Resumen

Este artículo analiza el contexto geopolítico, económico y social en el cual surgió la Agenda 2030, para el Desarrollo Sostenible y la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), aprobados por la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2015, con el propósito de entender el nuevo estatus, los avances logrados y los desafíos pendientes de los países de renta media, con especial referencia a la región latinoamericana y caribeña.

Palabras clave: Agenda 2030 ; Ameìrica Latina y el Caribe; Cooperacioìn internacional; Gobernanza global; Paiìses de renta media; Poliìticas puìblicas.

Abstract

This article explores the geopolitical, economic and social context in which the 2030 Agenda emerged, for Sustainable Development and the achievement of the Sustainable Development Goals (SDGs) approved by the United Nations General Assembly in September 2015, with the purpose of understanding the new status, the advances achieved and the pending challenges of the middle income countries, with special reference to the Latin American.

Keywords: 2030 Agenda; International Cooperation; Latin America & Caribbean; Middle income countries; Global governance; Public policies.

Introducción

Desde los años noventa, la cooperación internacional con los países de renta media (PRM), y especialmente con los países de renta media-alta (PRMA), se ha orientado cada vez más en apoyar políticas de ampliación de la cohesión e inclusión social y el fortalecimiento de las capacidades locales.

Este artículo investiga en primer lugar cómo han evolucionado los PRM en el escenario internacional y las brechas de desarrollo que están encarando en la actualidad y cuál es su posicionamiento en la cooperación para el desarrollo. Evidenciando la encrucijada representada por la progresiva disminución de los recursos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) destinados a los PRM y el creciente protagonismo que estos países reivindican a nivel internacional.

Seguidamente, el texto aborda los cambios que se han dado en América Latina y el Caribe y señala los avances conseguidos en la lucha contra la pobreza, así como los desafíos que estos países tendrán que enfrentar en los próximos años, empezando por la desigualdad y la vulnerabilidad social.

En la tercera parte, el documento analiza la labor qué están haciendo los países de la región para influir en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y cuál es su posicionamiento en lo referente a la implementación de sus Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Finalmente, se presentan unas reflexiones sobre cómo la comunidad internacional podría apoyar los PRM para enfrentar sus desafíos y sobre cómo valorizar sus aportes a una renovada cooperación para el desarrollo.

1. Países de renta media en el escenario internacional

Después de la caída del muro de Berlín y el fin de la Guerra Fría, el crecimiento económico y comercial, la influencia política y el desarrollo social de algunos países tradicionalmente considerados en desarrollo, como China, India y Brasil, han aumentado notablemente. Por otro lado, la crisis económica más grave desde 1929 ha sido definida la “crisis de los países ricos” y sus consecuencias afligen principalmente a los países más industrializados porque, como es sabido, se originó en los Estados Unidos en 2006,1 se internacionalizó en 2008, y ha afectado seriamente a varios países de la Unión Europea (UE) a partir de 2010 (Tassara 2013c: 88).

Estos cambios se han producido en un tiempo relativamente corto y las relaciones entre los países más industrializados y los emergentes han adquirido dimensiones completamente nuevas. Por ende, la mayoría de las cuestiones clave de la actualidad política, económica y social van más allá de la concepción clásica de las relaciones entre Norte y Sur, representan desafíos globales para el conjunto de la comunidad internacional,2 y se pueden encarar únicamente con la adopción de nuevos enfoques para la gobernanza mundial.

Un buen ejemplo es la XXI Conferencia internacional sobre Cambio climático, que se llevó a cabo en París en diciembre de 2015. Porque es evidente que el ambicioso acuerdo entre los 195 países participantes para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y conseguir que la temperatura a final del siglo se quede “muy por debajo de los dos grados” se logró gracias a la iniciativa de la Unión Europea y Estados Unidos,3 pero no hubiera sido posible sin el aporte decisivo de países como China y, en menor medida, Brasil.

Entonces, cabe preguntarse cómo se caracterizan los PRM en este nuevo escenario internacional, cuáles son sus avances y desafíos, y cómo se posicionan en el nuevo escenario de la cooperación para el desarrollo.

1.1. Caracterización de los países emergentes

Antes que todo, hay que recordar que la diferenciación según ingreso per cápita se basa en la clasificación elaborada por el Banco Mundial e identifica tres categorías principales y dos sub-categorías: países de renta alta (PRA), países de renta baja (PRB) y países renta media (PRM), articulados a su vez en países de renta media-alta (PRMA) y media-baja (PRMB).4 Esta clasificación es muy controvertida, entre otras porque no da razón de la complejidad y las diferencias que existen entre países con el mismo ingreso5. Sin embargo, se asume en este texto por su amplia difusión en la formulación de las estadísticas elaboradas por múltiples organizaciones internacionales y su uso en la definición de las prioridades en los flujos de AOD.

En primer lugar, la Tabla 1 evidencia la creciente importancia numérica, demográfica y económica de los PRM. Hoy día, estos representan alrededor de la mitad de los países existentes, mientras que sus habitantes han pasado del 26,7% (en 1990) al 73,7% (en 2017) de la población mundial y su aporte al Producto Interno Bruto (PIB) del planeta ha crecido del 26,6% al 52,2% en el mismo período de tiempo.

Tabla 1.

Evolución de los países según la clasificación del Banco Mundial

Número países

Población (En porcentajes)

PIB PPA* (En porcentajes)

	1990	2000	2010	2017	1990	2000	2010	2017	1990	2000	2010	2017
PRB	49	63	35	34	57,9	40,6	11,9	9,7	1,1	1,1	1,3	1,2
PRMB	56	54	56	47	18,0	33,8	36,0	39,5	8,8	9,0	11,2	16,8
PRMA	38	38	54	56	8,7	10,7	35,7	34,2	17,8	21,5	28,7	35,4
PRM	94	92	110	103	26,7	44,5	71,7	73,7	26,6	30,5	39,9	52,2
PRA	40	53	71	80	15,4	14,9	16,4	16,6	72,3	68,4	58,8	46,6
Total	183	208	216	217	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

(*) Producto Interno Bruto (PIB) a Paridad de Poder Adquisitivo (PPA).

Fuente: Datos de libre acceso del Banco Mundial https://datos.bancomundial.org (Consulta 06/10/2018).

Otro elemento a tener en cuenta es que el universo de los PRM incluye países muy distintos los unos de los otros, como es obvio teniendo en cuenta su amplitud. Algunos son miembros del G-20 y otros son pequeñas economías que tienen un PIB superior de pocos dólares a los PRB y rozan el límite inferior de la categoría; algunos tienen tamaño continental y poblaciones de cientos de millones de personas, mientras que otros son pequeñas islas con pocos miles de habitantes. Además una veintena fueron clasificados como Estados frágiles
en 2015 (OECD 2015: 32-33) y alrededor de un tercio de ellos se han graduado del estatus de bajo ingreso tan solo después del fin de la Guerra Fría. Sin olvidar las diferencias estructurales que existen entre los PRM de América Latina, África Subsahariana y Asia Oriental.

Así que, según la CEPAL (2012a: 18-19), las diferencias entre estos países son muy relevantes tanto en lo social (distribución del ingreso, calidad y cobertura de los servicios sociales, etc.) como en lo económico (productividad, comercio, etc.), y en la categoría de PRM «se uniformizan países cuyas realidades económicas y sociales son muy -y en ocasiones radicalmente- distintas y marcadamente heterogéneas en cuanto a los retos del desarrollo». La adopción de la subcategorización entre PRMA y PRMB ayuda en afinar el análisis, sin embargo la situación de escasa homogeneidad se reproduce al interior de los dos grupos.

En tercer lugar, muchas fuentes (Alonso et al. 2014: 4-9; Sanguinetti & Villar 2012 y otros) aclaran que, más allá de la mencionada diferenciación, es posible identificar dos características comunes a los PRM: las trampas de renta media y las brechas de desarrollo. Alonso et al. (2014: 5) definen las trampas de renta media como «aquellas restricciones o estrangulamientos que resultan de la acción de un grupo de factores que mutuamente se refuerzan bloqueando el progreso». Según Foxley (2012: 14) los factores más relevantes que inciden en ellas son los siguientes

[…] desaceleración del crecimiento por incapacidad de lograr mejoras continuas en competitividad y productividad; baja calidad de la educación y lenta transferencia de conocimiento e ideas innovadoras; excesiva desigualdad y desprotección de los grupos vulnerables; e incapacidad de las instituciones para proveer estabilidad, buena calidad de gestión y transparencia, así como una adecuada calidad en las decisiones del sistema político.

En el caso de las brechas de desarrollo, existen dos enfoques distintos pero complementarios. El primero es propio de la CEPAL (2012a: 20-24), que las define “brechas estructurales” e incluye entre ellas, con especial referencia a América Latina, el ingreso por habitante, la desigualdad (tanto en general, como en género y de ciertos grupos sociales desfavorecidos), la pobreza persistente, la exigua inversión y el bajo ahorro, la poca efectividad de las políticas públicas de inclusión social, la insuficiente calidad de los servicios de salud y educación, el centralismo político y administrativo, la escasa progresividad de las políticas fiscales, las infraestructuras insuficientes, la limitada inversión en investigación e innovación y el medio ambiente.

Otros identifican más bien las “brechas de financiación” como «aquellos problemas para cuya superación se requieren importantes volúmenes de financiación» (Alonso et al. 2014: 5) e incluyen entre ellas temas como la pobreza persistente y las infraestructuras. Al fin y el cabo, y más allá de las definiciones, las trampas y las brechas antes mencionadas identifican las dificultades propias de los PRM para consolidar su desarrollo.

En todo caso, en la actualidad casi el 80% de los pobres y el 70% de los indigentes6 (unos mil millones de personas) están ubicados en los PRM y en 2030 estos países podrían concentrar más de la mitad de la pobreza global, según las proyecciones optimistas, o hasta tres cuartos de la misma, según las proyecciones pesimistas (Figura 1). Varios autores (Alkire et al. 2013; Glassmann et al. 2011; Kanbur & Summer 2011) han elaborado estimaciones similares en lo referente a la pobreza multidimensional, la salud, la nutrición y la educación primaria.

El cuarto elemento interesante es que varios PRM ya no son únicamente receptores sino también donantes de cooperación, aunque casi exclusivamente bajo las modalidades de la asistencia técnica y el intercambio de buenas prácticas. Esto se acompaña a la creciente importancia de la Cooperación Sur-Sur (CSS) y la Cooperación Triangular (CTr), que en los últimos años han ganado terreno, y al reconocimiento de las capacidades de estos países para complementar los flujos tradicionales de cooperación y contribuir a la provisión de bienes públicos globales (Pataccini 2013: 20-21). Esta situación configura la posibilidad que la CSS y la CTr tengan un papel central en la nueva agenda de desarrollo. Sin olvidar que algunos países emergentes, como los BRICS,7 apuntan a la CSS también para consolidar su proyección internacional a nivel político y comercial (Tassara 2013a: 282-283 y Rowlands 2008: 28).

Igualmente, Marín (2017: 221) señala que la CSS representa un instrumento fundamental de interacción internacional y evidencia los aportes de la sociedad civil para la realización de esta modalidad de cooperación. La tabla siguiente resalta su relevancia en América Latina y el Caribe con base en los datos relativos al 2015.

Tabla 2.

Cooperación Sur-Sur y Triangular en América Latina y el Caribe en 2015

		Modalidad			Total
		CSS Bilateral	CTr	CSS Regional
Instrumento	Programas	N/A	N/A	44	44
	Proyectos	992	99	57	1.148
	Acciones	214	69	N/A	283
	Total	1.206	168	101	1.475

Leyenda: CSS = Cooperación Sur-Sur; CTr = Cooperación Triangular; N/A = No aplica.

Fuente: SEGIB 2018: 17.

En 2015, el principal país oferente de CSS fue Argentina, con 206 programas, proyectos y acciones, seguido por México (141), Brasil (117), Chile (99), Cuba (62), Colombia (59) y Uruguay (57) (SEGIB 2017: 55-56).

Finalmente, hay que resaltar la progresiva asunción de una subjetividad propia de los PRM en el contexto internacional. Entre el 12 y el 14 junio de 2013, por ejemplo, se desarrolló la Primera Conferencia mundial de Países de Renta Media en San José de Costa Rica, organizada por la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y el gobierno de Costa Rica con la intervención de unos 200 representantes de 68 países.

En este contexto, los participantes aprobaron la Declaración “Desafíos para el desarrollo sostenible y la cooperación internacional en los países de renta media: el papel de las redes para la prosperidad”, que evidencia como los PRM tienen la particularidad de concurrir a la estabilidad económica mundial mientras todavía enfrentan grandes desafíos sociales, económicos y ambientales. La declaración señala además que dentro del sistema actual, basando en la medición del PIB per cápita, no se toma en cuenta la diversidad de los PRM en términos de concentración de riqueza y necesidades o del carácter multidimensional del desarrollo.

Por lo tanto, la declaración exhorta a redefinir los criterios que se han usado hasta el momento para ubicarlos en la clasificación de la renta per cápita y, por consecuencia, en la priorización de la ayuda internacional y en la necesidad de reconocerle más legitimidad y relevancia a las acciones de CSS.

1.2. Cooperación para el desarrollo

Como es sabido, las prioridades en materia de cooperación internacional y Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se determinan en relación a los niveles de pobreza y progreso social que presentan los países, teniendo en cuenta -sobre todo para la ayuda humanitaria- la incidencia de conflictos armados y catástrofes naturales.

Además de la categorización según ingreso per cápita del Banco Mundial y presentada anteriormente, existe la clasificación del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Esta clasificación establece dos grandes agrupaciones, así: los países desarrollados, que coincide básicamente con los PRA del Banco Mundial, y los países en desarrollo, que a su vez comprende los demás países de la categorización del Banco Mundial (PRMA, PMRB y PRB) e introduce el grupo de los “Países menos desarrollados”, que tienen el mismo ingreso per cápita de los PRB y se caracterizan por indicadores muy bajos de calidad de vida
y economías sumamente débiles.

Si se analiza la aplicación de estos criterios a la erogación de la AOD desde los años ochenta del siglo pasado, es fácil registrar la progresiva disminución de la relevancia de los PRM, cuya captación de la ayuda disminuyó de las tres cuartas partes a menos de la mitad de los flujos financieros en 2013 (Figura 2).

Esta tendencia fue enfatizada por la aprobación de la Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que constituyeron los principios ordenadores de las políticas de desarrollo en el período 2000-2015 y se reflejaron en las estrategias y las prioridades operativas de los donantes internacionales.

Las razones son simples: en primer lugar, la Declaración del Milenio instó a los donantes en priorizar los países más pobres como receptores de la AOD y, en segundo lugar, los ODM y sus indicadores fueron diseñados teniendo en cuenta sobre todo los problemas y las prioridades de estos países. Lo anterior se refleja en el punto de inflexión que se aprecia en el Figura 2 a partir del nuevo siglo y evidencia un sesgo en la asignación de los recursos a favor de los PRB.

Esta tendencia ha impactado a los países de América Latina y el Caribe, cuya participación en la AOD total ha disminuido, con altibajos, de un 15% a principios de los años setenta a un escaso 10% en los últimos años (Figura 3). Otra manera de apreciar este proceso es medir la incidencia de la AOD con respecto al PIB regional: la misma ha mermado del 1,5% hacia mediados de los sesenta, al 0,4% en los noventa (CEPAL 2012a: 13) y al 0,22% en 2016 (Tabla 3).

Teniendo en cuenta la evolución de la renta per cápita en las distintas regiones del mundo y los criterios antes mencionados para la erogación de la ayuda, tampoco sorprende el decremento de los recursos destinados a los países de Asia y el aumento de los recursos para los países de África, que pasaron de una cuarta parte a casi la mitad entre principios de los setenta y estos días (Figura 3). Una excepción está representada por los países europeos no comunitarios, cuyo repunte como receptores de AOD se dio entre los noventa y principios de este siglo, debido a los múltiples conflictos armados que siguieron a la disolución de la ex Yugoslavia y llevaron a la formación de la nueva división política de la región balcánica.

Tabla 3.

AOD neta como proporción del PIB en América Latina y el Caribe en 2016

País	AOD/PIB	País	AOD/PIB	País	AOD/PIB
Argentina	0,01%	Guatemala	0,58%	Paraguay	0,32%
Bolivia	2,20%	Guyana	2,00%	Perú	0,19%
Brasil	0,05%	Haití	13,30%	Rep. Dominicana	0,26%
Chile	0,03%	Honduras	2,84%	Surinam	0,58%
Colombia	0,41%	Jamaica	0,22%	Uruguay	0,03%
Costa Rica	0,11%	México	0,05%	Venezuela	0,01%
Ecuador	0,21%	Nicaragua	3,34%
El Salvador	0,52%	Panamá	0,01%	Promedio regional	0,22%

Fuente: Elaboración del autor con base en el Banco de datos OCDE http://www.oecd.org/dac/stats/ (Consulta 05/10/2018).

En este contexto, varios donantes están reduciendo aún más la AOD destinada a los PRM y algunos de ellos la están eliminando por completo en la mayoría de los PRMA (Tassara 2013c: 87). Ahora bien, aunque en América Latina esta disminución ha sido compensada por el aumento de los recursos nacionales y de las otras fuentes internacionales de financiación del desarrollo (Sanahuja et al. 2015: 15), cabe una breve reflexión sobre la coherencia de los criterios utilizados para la atribución de la AOD. Sobre este tema, la CEPAL (2012: 17-18) observa que el nivel de desarrollo no coincide con el nivel de ingreso per cápita y que el desarrollo

Es un concepto amplio y multifacético, que supone no solo mejorar los niveles de vida, sino también lograr procesos de crecimiento sostenible e inclusivo, que aborden la desigualdad social y productiva que caracteriza a los países […] de renta media. También implica propiciar las condiciones para crear y establecer sistemas políticos, económicos y sociales que promuevan el respeto, la diversidad, la dignidad humana y la igualdad.

En consecuencia, esta organización sugiere revisar los criterios que rigen la agenda de la cooperación y la asignación de la AOD y «aplicar un nuevo enfoque que permita afinar la mirada para determinar dónde están los mayores desafíos del desarrollo en cada caso» (CEPAL 2012a: 20). Con este propósito, la Comisión utiliza un estudio realizado por Tezanos & Quiñones (2012) como referencia para plantear la asunción de una clasificación alternativa del desarrollo en los PRM de América Latina y el Caribe y llegar a la identificación de una taxonomía basada en cuatro brechas, a saber: capital humano y físico, desigualdad, pobreza y fiscalidad.

Finalmente, la CEPAL (2012: 28-30 y 2011: 14-15) y muchos otros (Alonso 2013: 18-30; Alonso et al. 2014: 9-15; AUCI 2011: 15-21; Sanahuja et al. 2015: 59-69; Tassara 2013c: 140-144) señalan las ventajas que podrían surgir de la adopción de enfoques alternativos para reorientar la priorización de la AOD y mejorar la canalización de los flujos de cooperación, especialmente en el caso de los PRM.

Por lo anterior, cabe preguntarse cuál es el posicionamiento de los PRM en lo referente a la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que fueron aprobados el 25 de septiembre de 2015 con base en la propuesta del Grupo de Trabajo Abierto (GTA) de la Asamblea General de las Naciones Unidas (NU).

Cuadro 1. ODS aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas

1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.
2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible.
3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades.
4. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos.
5. Lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y niñas.
6. Garantizar la disponibilidad de agua y su ordenación sostenible y el saneamiento para todos.
7. Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos.
8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos.
9. Construir infraestructura resiliente, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación.
10. Reducir la desigualdad en y entre los países.
11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.
12. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.
13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.
14. Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible.
15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, efectuar una ordenación sostenible de los bosques, luchar contra la desertificación, detener y revertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad biológica.
16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.
17. Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible.

Fuente: Naciones Unidas 2015: 16.

La Agenda 2030 es muy ambiciosa e incluye 17 objetivos y 169 metas. En comparación con la Declaración del Milenio y los ODM, se pueden identificar dos grandes diferencias. La primera es que los ODS son propósitos generales, que tienen la finalidad de guiar las políticas nacionales y la cooperación internacional de todos los Estados miembros de las NU. La segunda consiste en que se asumió un enfoque más amplio y global, que va más allá de las problemáticas propias de los países en desarrollo y abarca temas centrales de la gobernanza mundial en aspectos institucionales, económicos y ambientales (Loewe & Rippin 2015: 1).

2. América Latina entre avances y desafíos

En las páginas siguientes se analiza cómo ha cambiado la situación económica y social de América Latina desde mediados de la década del noventa y se identifican los principales desafíos que enfrenta la región en términos de desigualdad y vulnerabilidad.

2.1. Logros económicos y sociales y nuevo posicionamiento de la región

América Latina y el Caribe han consolidado su posición en un escenario internacional caracterizado por el estancamiento, y a veces la crisis, de las economías más industrializadas y el auge de los países emergentes.

Primero es necesario destacar que, más allá de la heterogeneidad entre los distintos países, desde mediados de los años noventa la región ha incrementado su peso económico y comercial. Esta coyuntura favorable, que se ha reflejado en la abundante entrada de divisas, ha sido impulsada por la subida del precio de las materias primas y la creciente demanda de países como China e India.

Lo anterior está relacionado con el notable aumento de la exportación de recursos naturales (productos agrícolas, minerales y combustibles), remesas, flujos de capital de corto plazo e inversión extranjera directa (IED), y ha generado un crecimiento del PIB regional (Gráfico 4), que en varios años ha sobrepasado el 5% (OCDE 2014: 39-40).

A la vez que, entre 1995 y 2013, la deuda externa como porcentaje del PIB ha disminuido progresivamente del 33,3% al 21,4% y la inversión extranjera neta ha aumentado de unos 24 mil a unos 196 mil millones de dólares norteamericanos (CEPAL 2014b: 76 y CEPAL 2018: 37). Sin olvidar que entre 1990 y 2017 las exportaciones se han triplicado y las importaciones se han multiplicado por siete (Figura 5).

Sin embargo, debido a la contracción de la demanda y la disminución de los precios de las materias primas, a partir de 2013 ha empezado un cambio de ciclo económico y las perspectivas futuras ya son menos positivas, como se puede apreciar en la caída del PIB después de 2013 (Figura 4).

Pero muchas empresas latinoamericanas, empezando por las brasileñas y las mexicanas, hoy día son corporaciones multinacionales que invierten en otros países, compiten en importantes licitaciones internacionales, y lideran sectores de alta tecnología como la aeronáutica o los hidrocarburos. Así mismo, la diversificación del comercio mundial hace que los países asiáticos estén desplazando progresivamente a Estados Unidos y Europa como principales socios comerciales de la región.

La bonanza macroeconómica se ha reflejado incluso en el aumento sostenido del ingreso per cápita. Según el Banco Mundial en 2018 los cuarenta y dos países de América Latina y el Caribe están articulados de la siguiente manera: dieciocho de ingreso alto, diecinueve de ingreso medio-alto, cuatro de ingreso medio-bajo, y tan sólo uno (Haití) de ingreso bajo.

Igualmente, la región ha aumentado su relevancia política, con países que se están afirmando como líderes regionales y otros, como Brasil, que -a pesar de su crisis política a nivel interno- están afianzando su influencia global. Al respecto, Sanahuja (2013: 13) observa que «Con mayor confianza en sí mismos, los países latinoamericanos ensayan políticas exteriores más asertivas y de mayor alcance, con nuevas formas de regionalismo y de multilateralismo que buscan, de manera expresa, ampliar los márgenes de autonomía de la región en un mundo que se percibe multipolar».

La coyuntura favorable generada por la situación económica, acompañada por cuantiosas inversiones en servicios y políticas sociales, ha permitido mejorar sustancialmente las condiciones de vida de la población. A manera de ejemplo, se recuerda que entre 2003 y 2014 alrededor de 96 millones de personas salieron de la pobreza (BID 2014: 4 y 7), que la tasa de desempleo de la región disminuyó del 11,4% en 2002 al 6,9% en 2014
y que los mayores de 65 años que reciben una pensión subieron del 53,6% en 2002 al 70,8% en 2015 (CEPAL 2018: 67). Otros indicadores significativos son la esperanza de vida al nacer, que ha aumentado de 70 años en ١٩٩٥ a ٧6 años en ٢٠١6, y el porcentaje de jóvenes que concluyen los principales ciclos educativos, que también ha crecido de manera relevante (Figura 6).

Estos avances fueron alentados por la consolidación de las políticas fiscales y de los presupuestos públicos (Figura 7), que favoreció el aumento de los recursos disponibles para la implementación de las políticas sociales.

Esto no hubiera sido posible sin la superación del paradigma basado en el Consenso de Washington, que buscaba reducir el papel del Estado, y la asunción de un enfoque orientado a la cohesión social, la ciudadanía y los derechos en la formulación de las políticas sociales. Además (Tassara 2014: 11) evidencia que

[…] organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la CEPAL y la Unión Europea han desempeñado un papel proactivo en la promoción de los nuevos paradigmas en la lucha contra la pobreza. Esto ha estimulado mayor atención hacia los enfoques basados en la cohesión social, la ciudadanía y los derechos en la formulación de las políticas sociales.

Las relaciones euro-latinoamericanas han jugado un papel destacado en este proceso (Sanahuja 2011: 24-25 y 34; Tassara 2013b: 61-64; Tassara 2012: 36-37), toda vez que la cohesión social fue incluida en la agenda en la segunda mitad de los años noventa y reconocida en 2004 como prioridad de la cooperación y el diálogo político birregional
en la Tercera Cumbre entre América Latina y el Caribe y la Unión Europea (UE) realizada en Guadalajara. Tanto es así, que su declaración final afirma «la responsabilidad primaria de nuestros gobiernos, junto con sus sociedades civiles, de dirigir […] reformas orientadas a aumentar la cohesión social, a través del combate a la pobreza, la desigualdad y la exclusión social». Como señala Chiodi (2013: 191)

[…] el enfoque de la cohesión social, si bien se le identifica con una trayectoria política exógena, es considerado afín a las agendas públicas que vienen desarrollando los países latinoamericanos, fundamentalmente por su ligazón con una cultura de los derechos sociales que incorpora dimensiones y consignas actuales del discurso político predominante en la región, tales como inclusión social, equidad, pertenencia, etc.

2.2. Brechas sociales, desigualdad y vulnerabilidad

Como se evidenció en la primera parte del artículo, muchos analistas coinciden en señalar las brechas que tienen que enfrentar los PRM y, en el caso de América Latina, la CEPAL identifica varios rezagos y problemas históricos no resueltos de la región, que merman el pleno desarrollo de sus potencialidades.

En particular, en el panorama internacional el subcontinente latinoamericano se caracteriza por la desigualdad más alta y persistente, como resulta evidente comparando la evolución en el tiempo del Índice de Gini8 en algunas grandes regiones del mundo (Figura 8).

Al mismo tiempo, pese a los avances logrados, en 2017 la incidencia de la pobreza todavía alcanzaba un 30,7% de la población regional y un 10,2% vivía en condiciones de pobreza extrema o indigencia. Estas cifras corresponden, respectivamente, a 187 millones de pobres y 62 millones de indigentes (CEPAL 2018: 88). Así mismo, un aspecto preocupante es la distribución de la vulnerabilidad a la pobreza, que revela asimetrías relevantes por edad, género, etnia y residencia en las áreas urbanas o rurales (Tassara 2013c: 165).

Por eso, algunos consideran que la situación es más compleja (Foxley 2012; Sanguinetti & Villar 2012) y Clarisa Hardy (2014: 13) plantea que «América Latina no está transitando de una región de ingresos medios a una de clases medias, sino a sociedades marcadas por inseguridades económicas basadas en las desigualdades que segmentan los ciudadanos». En otras palabras, es una mezcla de excesiva desigualdad y desprotección de los grupos vulnerables, o sea uno de los factores que llevan a las trampas de renta media.

Volviendo a Hardy, su análisis se alimenta de las encuestas de hogares realizadas entre 2011 y 2012 en dieciocho países de América Latina,9 utilizando una metodología formulada por el PNUD y el Banco Mundial,10 y apunta a la identificación de estratos sociales clasificados con base en el ingreso per cápita diario.11 Entre las ventajas de este enfoque se enumeran las siguientes: afina otras metodologías anteriores, ha sido validado por varios organismos internacionales, permite llegar a una tipología de países útil para identificar sus prioridades y formular políticas públicas apropiadas para encararlas y, finalmente, facilita la comparación entre los países.

A la vez, el estudio mencionado cuestiona el optimismo sobre la progresiva ampliación de la clase media y evidencia cómo una parte muy relevante de la misma sigue manifestando una alta vulnerabilidad y, bajo ciertas circunstancias, corre el riesgo de caer nuevamente en la pobreza.

En particular Hardy (2014: 23-24) identifica cuatro estratos sociales. El estrato pobre, que reúne las personas con un ingreso per cápita diario de hasta 4 dólares estadunidenses y que se articula a su vez entre pobre extremo (hasta 2,5 dólares)12 y pobre moderado (entre 2,51 y 4 dólares); el estrato vulnerable, que percibe entre 4,1 y 10 dólares; el estrato medio, que dispone de entre 10,1 y 50 dólares; y el estrato alto, caracterizado por un ingreso diario superior a los 50 dólares.

Como se aprecia en la tabla siguiente, el resultado final muestra que la vulnerabilidad social y la inseguridad económica son las nuevas peculiaridades de América Latina.

Tabla 4.

Estratificación social en América Latina (En porcentajes de población)

			Estratos	sociales
Países	Pobre extremo	Pobre moderado	Total pobres	Vulnerable	Medio	Alto
Argentina	4,2	6,6	10,8	31,4	54,4	3,4
Bolivia	12,3	13,8	26,1	44,6	28,7	0,6
Brasil	12,6	11,9	24,5	37,3	34,8	3,4
Chile	2,9	7,0	9,9	40,5	44,0	5,6
Colombia	12,6	13,0	25,6	37,5	33,2	3,7
Costa Rica	8,1	11,5	19,6	39,8	37,2	3,4
Ecuador	13,6	16,0	29,5	43,0	26,6	0,9
El Salvador	22,0	19,7	41,7	41,1	16,8	0,4
Guatemala	41,1	22,0	63,1	27,4	9,0	0,5
Honduras	37,5	19,0	56,5	29,9	12,8	0,8
México	12,6	15,4	28,0	44,2	26,4	1,4
Nicaragua	36,2	22,2	58,4	32,4	8,8	0,4
Panamá	11,7	9,6	21,3	36,1	38,9	3,7
Paraguay	18,4	14,3	32,7	40,5	25,5	1,3
Perú	11,9	12,3	24,2	40,0	34,3	1,5
Rep. Dominicana	14,0	19,4	33,4	42,3	23,2	1,1
Uruguay	2,6	5,5	8,1	26,3	60,2	5,4
Venezuela	12,4	16,6	29,0	47,7	23,1	0,2
América Latina	15,9	14,2	30,1	37,9	29,9	2,1

Fuente: Hardy 2014: 71.

Casi la tercera parte de la población latinoamericana (30,1%) se encuentra en la pobreza y la indigencia tiene un peso mayor (15,9%) que la pobreza moderada (14,2%). Finalmente, solo dos países lograron reducir la pobreza por debajo del 10% (Uruguay con el 8,1% y Chile con el 9,9%), mientras que en cuatro países la misma supera el 40% de la población total (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua).

Pero lo más interesante tiene que ver con la vulnerabilidad:13 los avances logrados en la reducción de la pobreza han evidenciado la existencia de amplios sectores sociales que, a pesar de no ser clasificados como pobres o indigentes según los umbrales existentes, «revelan condiciones de fragilidad económica que los hace altamente vulnerables a las contingencias, sean externas, nacionales o familiares» (Hardy 2014: 30).

Como muestra la tabla 5, además, si se suma el total de los pobres con el estrato vulnerable, se llega a la conclusión que su conjunto estos hogares son el grupo social más numeroso y que el 68% de la población de la región se encuentra en una situación de pobreza o vulnerabilidad.

Tabla 5.

Estratos vulnerables y vulnerabilidad en América Latina (En porcentajes de población)

Países	Total pobres	Total vulnerables	Total Pobreza y Vulnerabilidad
Argentina	10,8	31,4	42,2
Bolivia	26,1	44,6	70,7
Brasil	24,5	37,3	61,8
Chile	9,9	40,5	50,4
Colombia	25,6	37,5	63,1
Costa Rica	19,6	39,8	59,4
Ecuador	29,5	43,0	72,5
El Salvador	41,7	41,1	82,8
Guatemala	63,1	27,4	90,5
Honduras	56,5	29,9	86,4
México	28,0	44,2	72,2
Nicaragua	58,4	32,4	90,8
Panamá	21,3	36,1	57,4
Paraguay	32,7	40,5	73,2
Perú	24,2	40,0	64,2
Rep. Dominicana	33,4	42,3	75,7
Uruguay	8,1	26,3	34,4
Venezuela	29,0	47,7	76,7
América Latina	30,1	37,9	68,0

Fuente: Hardy 2014: 32.

Obviamente, su distribución es muy variada. Sin embargo, el total de la población pobre o vulnerable rebasa la mitad de los ciudadanos en 16 países sobre 18, representando más de las dos terceras partes de los habitantes en diez países, y excede el 80% en cuatro de ellos. Por otro lado, la magnitud de los estratos no pobres pero vulnerables supera a los sectores pobres en 14 países. Por ende, la reducción de la vulnerabilidad representa uno de los desafíos prioritarios para América Latina. Según Hardy (2014:31) estos estratos

[…] son los más desprotegidos […] por dos razones: en primer lugar, porque suelen quedar fuera de las políticas sociales […] altamente focalizadas hacia los segmentos de mayor pobreza y, en segundo lugar, porque carecen de capacidades económicas que les permitan hacer frente a sus necesidades con relativa solvencia y estar preparados ante contingencias personales y familiares, de origen nacional o hasta internacional, como lo fue la reciente crisis mundial.

La amplia difusión de la vulnerabilidad sugiere la hipótesis de que en América Latina la salida de la pobreza no conlleva necesaria, aunque paulatinamente, a la situación de estabilidad y seguridad social típica de los sectores medios. Al contrario, parece darse una transición a una condición de no pobreza que mantiene fuertes rasgos de fragilidad y que en cualquier momento puede originar la recaída en la pobreza.

Las expectativas de los que salen de la pobreza se centran en la movilidad social ascendente, que a su vez se juega en el acceso a una educación accesible y de calidad que abra las puertas a mejores trabajos a futuro, y en la reducción de la probabilidad de volver a caer en la pobreza. Según Foxley (2012: 142-143), por ejemplo

Visto desde el estado [existe] la enorme dificultad de satisfacer simultáneamente las altas expectativas de los sectores medios en ambas dimensiones: educación de calidad que dé acceso a buenos empleos; y protección social que dé cuenta de las vulnerabilidades enfrentadas por los nuevos sectores medios. Una de las restricciones que se enfrenta se debe al modelo vigente en la mayoría de los países de la región para proveer acceso a los servicios sociales básicos.

3. Agenda 2030 y países latinoamericanos de renta media

Teniendo en cuenta la coyuntura en la que se encuentra la región, las trampas de renta media y especialmente la persistencia de la desigualdad y el surgimiento del nuevo desafío representado por la vulnerabilidad social, ¿Cuáles son los posibles escenarios para los países de América Latina y el Caribe, que en su gran mayoría son PRM, en la implementación de la Agenda 2030?

Los países de la región han trabajado intensamente para consensuar una posición común que les permitiera influir en el nuevo contexto y la CEPAL (2010a, 2012b y 2014c) ha elaborado la “trilogía de la igualdad”, que propone una agenda de desarrollo sostenible enfocada en la reducción de las desigualdades. Esta visión quedó plasmada en el informe de las cinco Comisiones Regionales de Naciones Unidas (2013) y se puede resumir en once prioridades.

Cuadro 2. Prioridades de América Latina y el Caribe para la agenda post 2015

Sostenibilidad económica	Sostenibilidad social	Sostenibilidad ambiental	Gobernanza
1. Intensificar la diversificación productiva. 2. Crear empleo productivo y decente y facilitar oportunidades de trabajo para todos. 3. Cerrar las brechas de productividad y protección social entre los diferentes sectores y estratos de la economía.	4. Cerrar las brechas de bienestar y las desigualdades que se perpetúan a nivel intergeneracional. 5. Combatir la pobreza extrema y el hambre. 6. Promover la inclusión y la participación de los ciudadanos en el desarrollo económico y social (énfasis en la igualdad de género y la diversidad étnica y racial).	7. Incorporar los principios del desarrollo sostenible al diseño de políticas y estrategias de desarrollo nacionales. 8. Abordar el cambio climático y minimizar la pérdida de biodiversidad.	9. Promover una alianza mundial para el desarrollo y contrarrestar las consecuencias de la crisis mundial. 10. Promover la cooperación internacional para el desarrollo y cumplir el 0,7% de AOD/PIB. 11. Identificar fuentes innovadoras de financiación (p.ej. impuestos sobre transacciones financieras y paraísos fiscales).

Fuente: Elaboración del autor con base en Comisiones Regionales de Naciones Unidas 2013: 69-70 y Sanahuja et al. 2015: 31.

El tema fue abordado también en la Segunda Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), celebrada en enero de 2014 en Cuba. La declaración final aprobada en ese contexto14 retoma la filosofía trazada por la CEPAL (Cuadro 2) y afirma los siguientes elementos para caracterizar la agenda post 2015: (1) promoción de un “cambio estructural para la igualdad”, con el propósito de eliminar las brechas existentes en la calidad de vida de la población a nivel internacional, regional y nacional; (2) énfasis en el fortalecimiento de la gobernanza democrática, no solo en los países sino también de los organismos multilaterales, y reconocimiento concreto del derecho al desarrollo;15 (3) adopción de medidas específicas para facilitar la transferencia de tecnologías y fortalecer las capacidades de innovación; (4) construcción de una “alianza global para el desarrollo” efectiva, que consolide y amplíe los acuerdos alcanzados en las Conferencias sobre financiación del desarrollo de Monterrey (2002) y Doha (2008), e incluya objetivos, indicadores y plazos claros para la planificación e implementación de los recursos necesarios; (5) complementación de la AOD con otros mecanismos de financiación del desarrollo (deuda externa, promoción de la CSS, comercio y finanzas internacionales); (6) adopción de un enfoque universal, pero con la flexibilidad necesaria para tener en cuenta particularidades y prioridades de cada país (CELAC 2014a).

Para conseguir estos objetivos, la CELAC tendría que lograr una convergencia más amplia con la UE, que es un actor central en todos los escenarios antes mencionados. En particular, sería necesario que la Unión renovara, en un plazo razonablemente corto, su compromiso con el objetivo de una AOD comunitaria no inferior al 0,7% del PIB, y apoyara más decididamente la CSS y la cooperación triangular (CTr). Más allá de la tradicional prudencia de la Comisión Europea sobre estos temas, en los últimos tiempos se registran indicios positivos, como la presión que algunos Estados miembros están ejerciendo al respecto16 y la inclusión de la CSS en el Plan de acción 2012-2014 del Acuerdo de asociación estratégica UE-Brasil.

Al respecto, un obstáculo mayor está representado por el “Programa para el cambio”, que la UE aprobó en 2012. Este documento oficial identifica dos prioridades estratégicas17 e introduce el principio de “diferenciación”, con el propósito de concentrar los recursos en un número reducido de PRB y Estados frágiles,18 mientras que los países emergentes de América Latina y otras regiones del planeta se reconocen más como posibles socios para enfrentar a desafíos globales que como receptores de AOD clásica (Tassara 2017: 97-98).

En la Tercera Cumbre de la CELAC, celebrada en enero de 2015 en Costa Rica, la Declaración especial sobre la agenda de desarrollo post 2015 (CELAC 2015) solicitó avanzar en dos puntos claves para la conformación de una efectiva alianza global para el desarrollo sostenible: la estrategia internacional de financiación del desarrollo y «un Plan de acción integral para la cooperación con países de renta media, vinculado a los ODS, que evite que este colectivo de países quede “arrinconado” en la futura agenda post 2015, como sucedió con los ODM, que se focalizaron en los países de menores ingresos» (Sanahuja et al. 2015: 33). Para darle más consistencia a esta propuesta, sería útil que los países socios le reconocieran a la CELAC las tareas de (1) coordinar la formulación de las metas nacionales para el logro de los ODS; (2) diseñar estrategias regionales para aumentar las sinergias orientadas a facilitar la implementación de las políticas públicas respectivas; y (3) establecer mecanismos comunes para el monitoreo y la evaluación de las metas nacionales, quizás impulsando también procesos de revisión entre pares.

Lo anterior configura una novedad significativa: los países de América Latina y el Caribe (ALC) decidieron asumir la iniciativa y adoptar un enfoque proactivo en la negociación y la implementación de la Agenda 2030, rompiendo con la actitud pasiva que mantuvieron frente a la discusión que llevó a la aprobación de la Declaración del Milenio y los ODM. Otra novedad es que, mientras los ODM fueron definidos por expertos del Banco Mundial y agencias de Naciones Unidas e inspirados por el CAD de la OCDE, los ODS surgieron de acaloradas negociaciones intergubernamentales, con el protagonismo de los países emergentes y la participación de actores no estatales (Loewe & Rippin 2015: 3). Tampoco hay que olvidar que -como indican Alonso et al. (2014: 2)- en la actual coyuntura internacional

[…] no solo los PRM necesitan del apoyo de la comunidad internacional, también la comunidad internacional necesita de los PRM para afrontar conjuntamente, con mayor capacidad de éxito, las metas globales de desarrollo. La cuestión, por tanto, es cómo la comunidad internacional puede impulsar la activa colaboración de un creciente grupo de exitosos PRM en la superación de los desafíos globales y comunes y, más específicamente, cuál es el papel que la cooperación para el desarrollo puede tener en todo ello.

Finalmente, Alonso (2013: 2) recuerda que

La ayuda al desarrollo nació en un mundo caracterizado por […] dos bloques en conflicto; hoy […] está configurándose un mundo más complejo y multipolar. Nuevas potencias […] han emergido, dotadas de un elevado dinamismo y con creciente capacidad de proyección internacional. [Por ende, el] principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas” […] ya no puede interpretarse como una dual segregación de responsabilidades entre países desarrollados y en desarrollo, sino como un continuum de grados de compromiso acordes con los niveles de desarrollo.

4. Reflexiones finales

A continuación se formulan algunas reflexiones que es oportuno tener en cuenta en la implementación de la Agenda 2030, para acompañar los PRM de ALC en el abordaje sus principales desafíos y valorizar su aporte en la solución de los problemas comunes del desarrollo y la gobernanza mundial.19

Primero, la lucha contra la pobreza tiene que ser acompañada por una atención específica a los temas de la desigualdad20 y la vulnerabilidad social, con especial referencia a los países de ALC y los demás PRM y teniendo en cuenta la reflexión que se presentó en la segunda y la tercera parte de este artículo. Al propósito, el “cambio estructural para la igualdad”, propuesto por la CELAC como premisa y clave de lectura de los ODS, y la mencionada la “trilogía de la igualdad” representan insumos valiosos para afinar el análisis y formular políticas adecuadas para abordar estas problemáticas en el marco de la Agenda 2030. Al respecto, es necesario que los países más industrializados manejen de forma más coherente y equitativa sus relaciones económicas y comerciales con los países de la región. A manera de ejemplo, los subsidios otorgados a los agricultores europeos por medio de la Política Agrícola Común de la UE protegen de forma inapropiada el mercado interno europeo y perjudican a los campesinos de muchos países latinoamericanos (Tassara 2013d: 73).

Segundo, es necesario reconsiderar las modalidades utilizadas para la priorización y la canalización de la AOD hacia los PRM, evitando de retirar la cooperación de estos países y tomando en consideración las propuestas de la CEPAL (2012a), el estudio de Tezanos & Quiñones (2012) y el aporte de Vaggi (2017: 62), que señala la importancia del Índice de Desarrollo Humano ajustado por la desigualdad (PNUD 2015: 2018-221). En particular, en el caso de ALC, sería oportuno atender la demanda de cooperación por lo menos en algunos temas prioritarios, así: fortalecimiento institucional para la implementación de políticas públicas de cohesión e inclusión social; mejoramiento de la inserción internacional a través de procesos de integración regional, políticas de competitividad, y fomento del acceso a los mercados globales; consolidación de los sistemas nacionales de educación superior y de investigación, desarrollo e innovación (I+D+I). A nivel metodológico, el apoyo de los países más industrializados a los PRM debería capitalizar las innovaciones introducidas por la UE y otros donantes a partir de los años noventa. Por esta vía, la cooperación tendría que caracterizarse cada vez más como una colaboración entre pares, en la que todos los participantes, del Norte y del Sur, se enriquezcan mutuamente por medio de un trabajo en red basado en el intercambio de experiencias y buenas prácticas.

Tercero, reconocer y valorizar de manera contundente el aporte de los países emergentes de la región que han ganado una amplia experiencia como oferentes de cooperación a países menos avanzados. En este contexto, varios autores (Alonso 2013: 36-37; Ayllón et al. 2013; Sanahuja et al. 2015: 51-57) insisten de una u otra forma sobre «la necesidad de escalar el aporte de los países del Sur al desarrollo mediante la Cooperación Sur-Sur (CSS) y [la Cooperación] Triangular (CTr) [que] puede movilizar recursos adicionales para la promoción del desarrollo» (SEGIB 2014: 27) sin menoscabo de la AOD tradicional y de las otras formas de cooperación. Entre otras porque la «CSS gana importancia en la razón de la cercanía cultural entre los países que la practican, el respeto a las diferentes visiones de desarrollo, la flexibilidad y adaptabilidad de las experiencias compartida […]» (SEGIB 2014: 27). Sin olvidar que no está exenta de dificultades y desafíos21, incluido el riesgo de repetir algunos errores de la cooperación Norte-Sur, la CSS «refleja los nuevos equilibrios de un mundo cada vez más multipolar y tiene un sinnúmero de potencialidades positivas para el desarrollo» (Tassara 2013a: 60).

Cuarto, replantear el papel de los PRM en general, y de los países ALC en particular, en la arquitectura y la gobernanza global de la cooperación internacional, teniendo en cuenta y promoviendo su “doble estatus” de países que han logrado progresos indiscutibles en algunos ámbitos de desarrollo y tiene problemas y dificultades abiertas en otros. Este tema se inscribe en el marco del rediseño del sistema de cooperación en su conjunto, que se encuentra en una especie de “crisis de identidad” debido a factores como

[…] las contradicciones recurrentes de los donantes [tradicionales]; la proliferación de nuevos agentes con la consecuente pérdida de peso de la AOD […]; y la disolución de la metáfora constitutiva del propio “sistema”, es decir, el “Sur”, entendido como […] las economías de renta baja […] sin influencia internacional y dependientes del “Norte”, cuyo concepto también se diluye […] (Ayllón et al. 2013: 30).

Por su lado, los países ALC tendrán que impulsar las siguientes iniciativas y procesos: (1) avanzar de manera decidida en la implementación de políticas sociales para cerrar las brechas y las desigualdades existentes en la región; (2) asumir, en alianza con la UE y los otros PRA disponibles, un mayor nivel de responsabilidad en el abordaje de los problemas globales que agobian la humanidad; (3) promover una institucionalidad más sólida para la gestión de la CSS, que requieren «la creación de normas y estructuras que hagan posible gestionar sus prácticas» (Sanahuja et al. 2015: 102); (4) legitimar la CELAC para que coordine las políticas públicas a nivel regional22 y represente los intereses de los países miembros a nivel internacional (Tassara 2017: 109-110).

En cualquiera de los posibles escenarios, sería oportuno salvaguardar el patrimonio de conocimiento del CAD-OCDE, pero las estructuras de gobernanza del sistema tendrían que ser más incluyentes y representativas y habría que «superar la visión […] dual del sistema, que segrega […] las funciones de donante y receptor, y promover la progresiva implicación de los países de mayor desarrollo relativo en las tareas activas de cooperación» (Ayllón et al. 2013: 31).

Una hipótesis sería crear -al interior de Naciones Unidas- una estructura permanente en la que confluyeran la experticia del CAD y la experiencia y representatividad ganadas en los últimos años por el GTA y la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (AGCED), que fue creada en el Foro de Busan con el propósito explícito de darle seguimiento a la implementación de la declaración final y el propósito implícito de «facilitar la integración a dos velocidades de los sistemas CAD y CSS-BRICS, cuyos miembros comparten sillas en el G-20» (Domínguez & Olivié 2014: 1111-1112). En la misma línea, Ocampo (2015: 42-47) propone la creación de una mejor estructura de gobernanza mundial del desarrollo fundamentada en seis criterios: (1) reconocimiento del principio de subsidiariedad; (2) necesidad de una red “densa” de instituciones mundiales, regionales y nacionales; (3) superación de la tensión entre inclusividad y eficacia; (4) participación equitativa de los países en vías de desarrollo; (5) introducción de instrumentos más eficaces para el monitoreo y el cumplimiento de los compromisos internacionales; y (6) coherencia del sistema de gobernanza global.

Obviamente, para lograrlo, sería necesario que tanto los países más industrializados de la OCDE como los países emergentes “cedieran algo” en pro de un sistema de gobernanza de la cooperación internacional para el desarrollo más coordinado y representativo. Así como pasó en el Foro de Busan, cuando se logró incorporar los BRICS a la declaración final bajo el compromiso que sus contenidos y recomendaciones serían asumidos por la CSS sólo como referencia y de forma voluntaria.

Quinto, una agenda ambiciosa para el post 2015 tendría que incluir tres niveles geográficos: un primer nivel de ámbito mundial y caracterizado por una cobertura universal, que coincidiría con los ODS; un segundo nivel de ámbito regional, que en el caso de ALC tendría que adecuar los ODS al contexto regional y valorizar las propuestas del “Plan de Acción de la CELAC 2015”; y, finalmente, un tercer nivel de ámbito nacional, para adaptar la agenda regional a las características de cada país. Este abordaje «aportaría mayor precisión y realismo a la estrategia ODS, [facilitaría] la evaluación […] de todos los países socios y estimularía el intercambio de experiencias y la cooperación entre los países latinoamericanos y caribeños»23 (Sanahuja et al. 2015: 51).

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