dinamismo. La segunda es que hay un incremento en las acciones de oferta de cooperación orientadas a los ODS con un enfoque más social. En 2016 la oferta de CSS mexicana parece concentrarse en áreas para mejorar servicios educativos, fomentar políticas de igualdad de género, generar innovación para un uso eficiente de la energía, mejorar las condiciones de trabajo y el crecimiento económico, contribuyendo de manera directa a los ODS 4, 5, 6, 7 y 8. Por último, la tercera premisa se relaciona con la importancia de la cultura como vehículo clave para el adecuado cumplimiento de la Agenda aun cuando ha sido un elemento explícitamente ausente en la Agenda 2030 y sus ODS. En este sentido, 13 proyectos tuvieron como objetivo compartir experiencias en el fortalecimiento y fusión de la cultura como vehículo relevante para la transformación social.

5. Conclusiones: algunos retos de la CSS de México para el cumplimiento de los ODS

En un contexto donde todos los esfuerzos suman y todos los actores aportan en alcanzar un modelo de desarrollo sostenible, la Agenda 2030 implica una oportunidad para que México logre fortalecer y desarrollar sus capacidades nacionales y con ellas participe eficazmente en el logro de los ODS. No obstante, aún se observan algunos desafíos que son relevantes de afrontar para en tanto la cooperación mexicana logre tener un impacto en el cumplimiento de la Agenda 2030 asumiendo su responsabilidad como actor global.16 Una primera tiene que ver con la necesaria coherencia de políticas para el desarrollo. Esto se refiere a que con frecuencia las políticas públicas económicas, comerciales, sociales, etc., se contraponen o son contrarias a los compromisos relativos a la defensa y la promoción de los derechos humanos o a la sostenibilidad ambiental o a la igualdad de género, etc.; es decir, se trata de aplicar políticas económicas y sociales que no se contradigan o contrapongan con la promoción del desarrollo, sino que por el contrario se refuercen mutuamente en correspondencia al logro del desarrollo en su sentido amplio y multidimensional, siendo éste el referente central en el diseño, la implementación y la evaluación de todas las políticas públicas (Sánchez, 2015). Al respecto, la relevancia de avanzar en una política nacional coherente con las prioridades de desarrollo global es un tema que recién se está incorporando en la política nacional, pero aún parece ser pronto para contar con solida evidencia, siendo esto una línea de investigación futura.

En seguida, resulta conveniente que México consolide la política de cooperación como una política de Estado que vaya alineada con énfasis y responsabilidad a la hoja de ruta que marca la Agenda 2030 y sus ODS, a fin de asumir un compromiso eficaz y centrado en su contribución como proveedor de cooperación para el desarrollo. En este sentido y una vez se establezca el nuevo gobierno de Andrés Manuel López Obrador, la política de cooperación mexicana podría intentar hilar los objetivos y las prioridades que señala la Agenda 2030 con su práctica. Si bien el país ha logrado grandes avances en adaptar y empezar a implementar la Agenda 2030 a nivel nacional, resulta esencial insistir en definir los compromisos que México adquirirá en el reparto de la carga para lograr enfrentar los problemas de desarrollo como actor del sistema internacional de cooperación. Desde la AMEXCID se reconoce que cumplir con la totalidad de la agenda es imposible, sin embargo, se debe desarrollar una estrategia nacional que le permita a México dar cabal cumplimiento a los compromisos que como cooperante del Sur debe y puede asumir. 17

Finalmente, insistir en la importancia de continuar con el fortalecimiento institucional, organización y técnico de la AMEXCID. Es menester que la AMEXCID: continúe con el proceso de reestructuración interna;18 consolide mecanismos de diálogo eficaces con actores no gubernamentales - sociedad civil, sector privado, academia- a fin de que exista una agenda de trabajo multiactor coordinada como lo demanda la implementación de la nueva Agenda; y continúe trabajando en generar metodologías que permitan conocer qué resultados y qué cambios se están logrando a partir de los recursos financieros y experiencias que comparte a través de la CSS. Contar con evidencia sobre qué efectos tiene la cooperación y, sobre todo, cuál es su contribución y valor frente a la Agenda 2030 – más allá de la cuantificación – es aún una tarea pendiente del sistema mexicano de cooperación.

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