Resumen

Hace más de 45 años, se abrió un espacio para la sociedad civil en la agenda internacional respecto a temas medioambientales. Para esa época, no había suficientes argumentos científicos que avalaran la existencia del cambio climático y sus implicaciones tal como hoy.

La inclusión de la sociedad civil en agendas y procesos multilaterales sin duda ha servido para limitar el cambio climático en los territorios más vulnerables y proporcionar un enfoque fresco y responsable a la gobernanza climática global. Se desarrolla la presente reflexión para analizar cuáles hechos dieron pie a la inclusión de aportaciones de la sociedad civil en la agenda multilateral de México en la segunda década del año 2000, así como su papel en las negociaciones internacionales de cambio climático.

Palabras clave: Gobernanza climática global, cooperación internacional, cambio climático, sociedad civil.

Abstract

More than 45 years ago, a space for civil society was opened on the international agenda regarding environmental issues. At that time, there were not enough scientific arguments to support the existence of climate change and its implications as it is today.

The inclusion of the civil society in multilateral agendas and processes has undoubtedly contributed to limit climate change within the most vulnerable territories and provide a fresh and responsible approach to global climate governance. The present reflection aims to analyze which events led to the important inclusion of civil society’s contributions in multilateral agenda from Mexico in the second decade of the year 2000, as well as its role in international negotiations on climate change.

Keywords: Global climate governance, international cooperation, climate change, civil society.

Introducción

El cambio climático representa uno de los mayores retos de los sistemas naturales y humanos en la época contemporánea. Su solución no se encuentra exclusivamente en manos de los gobiernos de los Estados. Por este motivo, se requiere el involucramiento de actores no estatales (Arts, 2003).

La sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales son actores claves en la gobernanza multinivel del clima (Dorsch, & Flachsland, 2017). En general, su influencia se extiende a la manera en que realiza aportaciones a la agenda, participa en las negociaciones internacionales del clima y trabaja para asegurar la implementación a nivel nacional de aquellos compromisos globales contraídos en el plano multilateral por parte del gobierno (Linnér & Nasiritousi, 2016).

El presente artículo busca enfatizar la oportunidad para limitar el cambio climático que ofrece la inclusión de la sociedad civil en la agenda multilateral del clima del gobierno mexicano. Se comienza entonces, analizando aspectos relevantes de la cooperación internacional y el desempeño que tiene la sociedad civil en este ámbito como actor de creciente importancia. Igualmente expone la ruta que la participación ciudadana ha recorrido desde la década de 1980 para ser parte de la agenda ambiental a nivel internacional y nacional, e igualmente destaca la importancia de la participación de la sociedad civil en la agenda multilateral climática de México. Para cerrar, recoge la experiencia de la colaboración sociedad civil-gobierno mexicano durante la COP22 y ofrece recomendaciones para asegurar la continuidad y eficacia de la participación de la sociedad civil en las negociaciones internacionales en el seno de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

Conceptualización de la Cooperación Internacional para el Desarrollo

El estudio de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) se aborda desde diversas disciplinas dentro de las ciencias sociales como la Historia, Economía, Sociología, Filosofía, Ciencia Política, etc., (Ayllón, 2007; Duarte & Gonzalez, 2014) con base a su configuración, funcionamiento y resultados. El concepto de CID no posee una definición única pues ha experimentado cambios en función de las corrientes del pensamiento, los valores y las posturas políticas de cada época (Duarte & Gonzalez, 2014). Empero, dentro de la Teoría de las Relaciones Internacionales, en líneas generales, la Cooperación Internacional (CI) se entiende como una modalidad de cooperación que se realiza entre actores del sistema internacional, que está orientada a mejorar las condiciones de vida e impulsar procesos de desarrollo de países vulnerables a nivel social, económico y político que no poseen la capacidad para mejorar su situación por si solos (Ayllón, 2007).

Su surgimiento se ubica al finalizar la Segunda Guerra Mundial,1 con la consecuente puesta en marcha de los planes de reconstrucción en Europa y el surgimiento de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) mediante la Declaración de las Naciones Unidas en 1942 y de las instituciones que fueron creadas en el marco de los Acuerdos de Bretton Woods en 1944, el proceso de descolonización en África, Asia, Oceanía y el Caribe, y la celebración de la Conferencia de Bandung en 1955 (Ayllón, 2007; Duarte & González, 2014). En su momento el propósito principal fue preservar la paz, proporcionar cooperación técnica para disminuir la desigualdad económica y social entre las naciones, y contribuir a la prosperidad colectiva (Ayllón, 2007; Naciones Unidas, 1981).

El recuento histórico anterior denota que el prolongado conflicto geopolítico en la historia contemporánea de la humanidad entre el Norte y el Sur, y el Este y el Oeste, así como la dinámica pos-colonial favorecen la transición del sistema internacional de cooperación hacia el sistema internacional de cooperación para el desarrollo (Ayllón, 2007). Inicialmente dicha cooperación se entendía como “Ayuda Oficial al Desarrollo” (AOD) y el organismo encargado de establecer sus respectivos criterios de operación fue el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)2 (Ayllón, 2007; Gore, 2013). En la actualidad, se puede observar que dentro del sistema internacional opera una compleja red de actores que han ido diversificando la agenda internacional dando lugar a la aparición de nuevas modalidades de CID. Como resultado de la evolución del paradigma de la CID, existe una amplia categorización sobre los tipos de cooperación, modalidades y actores.

Respecto a los tipos de cooperación, éstos se definen con base al número de participantes; de esta manera, la cooperación puede ser bilateral, multilateral o bien, y triangular (Ayllón, 2007; “Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo,” 2011). Ver Figura 1.

De la misma manera, los tipos de cooperación están ligados al origen de la cooperación, el cual puede ser público -administraciones nacionales, regionales o locales de países donantes, organismos intergubernamentales como la ONU, instituciones financieras multilaterales como el Banco Mundial (BM) y organizaciones de integración como la Unión Europea– y privado –instituciones no públicas que pertenecen a la esfera privada como empresas, fundaciones, organizaciones no gubernamentales (ONG), sindicatos, universidades, entre otros (Ayllón, 2007; Bobbio, 2004; Duarte & González, 2014). Ver Figura 2.

Figura 2. Origen de la Cooperación. Esta figura muestra el origen público y privado de la cooperación internacional según Ayllón (2007), Bobbio (2004) y Duarte & González (2014).

Respecto a las modalidades de cooperación, éstas contribuyen al denominado pacto por el desarrollo y se basan en cinco pilares de acción: el desarrollo de capacidades y la transferencia de competencias, la financiación en condiciones favorables (dividida en subvenciones y líneas de crédito), el comercio preferencial, la inversión y la cooperación técnica (Forum for Indian Development Cooperation - FIDC., 2016). Ver Figura 3.

Figura 3. Modalidades de Cooperación. Esta figura ilustra las modalidades en que se lleva a cabo la cooperación internacional según Forum for Indian Development Cooperation - FIDC. (2016).

Respecto de los actores, en su concepción más básica, la CI divide a los actores en Donantes y Receptores (Ayllón, 2007), mientras que la CID los divide en Países Donantes de miembros del CAD3 de la OCDE, Proveedores Gubernamentales de Cooperación al Desarrollo que no son Donantes del CAD, Fondos Mundiales como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), Fundaciones Privadas como The Bloomberg Family Foundation Inc., ONG Internacionales como Greenpeace International y Plataformas de colaboración e intercambio de experiencias de desarrollo como la Plataforma Regional LEDS LAC.

Más aún, los Proveedores Gubernamentales de Cooperación al Desarrollo que no son Donantes del CAD se pueden sub-clasificar en Donantes emergentes –países con programas de ayuda relativamente nuevos o revitalizados como los nuevos Estados miembros de la Unión Europea, o Israel, Rusia y Turquía–, Proveedores de Cooperación Sur-Sur –países en desarrollo que actúan según un principio de solidaridad por lo que evitan utilizar términos como “donante” o “ayuda” y que proporcionan expertise y apoyo financiero entre sí– y Donantes Árabes –países como Kuwait, Arabia Saudita y los Emiratos Árabes quienes se han involucrado en cooperación para el desarrollo por años y que se sienten cómodos con el término “donante”– (Zimmermann, 2011). Por ello, el surgimiento de nuevos actores en el sistema internacional de CID, como las ONG e inclusive movimiento sociales, han abierto un nuevo debate sobre la agenda y objetivos de la CID (Duarte & González, 2014), lo que corresponde a la necesidad de abrir espacios para el diálogo, incluir nuevos temas en la agenda, proporcionar respuestas a temáticas que generaban presión social, y abrir veredas en los caminos hacia la consolidación de la democracia a nivel global.

Estudio de la Sociedad Civil como actor de la Cooperación Internacional para el Desarrollo

La sociedad civil es un actor de creciente relevancia en la política nacional y en el sistema de la CI. Aun así, su abstracción es complicada. Inclusive, derivado de la difícil tarea de definir al Estado –debido a su complejidad– y a la caracterización de la sociedad civil como algo que no es el Estado pero tampoco el mercado (Hevia, 2009), encontramos que, según la época, los teóricos han utilizado diversos términos como “órganos intermediarios”, asociaciones pluralistas”, “movimientos sociales” y “esfera pública” para describir las dimensiones jurídicamente privadas y no-estatales de una vida política cuya viabilidad fue asegurada por derechos constitucionales como el derecho de asociación, reunión, expresión y prensa (Arato & Luhmann, 1994).

Tal fue el caso que tras la Segunda Guerra Mundial surge la necesidad de utilizar un término diferenciado de aquel de Estado para referirse al conjunto de organizaciones que tenían incidencia en la esfera pública pero no formaban parte del gobierno ni eran partidos políticos (Reygadas, 2013). Así, las diversas formas en que se organiza la sociedad se refiere a las esferas de interacción social que se encuentran entre la economía y el Estado como las ONG, movimientos sociales, asociaciones voluntarias, clubs, redes informales, la familia, y formas de comunicación pública (Arato & Luhmann, 1994; Hevia, 2009; Reygadas, 2013) que tienen principalmente por objetivo incidir en los espacios públicos (Instituto Nacional de Desarrollo Social, Incide Social, & Red para el Desarrollo Rural Sustentable, 2005).

La sociedad civil es “un espacio abierto a la construcción de formas asociativas independientes del control gubernamental y que ejercen influencia en el diseño de las políticas gubernamentales” (Fernández, 2006, p. 33). Existen cuatro elementos que la definen: tiene centralidad en sus procesos de asociacionismo pues es una red de relaciones, posee heterogeneidad en su composición, es autónoma respecto al Estado, y está integrada por abundantes tipos de actores que son parte de asociaciones o grupos y de ciudadanos individuales (Hevia, 2009). Estas interacciones Sociedad-Estado generan consecuencias para los actores estatales y sociales (Hevia, 2009), tal como la aparición del accountability social4 que, más allá de incidir en las políticas públicas, se refiere a las acciones de la sociedad civil para influenciar el proceso de toma de decisiones cuando éste no es adecuado y denunciar el uso arbitrario del poder político (Peruzzotti & Smulovitz, 2002a).

Al hablar de la incidencia por parte de la sociedad civil organizada sobre cualquier tema público que se dé en el seno del Estado se reconoce en un primer nivel la capacidad de vigilar y pedir cuentas sobre la actividad de gobierno y el manejo de los recursos (Instituto Nacional de Desarrollo Social et al., 2005). Dicha capacidad de incidencia se ve fortalecida a través de la calidad de la información pública que posee la sociedad civil (completa, válida, oportuna y relevante), lo que lleva a la incidencia a un segundo nivel: el de presentación de propuestas específicas para lograr cambios (Instituto Nacional de Desarrollo Social et al., 2005).

En el caso de la agenda internacional, la participación de la sociedad civil en el sector ambiental se institucionalizó en la década de los setentas del siglo pasado en el sistema de las Naciones Unidas (Weiss, 2011), mientras que en México se reconoció en la década de los ochentas mediante la promulgación de diversos instrumentos legales (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales [SEMARNAT], 2008; Silva, 2016). Los aportes de las organizaciones de la sociedad civil son de gran valor para organismos intergubernamentales y sus procesos y, como el concepto de sociedad civil carece de precisión, al menos en el sistema de las Naciones Unidas su membresía es lo suficientemente amplia para englobar a las ONG (Gemmill & Bamidele-Izu, 2002; Lewis, 2015; Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, 2005).

Inclusión de la sociedad civil en la agenda ambiental internacional

El contexto histórico de la movilización de la sociedad civil interesada en temas medio ambientales y su inserción en el sistema internacional tiene su base en el deterioro ambiental producto de la guerra química y bacteriológica en Vietnam entre 1964 y 1975, la propagación de plantas nucleares como parte de la carrera armamentista durante la Guerra Fría, la conmemoración en 1970 del primer “Día de la Tierra” para sensibilizar a la opinión pública sobre los problemas ambientales y la publicación en 1972 del primer informe del Club de Roma denominado “Los límites del crecimiento“ (Meadows, Randers & Behrens III, 1972), que desató gran alarma al mostrar los riesgos de la humanidad ante las altas tasas de crecimiento demográfico, los procesos de industrialización, y los patrones de producción y consumo de los países desarrollados (Silva, 2016). Ante esta situación, el enfoque medioambiental despertó mucho interés, por lo que en 1972 la ONU convocó a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano en Estocolmo, que tuvo como resultado la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano con 19 principios que representan un manifiesto en pro del medio ambiente (Organización de las Naciones Unidas, 2017). La Conferencia de Estocolmo, motivó que la Asamblea General de la ONU estableciera en 1972 el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) –hoy conocido como ONU Ambiente– para “[actuar] como catalizador, defensor, educador y facilitador para promover el uso sensato y el desarrollo sostenible del medio ambiente global” (Organización de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, s.f.). Posteriormente durante el vigésimo aniversario de la Conferencia de Estocolmo se llevó a cabo en 1992 en Río de Janeiro, Brasil la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que también es conocida como la “Cumbre para la Tierra” o “Conferencia de Río” (Organización de las Naciones Unidas, 1992).

Estos hechos le proporcionaron mayor visibilidad al tema, establecieron derechos y obligaciones comunes pero diferenciadas para los Estados con distinto nivel de desarrollo e institucionalizaron la participación de la sociedad civil cada vez más organizada en foros multilaterales. Inclusive, para los especialistas, la Conferencia de Estocolmo marcó un antes y un después en materia de participación ciudadana por la asistencia sin precedentes de ONG y porque desde entonces se introdujo la participación ciudadana en el sistema de la ONU (Silva, 2016). Más adelante, la Conferencia de Río de 1992 reunió a políticos, diplomáticos, científicos, periodistas y representantes de ONG de 179 países, facilitó el “Foro Global de las ONG” donde un gran número de ONG compartieron su visión acerca del futuro del medio ambiente y del desarrollo socio-económico del mundo, y generó la Declaración de Río, que es el “conjunto de 27 principios universalmente aplicables para ayudar a guiar la acción internacional basándose en la responsabilidad medio ambiental y económica” y que mediante el Principio 10 promueve el derecho de acceso a la información, la participación ciudadana y la responsabilidad jurídica ante daños ambientales (Organización de las Naciones Unidas, 1992; Silva, 2016).

En el marco de la Declaración de Río surge la Agenda 21, documento con 27 principios con la intención de ayudar a guiar las acciones de cooperación internacional basándose en la responsabilidad medio ambiental y económica; de este documento sobresalen la secciones referentes a la “Cooperación internacional para acelerar el desarrollo sostenible de los países en desarrollo y políticas internas conexas” (Sección I, Título 2) y el “Fortalecimiento del papel de las organizaciones no gubernamentales asociadas en la búsqueda de un desarrollo sostenible” (Sección III, Título 27) (Organización de las Naciones Unidas, 1992). La Declaración de Río incluso sirvió de catalizador para la aprobación del Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (CDB) en 1992 sobre la conservación y la utilización sostenible de los recursos biológicos de la Tierra (Convention on Biological Diversity, s.f.), de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en 1992 para combatir el cambio climático al limitar el aumento medio de la temperatura global (United Nations Framework Convention on Climate Change [UNFCCC], 2014a) y del Convenio de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (UNCCD) en 1994 sobre el manejo sustentable de los suelos (United Nations Convention to Combat Desertification, s.f.). Los tres instrumentos son legalmente vinculantes y fueron diseñados para catalizar la acción global positiva en términos medioambientales y sostenibles; igualmente, los tres contemplan la acción social como elemento crucial para alcanzar sus compromisos específicos y avanzar hacia un desarrollo sustentable.

Inclusión de la sociedad civil en la agenda ambiental de México

Previamente se indicó que el gobierno mexicano se dio a la tarea de comenzar a institucionalizar la participación de la sociedad civil durante la década de los ochentas en el sector ambiental. Dicha participación tiene su fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a través de ciertos principios constitucionales y en términos generales otros instrumentos legales como la Ley de Planeación de 1983, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) de 1988, la abrogada Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de 2002 –hoy Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública de 2016 (LGTAIP) –, y la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil de 2004 (SEMARNAT, 2008). A estos instrumentos se agrega la Ley General de Cambio Climático de 2012 –la segunda de su tipo en el mundo y la primera de un país en desarrollo– ya que, además de garantizar el derecho a un medio ambiente sano, contempla en su Capítulo III la creación del Consejo de Cambio Climático, “órgano permanente de consulta de la comisión, [integrado] por mínimo quince miembros provenientes de los sectores social, privado y académico, con reconocidos méritos y experiencia en cambio climático” (Ley General de Cambio Climático, 2012, p. 28).

Una vez descritos los instrumentos legales que incorporan la participación de la sociedad civil, observamos que México es uno de los países del mundo que tiene mecanismos de participación social en materia ambiental que han sido institucionalizados. La Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) cuenta con órganos de consulta que se refieren a los espacios de asesoría, evaluación y seguimiento de la política ambiental nacional e internacional como los consejos o comités consultivos, técnicos de cuenca, asesores, comités de vigilancia, subconsejos y subcomités, y grupos de trabajo (Silva, 2016); entre los que destacan los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable, encargados de participar en la política ambiental nacional y de analizar temas nacionales e internacionales de medio ambiente y recursos naturales (SEMARNAT, 2011). En adición, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) publicó en 2005 el “Acuerdo por el que se Establecen los Lineamientos para la Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en Temas de Política Exterior” en lo referido a temas de derechos humanos, preservación del medio ambiente, calidad de vida y los que competen a la integridad y al desarrollo material, humano y profesional de los individuos; en el que se estipula en su Título Décimo, “[la] Secretaría de Relaciones Exteriores podrá invitar, hasta dos representantes de organizaciones sociales mexicanas a participar con las delegaciones oficiales que asistan a reuniones internacionales de carácter multilateral” (Secretaría de Relaciones Exteriores, 2005, p. 13).

El Rol de la Sociedad Civil en la Agenda Multilateral Climática de México

Mientras el “Acuerdo por el que se Establecen los Lineamientos para la Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en Temas de Política Exterior” sentó las bases para la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la agenda internacional de México, la publicación por parte de la SRE de los “Criterios generales de participación de asesores/as no gubernamentales en la Delegación Oficial de México en la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático” (Secretaría de Relaciones Exteriores [SRE], 2015) promovió la participación de las organizaciones de la sociedad civil en las negociaciones diplomáticas de cambio climático de la CMNUCC.

Por tratarse de una institución en constante evolución, ya sea de acuerdo con su estructura orgánica o por sus instrumentos jurídicos conexos, dicha Convención es un modelo muy interesante de cooperación internacional; esto aunado al hecho que muestra una apertura a la participación de la sociedad civil en términos de autorizarle y darle acceso a información pública para monitorear e influir en los procesos de toma de decisión de las Partes. (United Nations Climate Change, 2018). La CMNUCC entró en vigor en 1994 con el objetivo de:

[lograr] la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 1992, p. 4).

Al día de hoy, su membresía es casi universal pues cuenta con 197 países que la han ratificado y se han convertido en Partes (UNFCCC, 2014e). Estas se clasifican en tres grupos principales según los distintos compromisos: Anexo I –que comprende a los países industrializados que pertenecen a la OCDE y a doce “Economías en Transición” de Europa Central y Oriental–, en Anexo II –compuesto por los miembros de la OCDE pero no por las “Economías en Transición”–, y el No-Anexo I –que engloba en su mayoría a países en desarrollo–; asimismo hay 49 Partes clasificadas como Países Menos Desarrollados, que reciben especial consideración debido a su limitada capacidad para responder al cambio climático y adaptarse a sus efectos adversos (UNFCCC, 2014c). Además de los representantes de las Partes ante la Convención, la prensa y organizaciones observadoras también pueden participar; éstas últimas se clasifican en tres tipos: el Sistema de las Naciones Unidas y sus organismos especializados, organizaciones intergubernamentales (OIG) y ONG (UNFCCC, 2014b). Ver Figura 4.

Figura 4. Organizaciones Observadoras de la CMNUCC. Esta figura ilustra los tres tipos de organizaciones que fungen como observadoras en las Conferencias de las Partes según la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (2014).

Dicho esquema de observancia permite que estos grupos puedan acceder a las negociaciones, portando un pase de acreditación amarillo, mientras que los negociadores portan un pase rosa y los organismos internacionales portan un pase azul. Su presencia como observadores permite seguir de cerca el proceso y contribuir a que la posición de las Partes se traduzca en acciones climáticas a nivel nacional. Vale la pena mencionar que la efectividad a largo plazo de los compromisos internacionales contraídos por los gobiernos en estos foros depende del cumplimiento oportuno de estos compromisos.

Desde la celebración de la primera Conferencia de las Partes (COP) hasta la COP 22 de 2016 en Marruecos, se han admitido 2121 organizaciones observadoras de las cuales 2001 son ONG; se distingue que el 8,8% de ONG admitidas provienen de la región de América Latina y el Caribe (UNFCCC, 2014d). Esto implica que existe cierta representatividad por parte de la región latinoamericana en los procesos de la Convención, independientemente de la participación de ONG en las Delegaciones Oficiales de cada Parte como parte de las negociaciones diplomáticas.

Con el fin de examinar periódicamente la aplicación de la Convención y de sus instrumentos jurídicos conexos –en su momento el Protocolo de Kioto, la Enmienda de Doha al Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París– y así asegurar la aplicación eficaz de la Convención, anualmente se celebran períodos ordinarios de sesiones de la COP y períodos intersesionales de sus órganos subsidiarios y de su mecanismo de financiación (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 1992). Esto significa que por lo menos dos veces al año, las Partes y las organizaciones observadoras se reunirán para discutir temas de importancia global. La Delegación Oficial de México participa diligentemente cada año en ambas reuniones (Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, 2018).

Conforme a los “Criterios generales de participación de asesores/as no gubernamentales en la delegación oficial de México en la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático” la delegación mexicana podrá incorporar hasta nueve representantes en la modalidad de Asesores/as No Gubernamentales de la siguiente manera: tres de la sociedad civil, tres del sector privado, dos de los Consejos Consultivos Nacionales para el Desarrollo Sustentable, y uno del Consejo de Cambio Climático de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático; mismos que contarán con un pase oficial color rosa para poder participar en reuniones públicas, eventos paralelos y otros foros, aunque es importante subrayar que el uso de la palabra en las reuniones de negociación es exclusivo de los representantes gubernamentales y que los representantes designados deberán apegarse a la posición oficial de México en todo momento (SRE, 2015). Asimismo, existe un listado de requisitos que los interesados deben cumplir (SRE, 2015).

En este punto, es pertinente cuestionar cuáles son los motivos del Estado para incluir a la sociedad civil en estos foros internacionales –más allá de la inherente evolución del sistema internacional que favorece la inclusión de nuevos actores, la modernización de la propia sociedad civil y de la institucionalización de sus participaciones en procesos de gobierno en este y otros países a partir de la ratificación de instrumentos legales que pertenecen a la arena multilateral–. Para algunos autores la participación de la sociedad civil en la gobernanza climática se debe a que los gobiernos incluyen a la sociedad civil en sus Delegaciones Oficiales durante la ronda de negociaciones diplomáticas en torno a la CMNUCC para mitigar el déficit democrático en sus países y reforzar la legitimidad del gobierno global (Böhmelt, Koubi, & Bernauer, 2014). Sin embargo, la literatura que se ha revisado para la realización de la presente reflexión también muestra que los países adaptaron políticas globales a sus contextos nacionales donde estaba contemplada la participación de la sociedad civil, por lo que al aprobar estos instrumentos se aprobaba la totalidad de las disposiciones legales, y se incrementaba la disposición a cumplir con los acuerdos contraídos.

En contraste con lo anterior, otro motivo sólido por el que los gobiernos incluyen a ONG en sus delegaciones oficiales es esperando obtener información y expertise adicional (Böhmelt et al., 2014). En el caso de México, esto es evidente pues se sugiere que los perfiles de los tres representantes de NGO que integren la Delegación Oficial obedezcan de manera equilibrada los requisitos de conocimiento en las áreas de adaptación y mitigación al cambio climático; monitoreo, reporte y verificación (MRV); y contribuciones nacionalmente determinadas (NDC) (SRE, 2015).

Participación de Representantes de la Sociedad Civil en la COP22 como Parte de la Delegación Oficial Mexicana

De manera formal, desde 2010 el gobierno mexicano ha impulsado la participación de representantes de la sociedad civil como parte de la Delegación Oficial Mexicana que asiste a las negociaciones internacionales organizadas por la CMNUCC. Es una práctica adoptada por gran número de las Partes la Convención. Cada país es libre de decidir la composición de su delegación nacional, y México –como se observó anteriormente– designa hasta tres espacios para representantes de la sociedad civil en su Delegación, sin contar a los representantes de los Consejos Consultivos Nacionales para el Desarrollo Sustentable (2) y del Consejo de Cambio Climático de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (1) que también pueden provenir de la sociedad civil.

La COP 22 se celebró en Marrakech, Marruecos del 7 al 18 de noviembre de 2016. Sus objetivos fueron definir el marco para la instrumentación del Acuerdo de Paris, enfocarse en la implementación y cooperación, convertir los NDCS en políticas públicas y planes de financiamiento, y trabajar con las Partes para fortalecer la acción climática y apoyar la ambición. La importancia de aprovechar el momentum que generó la COP 21 con el Acuerdo de París se tuvo y se continúa teniendo presente en las negociaciones climáticas pues líderes y expertos de todo el mundo coinciden en que es tiempo de actuar. En este contexto, para la COP 22 fueron seleccionados tres representantes de la sociedad civil para acompañar a la Delegación Oficial. Las organizaciones invitadas fueron el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA), el Movimiento de Jóvenes Latinoamericanos y Caribeños frente al Cambio Climático (Clic!), y el Grupo de Financiamiento Climático para Latinoamérica y el Caribe (GFLAC). Los tres representantes elegidos fueron mujeres y al final de este ejercicio presentaron un reporte final, del cual se tomaron elementos para discutir.

De conformidad con los criterios de participación aplicables las tres representantes participaron en eventos paralelos, foros organizados por otras ONG, talleres e inclusive conferencias de prensa. Sin embargo, para una de las tres representantes su labor comenzó desde antes pues, de acuerdo con su reporte final, la representante de CEMDA organizó una semana antes de la COP22 una reunión con otras instituciones de la sociedad civil con el fin de incorporar sus preocupaciones en el posicionamiento oficial del Estado mexicano y de elaborar su propio posicionamiento con temas de interés. A la reunión asistieron importantes organizaciones como WRI México, la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA), la Iniciativa Climática de México, GREENPEACE, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), el GFLAC y el CEMDA.

La participación de las mujeres en estos foros multilaterales es crucial, así como la participación de jóvenes. En esta ocasión, la Delegación Oficial Mexicana se vio acompañada por la representante de Clic! un movimiento de jóvenes de la región. Esto resultó benéfico pues, en conformidad con su reporte final, dio seguimiento a los avances del electorado de YOUNGO en la CMNUCC, movimiento internacional de jóvenes interesados en el cambio climático (International Youth Climate Movement, s.f.).

Por su parte, el financiamiento es un tema que cobra suma relevancia pues representa un poderoso medio de implementación de los compromisos de la Convención y sus instrumentos legales como el Acuerdo de París. En esta ocasión, la Coordinadora General de GFLAC, especialista en financiamiento climático, le dio oportuno seguimiento a las negociaciones climáticas sobre financiamiento. Según lo estipulado en su reporte final, asistió a talleres, facilitó otros, y proporcionó insumos a los representantes de gobierno de SEMARNAT e INECC –miembros de la Delegación Oficial Mexicana específicamente encargados de participar en las negociaciones de financiamiento climático, al menos desde la administración presidencial que comenzó en 2012–.

Durante la COP 22 las tres representantes de la sociedad civil dieron seguimiento a temas específicos y proporcionaron los insumos resultantes para la Delegación Oficial, facilitaron reuniones entre las organizaciones de la sociedad civil y la Delegación Oficial Mexicana y desarrollaron eventos en conjunto con otras organizaciones de la sociedad civil. Destacando en todo momento el liderazgo de México en acciones climáticas y de incremento de la ambición en cuanto a los compromisos adquiridos en materia de cambio climático. Las actividades que desempeñaron quedaron plasmadas en un reporte individual.

Conclusiones

“No hay mejor prueba del progreso de la civilización que el progreso del poder de cooperación.” John Stuart Mill

Desde 1945 México participa en acciones de cooperación internacional (Prado, 2014). En la actualidad, desempeña un papel polivalente pues es receptor y donante de cooperación. El gobierno mexicano ha demostrado estar abierto permanentemente a participar en proyectos de cooperación bilateral, multilateral y triangular. En el plano multilateral, México es Parte de diversos acuerdos multilaterales sobre clima, medio ambiente y desarrollo sustentable.

En años recientes, el tema de cambio climático se posicionó en la agenda internacional del gobierno Mexicano. En México y en el mundo se ha reconocido lo dramático de los efectos negativos y altos costos del cambio climático, por ello se ha llamado a una gobernanza multinivel donde diversos actores públicos y privados, como la sociedad civil, atienden de manera conjunta este problema. En este sentido, la sociedad civil incrementalmente ha realizado aportaciones clave a la agenda internacional de México.

Esta incidencia es posible en gran parte por la inclusión de representantes de la sociedad civil en la Delegación Oficial Mexicana que asiste a las negociaciones climáticas de la CMNUCC. Lo anterior, ha generado impactos moderados en el primer y segundo nivel de incidencia en políticas públicas sobre cambio climático. Debido a la fragilidad del régimen democrático en México, este hecho representa un triunfo para la sociedad civil y para el medio ambiente.

Claramente, el ecosistema de organizaciones de la sociedad civil en México es muy variado y aún existen temas que no se han logrado abordar en las negociaciones climáticas; mismos que tienen que ver con justicia climática, el uso de capital natural o bien, megaproyectos extractivistas en los que participa el sector privado con permiso del gobierno y que ponen en peligro al medio ambiente. Empero es importante subrayar, que al ser parte de la Delegación Oficial Mexicana en las negociaciones de la CMNUCC, la sociedad civil aprovecha el espacio e incide en la agenda de la Delegación Oficial, lo que a su vez reporta impactos a nivel internacional y nacional.

Esta incidencia se logra al prestar asistencia técnica a miembros de la Delegación Oficial al preparar, por ejemplo, posturas oficiales, atender negociaciones acompañando/representando a altos funcionarios de gobierno, así como dar seguimiento a los temas técnicos de su interés y obtener en este tenor información relevante durante las COP y las intersesionales climáticas; por otro lado, al asistir a este tipo de foros internacionales, la sociedad civil tiene la oportunidad de desarrollar/mantener redes con otras instituciones e individuos de su particular interés, profesionalizarse, obtener información relevante para el ejercicio de sus funciones en México y garantizar que los acuerdos alcanzados sean posteriormente transformados en acciones climáticas por parte del gobierno Mexicano en territorio nacional.

En este sentido, se considera pertinente hacer una serie de recomendaciones puntuales para asegurar la continuidad y eficacia de la participación de la sociedad civil en las negociaciones internacionales en las reuniones de la Convención Marco y sus protocolos legales. Por ende, la primera recomendación versa sobre la formalización de los Criterios generales de participación de asesores/as no gubernamentales en la Delegación Oficial de México en la COP de la CMNUCC. En vista de la incipiente participación de sociedad civil en las Delegaciones Oficiales de México que asisten a las COP e intersesionales de la CMNUCC, es preciso desarrollar un mecanismo permanente de participación social que instituya el objetivo general, objetivos específicos, funciones, atribuciones de la SRE, derechos y responsabilidades de la sociedad civil en este proceso, y lineamientos para la publicación oficial de convocatorias5. Otro aspecto que puede resultar útil, es establecer bajo cuales leyes y reglamentos estaría fundamentada esta labor. También es importante que la SRE cuente con un recurso financiero permanente para apoyar a los representantes de la sociedad civil que asisten a las COP y a las intersesionales, pues es igual de importante contar con la participación de organizaciones de la sociedad civil ubicadas en la capital del país, las principales ciudades y otras localidades del interior del país a fin de lograr una mayor representatividad y así evitar tanto la centralización de representantes de la sociedad civil. Esto también permite evitar que la definición de prioridades recaiga enteramente en gobiernos y organismos intergubernamentales que sí asisten a estas negociaciones. Finalmente, se podrá desarrollar un conjunto de normas que aseguren que este mecanismo está guiado por los principios fundamentales de Transparencia, Apertura y Rendición de Cuentas.

Pasando a la parte operativa, se sugiere que las instituciones del sector ambiental y la SRE organicen en conjunto talleres para sensibilizar a los representantes de la sociedad civil con los temas que integran las agendas provisionales de la COP, los órganos subsidiarios y demás mecanismos institucionales a fin de: a) mostrarles qué se está haciendo a nivel nacional para cumplir con compromisos internacionales6, b) contribuir a la profesionalización o especialización de la sociedad civil en determinados temas de interés, y c) lograr acuerdos para alcanzar objetivos globales. En lo contemporáneo, la participación recurrente de ciertas organizaciones de la sociedad civil propicia que no sea necesario organizar estos talleres antes de las COP, pero es sustancial desarrollar estos talleres a fin de asegurar el buen desempeño de los representantes de la sociedad civil durante las COP, intersesionales y otros foros internacionales que manejen cambio climático como G20, Diálogo de Petersberg, y Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, entre otros.

Siguiendo ese planteamiento, se recomienda aprovechar la participación de la sociedad civil en eventos de la CMNUCC para perfilar su participación dentro de las estrategias de comunicación social de la SRE y demás instituciones del sector ambiental. Para ello, se sugiere que durante estos eventos, los representantes de la sociedad civil también le proporcionen insumos al enlace de comunicación de la Delegación Oficial, a fin de crear un pequeño boletín que contenga los logros de la sociedad civil en estas sesiones y que éste se difunda en redes sociales en tiempo real. Las COP tienden a ser dinámicas y exhaustivas pero la agenda de comunicación gozará de pluralidad al retomar mensajes clave en tiempo real de funcionarios públicos y participantes de la sociedad civil que integran la Delegación Oficial Mexicana.

Finalmente, se recomienda que los reportes finales sean obligatorios y tengan requisitos de contenido estandarizado, a manera que la información reportada por los tres representantes que asistan sea comparable. Otro punto importante es asegurarse que estos reportes sean publicados en el portal de gobierno de la SRE de manera oportuna y a la vez que sean difundidos en redes sociales de la SRE y de instituciones del sector ambiental involucradas, pues se ha detectado que la información al respecto aparece incompleta y no está actualizada.

Para concluir, valdría la pena preguntarse ¿Para qué ha servido en México el trabajo de la sociedad civil en la agenda multilateral durante los últimos 25 años? La participación de la sociedad civil en la agenda multilateral climática y medio ambiental durante las últimas tres décadas ha servido para enriquecer los espacios de participación pública, posicionar temas en la agenda y solicitar el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos. Se sabe que aunque el trabajo conjunto de ambos sectores en los foros internacionales de negociación sobre el clima es complejo, la inclusión y subsecuente participación de la sociedad civil en la agenda multilateral del clima en México ha servido para ayudar a mejorar los mecanismos de participación ciudadana nacionales, complementar invariablemente las acciones de la Delegación así como sus postura técnicas, asegurar la coherencia entre los compromisos globales adquiridos por el gobierno mexicano e implementarlos a nivel nacional. Esta y otras contribuciones de la sociedad civil son fundamentales hoy en día pues, la acción climática por parte de actores no estatales trasciende los periodos y administraciones públicas de nuestro país y crea una conciencia pública que permite transitar del discurso a la implementación y de la implementación a la transformación. En relación, habrá que considerar que el cambio climático es el problema global que define a nuestra generación, por lo que se deberán generar alianzas estratégicas con actores no estatales, como la sociedad civil, para la correcta implementación del Acuerdo de París.

Referencias

Arato, A., & Luhmann, N. (1994). Civil Society and Political Theory in the Work of Luhmann and beyond. New German Critique. (61), 129-142.

Arts, B. (2003). Non-state actors in global governance: three faces of power (No. 2003/4). Preprints aus der Max-Planck-Projektgruppe Recht der Gemeinschaftsgüter.

Ayllón, B. (2007). La Cooperación Internacional para el Desarrollo: fundamentos y justificaciones en la perspectiva de la Teoría de las Relaciones Internacionales. Carta internacional. 2(2), 32-47.

Bobbio, N. (2004). La gran dicotomía: público/privado. Estado, Gobierno y Sociedad. Por una teoría general de la política, 11-38.

Böhmelt, T., Koubi, V., & Bernauer, T. (2014). Civil society participation in global governance: Insights from climate politics. European Journal of Political Research, 53(1), 18.

Convention on Biological Diversity. (s.f.). Historia del Convenio. Recuperado de https://www.cbd.int/history/

Dorsch, M. J., & Flachsland, C. (2017). A Polycentric Approach to Global Climate Governance. Global Environmental Politics, 17(2), 45-64. doi:10.1162/GLEP_a_00400

Duarte, L., & González, C. (2014). Origin and evolution of international cooperation for development/Origen y evolucion de la cooperacion internacional para el desarrollo/Origem e evolucao da cooperacao internacional para o desenvolvimento. Panorama(15), 117-131.

EUR-Lex. (2007). El consenso europeo sobre desarrollo. Recuperado de http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=URISERV%3Ar12544

Fernández, J. (2006). Ideas sobre la Esfera Pública. En F. Mariñez Navarro (Ed.), Ciudadanos, decisiones públicas y calidad de la democracia (p. 351). México: EGAP-Noriega Editores.

Forum for Indian Development Cooperation - FIDC. (2016). Indian Development Cooperation: A Theoretical and Institutional Framework. Policy Brief. (7). Recuperado de http://ris.org.in/pdf/unit1_2.pdf

Gemmill, B., & Bamidele-Izu, A. (2002). The role of NGOs and civil society in global environmental governance. Recuperado de http://environment.yale.edu/publication-series/documents/downloads/a-g/gemmill.pdf

Gore, C. (2013). The New Development Cooperation Landscape: Actors, Approaches, Architecture. Journal of International Development., 25(6), 769-786.

Hevia, F. (2009). Relaciones sociedad-Estado: análisis interactivo para una antropología del Estado / Society-State Relations: Interactive Analysis for an Anthropology of the State. Espiral.15 (45), 43-70.

Instituto Nacional de Desarrollo Social, Incide Social, A. C., & Red para el Desarrollo Rural Sustentable, A. C. (2005). Lecciones de un Proceso de Articulación de Organizaciones de la Sociedad Civil que hacen Incidencia en Políticas Públicas. Aprendizaje de un Proceso de Articulación. México, D.F.

Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, Prensa. (2018). Avanza participación de México en Conferencia sobre Cambio Climático previa a la COP24 [Comunicado de Prensa]. Recuperado de: https://www.gob.mx/inecc/prensa/avanza-participacion-de-mexico-en-conferencia-sobre-cambio-climatico-previa-a-la-cop24

International Youth Climate Movement. (s.f.). What is YOUNGO? Recuperado de https://youthclimatemovement.wordpress.com/youngo/

Lewis, D. (2015). Non-governmental organizations and civil society. En Riaz, Ali & Rahman, Mohammad Sajjadur, (Eds.) Routledge handbook of contemporary Bangladesh (pp. ) . Routledge, London, UK.

Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo. (04 de abril de 2011). Poder Ejecutivo Federal. Ciudad de México, Distrito Federal.

Ley General de Cambio Climático. (04 de junio de 2012). Poder Ejecutivo Federal. Ciudad de México, Distrito Federal.

Linnér, B., Hjerpe, M., & Nasiritousi, N. (2016). The roles of non-state actors in climate change governance: understanding agency through governance profiles. doi:10.1007/s10784-014-9243-8

Meadows, D. H., Randers, J., & Behrens III, W. W. (1972). The limits to growth: a report to the club of Rome. New York : Universe Books

Organisation for Economic Co-operation and Development. (2017). About the OECD. Recuperado de http://www.oecd.org/about/

Organización de las Naciones Unidad para el Medio Ambiente. (s.f.). Acerca del PNUMA/ORPALC. Recuperado de http://web.unep.org/es/rolac/acerca-del-pnumaorpalc

Organización de las Naciones Unidas - CEPAL (1981). Cooperación internacional para el desarrollo. CEPAL.

Organización de las Naciones Unidas - CNUMAD. (2002). Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Recuperado de http://www.un.org/spanish/conferences/wssd/unced.html

Organización de las Naciones Unidas. (1992). Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Recuperado de https://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf

Organización de las Naciones Unidas. (1992). Programa 21. Recuperado de http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/agenda21toc.htm

Organización de las Naciones Unidas. (2017). Temas Mundiales. Medio Ambiente. Recuperado de http://www.un.org/es/globalissues/environment/

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación - FAO. (2005). ¿Qué entendemos por ONG/OSC? Recuperado de http://www.fao.org/tempref/GI/Reserved/FTP_FaoRlc/old/ong/ongosc.htm

Peruzzotti, E., & Smulovitz, C. (2002a). Controlando la política : ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas .Buenos Aires, Argentina: Temas 1a ed.

Peruzzotti, E., & Smulovitz, C. (2002b). Held to Account: Experiences of Social Accountability in Latin America. Journal of Human Development, 3(2), 209-230. doi:10.1080/14649880220147310

Prado, J. (2014). La cooperación internacional para el desarrollo de México. Un análisis de sus acciones, institucionalización y percepciones / International Cooperation for Mexico’s Development An Analysis of its Actions, Institutionalization and Perceptions. Revista mexicana de ciencias políticas y sociales. 59(222), 51-86.

Reygadas, R. (2013). Encrucijadas de las organizaciones civiles en el México del Siglo xxi. (Spanish). Administracion y Organizaciones, 16(31), 107-129.

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. (2008). Estrategia Nacional para la Participación Ciudadana en el Sector Ambiental. Recuperado de https://www.oei.es/historico/noticias/spip.php?article3195

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. (2011). Acuerdo por el que se crean los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Recuperado de http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5211549&fecha=29/09/2011

Secretaría de Relaciones Exteriores. (٢٠٠5). Acuerdo por el que se Establecen los Lineamientos para la Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en Temas de Política Exterior. Recuperado de http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5515166&fecha=06/03/2018

___________. (2015). Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Participación de sociedad civil en las delegaciones oficiales de México. Recuperado de https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/7832/Participacion_sociedad_civil_delegaciones_oficiales_mexico.pdf

Silva, V. (2016). Eficacia de los instrumentos y mecanismos de participación ciudadana en la política ambiental en México. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).

United Nations Climate Change. (2018). Constituencies. Admitted NGOs. Recuperado del sitio web: https://unfccc.int/process-and-meetings/parties-non-party-stakeholders/non-party-stakeholders/admitted-ngos#constituencies

United Nations Convention to Combat Desertification. (s.f.). About the Convention. Recuperado de http://www2.unccd.int/convention/about-convention

United Nations Framework Convention on Climate Change. (2014a). Background on the UNFCCC: The international response to climate change. Recuperado de http://unfccc.int/essential_background/items/6031.php

____________. (2014b). Observer organizations. Recuperado de http://unfccc.int/parties_and_observers/observer_organizations/items/9524.php

____________. (2014c). Parties & Observers. Recuperado de http://unfccc.int/parties_and_observers/items/2704.php

____________. (2014d). Statistics on observer organizations in the UNFCCC process. Recuperado de http://unfccc.int/parties_and_observers/observer_organizations/items/9545.php

___________. (2014e). The Convention. Recuperado de http://unfccc.int/essential_background/convention/items/6036.php

United Nations General. (1992). Rio Declaration on Environment and Development. Recuperado de http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm

Weiss, T. G. (2011). Thinking about global governance: why people and ideas matter. Routledge.

Zimmermann, F. (2011). New partnerships in development co-operation. OECD Journal: General Papers, 2010(1), 37-45.

---