El Laboratorio de la Cooperación Internacional al Desarrollo en Colombia.

Estudio de caso

The laboratory of international cooperation for development in Colombia.

Case study

Jenny Camelo1 y Juan David Mambuscay Burbano2

Resultado de Investigación

Resumen

Después de sesenta años de incursión de la Cooperación Internacional al Desarrollo en Colombia su constitución como herramienta trascendental de política exterior no se pone en duda. Dicha consolidación se ha visto proveída de avances a nivel jurídico y administrativo además de cambios frecuentes en su razón de ser acordes a la presidencia de turno. Utilizando la metodología de estudio de caso del Banco Interamericano de Desarrollo se busca establecer el panorama al que hoy se enfrenta la Agencia Presidencial de Cooperación de Colombia como entidad gestora, además de sus fortalezas y debilidades. Para ello, en un primer momento se examinan los avances y cambios en materia a través del tiempo y luego así determinar los desafíos que persisten en la actualidad; ambas dimensiones arrojan serias dificultades que instan el repensar de cómo se gestiona la Cooperación en el país.

Palabras Clave: Cooperación Internacional al Desarrollo, Política Exterior, Estudio de Caso, Agencia Presidencial de Cooperación de Colombia.

Abstract

After sixty years of incursion of the International Development Cooperation in Colombia, its constitution as a transcendental tool of foreign policy is not in doubt. This consolidation has been provided with legal and administrative advances, as well as frequent changes in its raison d’être according to the current presidency. Using the case study methodology of the Inter-American Development Bank, the aim is to establish the scenario facing the Presidential Cooperation Agency of Colombia as a management entity, as well as its strengths and weaknesses. To do this, at a first moment the advances and changes in matter are examined over time and then to determine the challenges that persist in the present; Both dimensions give rise to serious difficulties that call for rethinking how the Cooperation is managed in the country.

Keywords: International Development Cooperation, Foreign Policy, Case Study, Presidential Cooperation Agency of Colombia.

I. Introducción

Si bien es cierto que el acceso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y ser catalogado como un país de renta media alta es un avance enorme, Colombia aún sigue presentando grandes problemas en términos de igualdad; ejemplo de ello se evidencia en el informe: “Radiografía de la Desigualdad” donde se expone que el 1% de la población colombiana ocupa el 81% de la tierra, mientras el otro 99% tan solo el 19% restante de la tierra (OXFAM, 2017). En apoyo a esta situación, el escalafón de Competitividad Regional para el año 2017 realizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) evidencia los grandes contrastes a nivel territorial del país (Ramírez y De Aguas, 2017); en conjunto, ambos factores son considerados determinantes para que Colombia persista como el mayor beneficiario de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en la región.

Firmado el Acuerdo de Paz de La Habana y, con esto, comprometidas las partes a cumplir lo pactado, Colombia se ha apalancado a través de la Cooperación Internacional al Desarrollo (CID) para tratar de encontrar una financiación en conjunto de diversas iniciativas que, apuntando a la construcción de Paz, se han venido gestando en el territorio nacional. Ante ello, la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC-Colombia) como ente encargado de CID en el país juega un rol trascendental, más aun cuando ésta afirma que diferentes países y organismos internacionales apoyarán a lo largo de cinco años proyectos e iniciativas para favorecer el desarrollo destinando US$ 52.248.302 millones aprox (APC-Colombia, 2017).

En lo que concierne a este estudio, detenerse bajo una mirada crítica sobre cómo ha funcionado esta entidad, las variaciones por las cuales se ha visto antecedida y su composición, goza de máxima validez en tanto es desde ellas que se ha identificado parte de los principales motivos de incertidumbre e inconvenientes. Afirmado esto, el lector sabrá no habrá de encontrar en mayor medida un panorama basado en cifras y/o montos entrantes al país a través de CID, en cambio a ello y sin restarle importancia a lo anterior, se apunta a la construcción de un diagnóstico sustentado en la criticidad que la materia amerita.

A razón de esto, el acápite de hallazgos contendrá una revisión del marco jurídico de la CID en Colombia desde 1958, los cambios administrativos a los que se ha expuesto y las transformaciones conceptuales que tal herramienta ha tenido en el tiempo. Del mismo modo, se analizarán las diferencias y problemas actuales que está enfrentando APC-Colombia apoyados en las notas de terreno y entrevistas efectuadas con los enlaces de esta institución, la Delegación de la Unión Europea en Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Federación Nacional de Municipios de Colombia.

En consonancia, las consideraciones brindadas por las diferentes entidades nacionales e internacionales señalan lo mismo: un variopinto de falencias y necesidades a las que se enfrentan tanto la CID así como APC-Colombia. Así pues, el presente estudio de caso deja entrever cómo la CID ha sido tomada como una herramienta dispuesta ante la cosmovisión de distintas administraciones, politizada y con pocos elementos sostenibles en el tiempo.

II. Metodología

Para el presente estudio de caso se hará uso de la metodología brindada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en su documento “Pautas para la elaboración de estudios de caso” (BID,2011). Este define seis momentos sobre los cuales debe guiarse su diseño: Antecedentes, Propósito, Preguntas de reflexión, Unidad de análisis, Métodos e Instrumentos de recolección de información y Métodos para analizar e interpretar la información.

A. Antecedentes:

Según Henao (1991) la Cooperación Internacional al Desarrollo en Colombia, formalmente, tiene sus inicios en 1961 con la Alianza para el Progreso, pero materialmente tiene sus inicios hasta 1967 en el marco de la implementación de tal iniciativa. Dicha prefiguración se mantendrá por un largo periodo hasta que, en la década de 1990, empieza a tener un viraje que obliga a su reestructuración y configuración cada vez más extensa y compleja siendo así, cincuenta años después, una de las herramientas más importantes para el futuro del país; tal connotación se ve expuesta a razón de los esfuerzos emprendidos por la entidad rectora en conjugar a todos los actores que han manifestado su intención de participar en el posconflicto y alinearlos con los programas de gobierno, a nivel nacional y local.

En dicho alineamiento, el impacto de la CID en el país se ve afectado por una serie de acciones gubernamentales que impiden desarrollar a cabalidad la labor de APC-Colombia; de ello, como consecuencia del estudio de la misma, se desprenden una serie de inquietudes sobre sus alcances, debido a sus limitantes producto tanto de condiciones intrínsecas como extrínsecas.

Como propósito se tiene elaborar un diagnóstico bajo una mirada crítica que logre abarcar la Política de CID de Colombia como unidad de análisis teniendo en cuenta, en consonancia, interrogantes esenciales tales como ¿Cuál es el estado actual de la CID desde la institución central encargada de su gestión?.

Si la elaboración misma del diagnóstico es el principal objetivo de este estudio de caso, la evaluación en un primer momento del contexto en que se encuentra sumergida la CID del país abarcando elementos normativos, organizacionales y políticos de la misma, es una forma de lograrlo.

Dando continuidad, los métodos e instrumentos de recolección de información son inicialmente dados por tres objetos de estudio: inicialmente, la evolución de la CID de Colombia, seguidamente el análisis del marco normativo específico sobre CID de Colombia y por último la revisión del marco institucional de la CID de Colombia.

En primer lugar, la recolección de la información procede con el establecimiento de las características y los límites de la cooperación internacional al desarrollo de Colombia en la página oficial de la APC-Colombia. A continuación se realizan entrevistas abiertas con: La coordinación de cooperación Bilateral y AOD de la Dirección de cooperación internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia así como con los enlaces de dirección de Demanda, oferta de cooperación sur-sur y la coordinación para América Latina y el Caribe de la Dirección de Oferta de la APC-Colombia. A su vez se accede con la Oficial de prensa, política e información de la Delegación de la Unión Europea en Colombia, y por último con la Gestora de gobernabilidad democrática local y de gestión del conocimiento de la Federación Colombiana de Municipios.

Para ampliar los resultados, se hará uso de notas de terreno, diario de viaje, documentos oficiales y acceso a las diferentes bases de datos tales como CICLOPE de la APC-Colombia, el Sistema de Información de Cooperación Europa en Colombia (SICEC e EUINFOCENTER) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)

Usando métodos cualitativos para comprender las perspectivas de los actores directamente involucrados se recurre a: documentos emitidos por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), leyes, normas, reglamentos y decretos emitidos desde 1958 hasta la fecha relacionados con CID. De igual manera se tienen en cuenta los informes de la OCDE, de USAID y de la Unión Europea.

Por último, la información será analizada a la luz de 1. Compilación de las diferentes leyes que conforman el estatuto jurídico de la CID en Colombia, 2. Determinación de las principales acciones ejecutadas por las diferentes administraciones en materia de CID, de ahí 3. Construcción de una línea de tiempo sobre la evolución de CID en el país reflejando sus distintas concepciones y su marco jurídico para finalizar en una 4. Evaluación de la construcción de la Política de CID en Colombia.

III. Presentación de los hallazgos. Transformaciones jurídicas y concepción de la Cooperación Internacional al Desarrollo en Colombia

En el ámbito académico, a nivel nacional e internacional es consabido que Colombia carece de institucionalidad (Yunis, 2003); (Urrego, 2005); (García, 2009). Tal situación incide en todas y cada una de las decisiones políticas y acciones que se implementen en su interior; frente a ello, la CID Colombiana no será la excepción. Dicha carencia no significa que se deba pasar por alto, al contrario, debe ser destacada en tanto que, el Estado colombiano, en aras de internacionalizar el conflicto, ha recurrido al sistema internacional en búsqueda de apoyo para enfrentar y sortear algunas dificultades tales como la reducción de los índices de desigualdad y pobreza.

Para el caso colombiano, comprender cómo ha sido la evolución de la cooperación internacional al desarrollo en el país se puede hacer a través de una variada gama de literatura que nos ofrecen autores como Henao (1991), Guáqueta (1995), Jaramillo (1997), Katz (2006), Ramírez (2005), Tassara (2013), Grasa (2014), Camelo (2015) y donde se han establecido elementos que permiten hacer un análisis y diagnóstico de la CID de manera general y que, igualmente, ofrecen una serie de reflexiones e inquietudes sobre el futuro de la misma.

Entender el busilis de la CID en Colombia implica iniciar estudiando su marco jurídico con el documento de referencia dado por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social): La cooperación internacional y su régimen jurídico en Colombia (Acción Social, 2007) de él se pueden inferir las manifestaciones de su mutación y lo que comporta de manera directa para comprender sus avances y limitaciones. Es importante señalar que, en dicho documento, se inicia atribuyendo la entrada en vigor de la CID en Colombia solamente desde la creación de la División Especial de Cooperación Técnica (DECTI) del Departamento Nacional de Planeación (DNP) en el año de 1989 aun cuando Ramírez (2005) y Tassara (2013) atribuyen su inicio, aunque incipientemente, en el año de 1958 bajo la presidencia de Alberto Lleras Camargo.

Según Tokatlian (2000) esta permanecerá opacada, de una u otra forma, por las demás administraciones por un periodo de casi treinta años. Sin desconocer los cambios de paradigma de política exterior, pasando de réspice polum a réspice similla durante la presidencia de Carlos Lleras Restrepo, los gobiernos de Guillermo León Valencia (1962-1966), Misael Pastrana Borrero (1970-1974) Alfonso López Michelsen (1974-1978),  Julio César Turbay Ayala (1978-1982) y Belisario Betancur Cuartas (1982-1986), se enfocaron en los problemas internos del país y, tratando de buscar opciones para sortear el conflicto interno, desatendieron señales puntuales sobre la importancia de la CID en el marco extranjero (Tokatlian, 2000).

Gráfico 1: Conceptualización y Marco Jurídico de la Cooperación Internacional en Colombia. 1958-2018

Todo esto debe ser enmarcado y comprendido en términos de la interméstica1 del país en concordancia a cómo lo interno afecta lo internacional; su desconocimiento incidió determinantemente en la proyección de la agenda de política exterior emanada por cada gobierno de turno. En consecuencia, la construcción de una agenda de CID, con una multiplicidad de actores, quedó supeditada como política propia de cada administración cuatrienal y no como política de Estado sostenible en el tiempo.

Ahora bien, después de seis periodos presidenciales, durante la administración de Virgilio Barco Vargas (1986-1990) se evidencia un giro y una reconsideración de la CID como elemento rector de la política exterior del país en donde partiendo de las necesidades del país y su interméstica se empieza a construir una naciente agenda; ésta comenzará a perfilar las prioridades de Colombia y una de ellas será la “guerra al narcotráfico” a través del desarrollo del Programa Especial de Cooperación (PEC).

En este sentido, Barco presentó el PEC de 1774 millones de dólares cuyo propósito era fortalecer al Estado y lograr el apoyo de sus homónimos en la lucha antidrogas. Así pues, “Colombia aportaba el 33,2% (590 millones de dólares) y la comunidad internacional se le pedía el 66,8% (1.184 millones de dólares)” (Tokatlian, 2001). Según Tokatlian (2001), esto se tradujo en un bloqueo marítimo de Estados Unidos, y brindo 1.100 millones en ayuda antidroga, particularmente hacia la Policía y solamente Argentina se unió en esfuerzos entregando dos aviones.

Por su parte Ramírez (2005) expresa que Colombia no era considerado un país en desarrollo avanzado y además existía cierta ausencia de unas prioridades claras por parte del Gobierno, por lo que, en términos de CID, se determinó que el origen y alcance de la CID radicaba en las grandes ramas: multilateral, bilateral y no gubernamental. Se estableció, entonces, que el 4% de la CID fuese destinado al pago de la deuda externa, el 12% correspondía al pago de intereses y comisiones incluso teniendo tasas de crecimiento del PIB y del ingreso per cápita negativas. En concordancia, se halla que estos recursos provenían de los gobiernos (59%), los organismos multilaterales (24%) y las ONG’s (9%); de acuerdo a esto, serían las ONG’s quienes colocarían mayor énfasis “en la educación, vivienda y salud en busca de equidad y mejoramiento social, mientras que los gobiernos lo hacían en el desarrollo rural, la planificación y la gestión pública” (Ramírez, 2005, p.309).

Durante la presidencia de Gaviria (1990-1994) se dio continuidad a la aplicación del PEC; éste lo sometió nuevamente a consideración de la comunidad internacional como estrategia para la captación de nuevos recursos externos. Así, inicialmente, comprendió un total de 112 proyectos cuyo monto total de cooperación solicitada ascendía a US$ 1 184.9 millones. Como resultado de dicho programa, durante el periodo señalado se recibieron recursos de las fuentes bilaterales por US$234 millones (DECTI y DNP, 1994).

Para 1995, solamente 33 de los 112 proyectos (29%) hacían sido terminado o se hallaban en proceso, otros 17 (15%) estaban en estudio y 62 de estos proyectos (el 56%) no habían superado la etapa de formulación o habían sido descartados. De estos últimos, 42 pertenecían al ámbito del comercio de la industria; pero también había 15 de sustitución de Cultivos, desarrollo rural y justicia (Thoumi, 2002, p. 410). Según Thoumi (2002) es probable que una de las razones para explicar los recortes del PEC haya sido la inclusión de proyectos que no eran sustentables.

Es en ese momento cuando se evidencia la ausencia de coordinación entre las diferentes instituciones que lideraban o gestionaban la CID del país, dado que el abanico de dependencias era tan basto y de naturaleza jurídica tan variada, comportaba visiones y acciones diametralmente opuestas entre las instituciones rectoras y ejecutoras de la misma, sin tener unas competencias claras y actuando de manera simultánea, incurriendo en lentitud en los procesos.

Buscando darle solución a tales inconvenientes, es durante este periodo presidencial que se gestó la primera acción puntual y específica para organizar y alinear las diferentes instituciones y acciones de CID bajo el CONPES titulado: Política Nacional de Cooperación Internacional; en él se propone:

1) establecer una clara delimitación de las funciones de las instancias que coordinan la cooperación internacional técnica y financiera no reembolsable; 2) fortalecer la División Especial de Cooperación Internacional del Departamento Nacional de Planeación, con el fin de que pueda realizar a cabalidad las labores de coordinación que le han sido encomendadas y pueda colaborar con los sectores en la definición de los programas de cooperación sectorial y en los proyectos específicos que se presenten a consideración de los donantes; 3) Fortalecer la cooperación técnica entre países en desarrollo que ofrece y recibe el país, acorde con los lineamientos de política internacional establecidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores; y 4) Constituir el Consejo Nacional de Cooperación Internacional, instancia encargada de velar por la coordinación de la cooperación internacional que reciba y otorgue el país (DNP, 1995:2).

De esta manera se logra un avance contundente en la materia, puesto que en el documento del CONPES N° 2849 de 1995 conocido como el “salto social” de la presidencia de Samper (1994 – 1998) se da reconocimiento, jerarquización e importancia a la CID dedicando un capítulo exclusivo a la competitividad para la internacionalización y otro a la agenda internacional, siendo estos los capítulos VI y X respectivamente (DNP, 1995).

Durante la presidencia de Samper, desde una concepción técnica (Ramírez, 2005, p.319) de la CID, se dará un fortalecimiento institucional y administrativo para la CID con su centralización a través del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) y la creación del Consejo Nacional de Cooperación Internacional, de la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI), del Fondo Financiero de Organismos Internacionales (FOFI) y del Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional (FOCAI), hasta la creación de un marco jurídico propio.

Por su parte, en el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) se da un cambio de concepción de la CID, pasando ésta a ser política (Ramírez, 2005, p.319); evidenciándose cuando realiza de nuevo un llamado a la comunidad internacional y, siguiendo el PEC, envía una solicitud de ayuda más contundente. Bajo este mismo hilo de ideas, el principal estandarte en materia de cooperación internacional ondeado fue el denominado “Plan Colombia”, al menos, en su primera versión. En virtud de ello, Camelo (2015), establece que dicho plan se logra configurar como una iniciativa apuntando al desarrollo del país a partir de acciones tales como el financiamiento de proyectos sociales y la rehabilitación de zonas afectadas por la violencia y la presencia de cultivos de uso ilícito.

Con la llegada de Álvaro Uribe en el 2002, se transforma una vez más la CID concibiéndola no desde un enfoque político sino politizándola al convertirla en un elemento bandera de su gestión. Así, mezclando elementos burocráticos, técnicos y políticos, y desconociendo completamente su naturaleza, se dieron cambios drásticos como el cambio de la ACCI saliendo del DNP, pasando al MRE y, por último, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica (DAPRE); todo esto, en cuestión de cinco años, brinda en máxima un cambio de paradigma durante tal administración.

No obstante, es importante señalar que durante el primer periodo presidencial de Uribe (2002-2006) se dieron dos acciones puntuales y específicas que permiten evaluar la incidencia y repercusión que tiene el cambio de arquetipo dado a la Cooperación Internacional al Desarrollo. Por un lado, se internacionalizaron los problemas a través de un proceso diplomático que consistió en difundir en los más altos niveles de debate público el Plan Nacional de Desarrollo buscando socios que apoyaran las políticas allí plasmadas y de esta forma se involucraron a las embajadas, agencias de cooperación y entidades públicas para avalar y apoyar la primera Estrategia de Cooperación Internacional 2004-2006 (Camelo, 2015, p.107) convirtiendo esta estrategia en el primer documento oficial en la historia de Colombia que emanaba un lineamiento específico y puntual en esta área.

Por el otro lado, durante su segundo mandato (2006-2010), con la promulgación en el año 2005 del documento Visión Colombia II Centenario: 2019, sería la primera vez que se presentaba una propuesta ambiciosa para una visión del futuro del país para los siguientes catorce años, mirada a convertirse en una Política de Estado y no de gobierno (DNP, 2005) y bajo dichos parámetros, sería emanada la II estrategia de Cooperación del País 2007-2010 (APC-Colombia, 2007).

Siguiendo los lineamientos dejados por Uribe, durante la primera administración Santos (2010-2014), es emanada la III estrategia de CID (APC- Colombia, 2013) pero para el segundo periodo de Santos (2014-2018) se reestructura de nuevo reduciendo la agenda desligándose de las anteriores estrategias, y, ante la eventual firma del Acuerdo de Paz, se decide proclamar un documento con los nuevos lineamientos en materia de CID para el país, llamada Hoja de Ruta 2015-2018 (APC-Colombia,2015). Esta desvinculación, como lo visto hasta el momento, no está exenta de politización alguna. Así, la CID da un vuelco para respaldar lo acordado en La Habana, coyuntura esencial en la administración Santos I y II, y cuyo esquema de acción, ahora trazado por una “Hoja de Ruta” y ya no “Estrategia” encuentra una asignación de prioridades de cumplimiento al largo plazo y no restringidas a un periodo presidencial bajo la suposición de que son estos puntos y no otros los pertinentes para sentar una cartera de ayuda internacional con miras a la construcción de paz en el país.

A casi un año de haber iniciado el periodo presidencial de Iván Duque, la situación sobre cómo se orienta el actuar de la APC-Colombia derivado plenamente de aspiraciones políticas, parece no cambiar; esto resulta entonces en el aumento de su maleabilidad. Lo anterior encuentra respaldo sí es revisado el documento “Portafolio de Servicios APC 2019” (APC-Colombia, 2019) el cual establece que, en la actualidad, el marco de acción de la Agencia es la “Agenda 2030, la Política Exterior, el Plan Nacional de Desarrollo: “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad 2018-2022” (APC-Colombia, 2019: 8). En consonancia a ello, la revisión del vigente PND sólo arroja cuatro apariciones respecto a esta entidad: Menciona sus funciones de manera manifiesta apegadas a lineamientos presidenciales, PND, ODS y lineamientos de política exterior subsumidas, a su vez, en un marco de acción exterior de Colombia hacia el mundo basado en la gobernanza global, las Relaciones Internacionales y la defensa de la Paz, Seguridad y Democracia (DNP, 2019). Vemos con esto, rápidamente, un actuar dirigido por propuestas discursivas y políticas.

No bien estos cambios de cosmovisión administrativa, manifestados ya sea en Estrategias de CID u Hojas de Ruta, generan entorpecimientos al proceso, errores basados en la falta de transparencia, la no continuidad de proyectos o base de datos y la ausencia de una armonía entre instituciones de menor nivel territorial relacionadas con la CID postulan una continua amenaza a cómo se gestiona la CID en el país.

De las principales falencias se encuentra que, creada APC-Colombia en el año 2012, el trabajo realizado por su entidad antecesora, la ACCI, es completamente invisibilizado, especialmente aquellos soportes que daban cuentas de sus logros, alcances, cuantías, balances, programas y acciones, entre otros.

A manera de mención, actualmente se cuenta con el Manual de Acceso a la Cooperación Internacional (ACCI, 2004), el Manual de Formulación de Proyectos de Cooperación Internacional (Acción Social, 2006), y el Manual de Acceso a la Cooperación Internacional de Fuentes NO oficiales (Acción Social, 2007), sorpresa es que no funjan como documentos cardinales, guías o antecedentes históricos para la actual entidad encargada. Es de resaltar el hecho de que, a pesar de una reedición de tales documentos emprendida por APC-Colombia desde el 2012, su rastreo sólo sea posible en páginas externas; tal es el caso del Manual sobre Formulación de Proyectos de Cooperación Internacional disponible en el Sistema Nacional de Voluntariado de Colombia.

Dicha desaparición de registros, producto de la política aplicada por el DAPRE, más allá de levantar miradas positivas o negativas supone una inconmensurable pérdida de información atrayendo consigo suspicacia sobre la gestión. Entre otra de las perdidas, el denominado Mapa de Cooperación, creado en el año 2004 con el apoyo financiero de la UE y la gestión de Acción Social (Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperacion Sur-Sur, 2010) le valió al país un reconocimiento internacional en tanto que varios países del hemisferio sur lo habían acogido e implementado para ser presentado ante las Altas autoridades de Cooperación de los países americanos “se conoció que el mapa ya está siendo replicado por Uruguay, y, Acción Social ha recibido solicitudes por parte de Paraguay, El Salvador y República Dominicana para implementar el sistema de información colombiano…” (Ministerio de Educación Nacional, 2009)”.

En suma, lo hasta aquí mencionado, no únicamente va en detrimento de la transparencia sino que, al tiempo, socava acciones valiosas en su momento para el país y cuya remembranza haría las veces de lecciones aprendidas sobre la construcción de política de CID en distintos niveles territoriales.

Gráfico 2: Estrategias de Cooperación Internacional al Desarrollo de Colombia (2004-2018)

Fuente: Elaboración propia basada en datos extraídos de APC-Colombia (2006) (2007) (2013) (2015)

IV. El laboratorio de la Cooperación Internacional al Desarrollo en Colombia y sus fases de experimentación

Como primer experimento encontrado sobre los problemas que enfrenta la CID en el país, la cuestión organizacional sometida a una transformación constante expuesta a través de una concepción altamente variable, pasando de un enfoque técnico hasta uno meramente politizado, debilita las razones teleológicas por las cuales se concibe la CID.

Un segundo resultado experimental está circunscrito a las limitaciones en el accionar de la APC-Colombia en tanto entidad subsumida administrativamente en los direccionamientos de la Presidencia de la República, en cabeza del DAPRE y condicionada por la verificación del MRE y el Ministerio de Hacienda y Credito Público. Las principales consecuencias de esto se manifiestan en que, en tan sólo cinco años (del 2013 al 2017) su dirección haya cambiado tres veces; esto, al repercutir en su gestión, crean vacíos institucionales que afectan los procesos de la misma entidad a nivel coordinativo y de esfuerzos.

En tercer lugar, la desaparición de la plataforma que contenía el Mapa de Cooperación realizado por ACCI y la implementación del sistema CICLOPE, al tiempo que genera pérdidas de información, tampoco cuenta con resultados para ciertos periodos de tiempo. De allí entonces que, su repercusión en términos de transparencia, sea uno de los principales motivos para la realización de este diagnóstico; con base a esto, sin una fuente sólida de información, la cuantificación de la AOD y su impacto resultan casi que imposibles.

Tal desorganización deriva en un cuarto experimento que apunta a una falta de armonía y herramientas necesarias, a nivel municipal y departamental, para hacer frente a los proyectos de CID que tienen allí lugar; el no registro correcto así como el desconocimiento de muchas actividades desarrolladas generan enormes brechas comunicacionales. . Prueba de ello está al interrogar a los diferentes enlaces de la APC-Colombia y cuestionarlos sobre cuáles eran los mecanismos de verificación y monitoreo de los diferentes proyectos realizados a nivel descentralizado; su respuesta fue negativa frente a la disponibilidad de personal o presupuesto para ejecutar dicha labor y, conviniendo además, en que el empalme de la información entre las diferentes instancias resultaba una misión titánica.

Simultáneamente, dicha falta de coordinación es corroborada a partir de la entrevista realizada a la Delegación de la UE en Colombia. En la verificación de la base de datos del SICEC, su estado desactualizado encuentra sustento en una obviedad sobre el sistema de registro y la escasa coordinación entre APC-Colombia y la delegación de la UE.

En quinto lugar, a distancia de trece años de publicado el informe por el Centro de Pensamiento Estratégico Internacional (CEPEI): Análisis de la cooperación técnica internacional no reembolsable (CEPEI, 2004) donde se establecen los diez obstáculos de la CID en el país y compararlos con la actualidad, se puede evidenciar cómo problemas de mejoría e implementación de una política sólida de CID persisten teniendo como punto de inicio una institucionalidad precaria (ver tabla 1).

Tabla 1

Obstáculos de la Cooperación Internacional de Colombia 2004-2018

Fuente: Centro de Pensamiento Estrategico Internacional (CEPEI, 2004:5)

Un sexto experimento a tener en cuenta, surge al observar el Mapeo Actualizado de Donantes presentes en Colombia – Junio 2015 (Agencia Española de Cooperación (AECID) 2015). Al socializar las impresiones que se obtienen de este mapa con los diferentes enlaces de la APC-Colombia, éstos corroboran que desafortunadamente las Agencias de CID de los diferentes Estados se encuentran concentradas en algunos departamentos del país, manifestando no querer trabajar en otras localidades por cuestiones de “seguridad”.

Al comparar con los resultados del informe de la CEPAL: “Escalafón de la competitividad de los departamentos de Colombia 2017” (Ramírez y De aguas, 2017) podemos observar que las regiones que mayor CID reciben, son las que mayores índices de desarrollo tienen, pero al mismo tiempo muestra que, aunque somos catalogados como un país de media renta alta (Banco Mundial, 2018), tenemos aún enormes brechas que superar en términos de pobreza, desigualdad, genero, productividad e innovación, infraestructura, salud y educación situación que, como ha sido expuesta, permite la solidificación de Colombia como país receptor de ayuda internacional.

Una vez entrevistados con la responsable de la CID al interior de la Federación Colombiana de Municipios se halla que en el año 2017, de las 32 ciudades capitales, solamente 16 de ellas en su estructura organizacional contenían una oficina de CID, dejando entrever un panorama al cuanto oscuro si tenemos en cuenta que si esto es a un nivel más macro, al proyectarlo a nivel micro, de los 1101 municipios inscritos en la Federación no hay registros de cuantos municipios tienen dicha oficina, extendiéndose dicho problema en el momento mismo en que APC-Colombia recurre a la Federación esperando poder obtener de manera actualizada información, pues también carecen de ella.

Al cotejar ambos mapas podemos deducir que no existe una relación entre capacidad institucional y cantidad de proyectos en ejecución. Desde aquí, el contexto de violencia y marginalidad sigue generando efectos colaterales en torno a la acción de una entidad rectora en la materia y la persistencia de una posición rezagada frente a una centralidad administrativa. Respaldados en procesos de intervención de AOD, la búsqueda de crear mejores condiciones de habitabilidad partiendo de una disminución de brechas socioeconómicas se ha convertido en un input a tener en cuenta para la consolidación de la CID a nivel territorial

Para que esto suceda, los mismos Departamentos deberían formular objetivos a largo plazo, diseñar instrumentos y mecanismos a través de diferentes políticas públicas sectoriales que permitan reconocer y potencializar sus condiciones económicas, sociales, culturales y territoriales, y, al mismo tiempo, configurar un perfil donde la AOD sea un medio para poder valorizar las áreas más rezagadas y desfavorecidas. Esto implica que desde el gobierno central se debe hacer una campaña para que, desde los distintos entes territoriales, se dimensione, comprenda y configure su propia oficina de cooperación internacional con su propia agenda.

A pesar de que APC-Colombia desarrolla la función de incorporar a los Departamentos diferentes proyectos, su margen de acción se ve reducido cuando no cuenta con enlaces que puedan impulsar dichos procesos desde los diferentes puntos de la geografía nacional. Respecto a la invitación a los gobiernos locales a reorganizarse y formular políticas públicas en esta área encontramos autores tales como Olaya y Vélez (2009); Gutiérrez (2009); Grandas (2010) y Gutiérrez (2011).

V. Conclusiones

Desde una postura crítica, el presente estudio de caso evidencia cómo la CID en Colombia se convierte en un laboratorio, permeado por la cosmovisión administrativa según el mandato de turno a través del cual este mismo intenta hacerse con las herramientas, insumos, instrumentos y todo aquello necesario para avalar su gestión.

Con lo anterior, se asume la CID como objeto de experimentación servido a las diferentes administraciones, la coyuntura que de estas emerje y sus principales actores, los cuales, en calidad de investigadores, someten a tan importante herramienta a un proceso continuo de “ensayo-error” logrando así su fragilidad teleológica y todo lo que de ahí desprenda. Así entonces, la asignación de prioridades que trazen la ruta para la gestión de CID en Colombia, al carecer de una visión de continuidad y persistencia en el tiempo dada su volatilidad anexa a cambios administrativos, sólo logran aumentar la incertidumbre teleológica que aquí se ha apostado reflejar.

Por lo tanto, la etapa de experimentación de este laboratorio, desafortunadamente, empieza a evidenciar resultados producto de los fracasos en la armonización de la inexistente política de CID; de estos aprender y construir una Política Exterior consistente y coherente, que se sirva de la CID como elemento primordial para intervenir en aquellas zonas del país con mayores brechas y asimismo engranar todas las instancias y actores presentes.

El reto más grande que tiene la CID y APC-Colombia, según coincidieron los diferentes enlaces, consiste en efectuar un reposicionamiento de APC-Colombia bajo el MRE y en un redimensionamiento de los alcances de la CID para que ésta vaya ligada estrechamente en línea inicial con la política exterior y en segunda instancia con el plan nacional de desarrollo de la próxima administración, buscando promover estrategias multipropósito que produzcan respaldo simultáneo desde múltiples actores y en las diferentes instancias para obtener un mayor patrocinio de organismos e instituciones internacionales, dándoles mayor solidez.

No obstante a ello, ambos caminos parecen develarse como insumos altamente politizados, es sobre estos mismos a partir de los cuales una administración restrinje resultados y, así mismo, como se ha venido mostrando, direcciona el hacer de la entidad encargada de CID; de mayor sensatez sería, en un primer momento, realizar la identificación de los principales problemas que atañen al país a través de una participación en conjunto tanto de “los jefes” del laboratorio así como de los demás miembros que existen en el; en segundo lugar, convertir esto anterior en acciones priorizadas y sostenibles en el tiempo y desligadas de cualquier índole política o insumo de campaña.

De este redimensionamiento de APC-Colombia depende que se lidere un proceso efectivo para la creación y apertura de otras oficinas departamentales y, desde ellas, lograr una articulación para un trabajo mancomunado buscando mayor AOD en aquellos departamentos que tienen mayores brechas. Es perentorio la reconstrucción de una nueva agenda de CID, que propenda hacia el paradigma de la smart governance (Criado, 2016); (Noveck, 2015) y, así mismo, proyecte al país con una agenda de CID coherente, reconociendo las fortalezas que tenemos para compartir y las debilidades en donde necesitamos ayuda para mejorar.

Gráfico 3: Estructuracion de la nueva politica de cooperación internacional de Colombia

Fuente: Elaboración propia

Logrado esto, un tercer y cuarto lugar postulados estarían entonces dirigidos a la consumación de entidades que hagan las veces, en diferentes niveles territoriales, de gestionar y armonizar las acciones de CID que allí estén teniendo forma, solo así se podrá hablar en un mismo sentido evitando cualquier índole de duplicidad de esfuerzos, falta de información o registro,entre otros problemas de armonía.

De cara a una nueva cosmovisión presidencial, de acuerdo a lo descubierto y, según la manera en cómo se ha manifestado, es de esperar que los nuevos pasos dirimidos por APC-Colombia ya no apunten al Acuerdo de Paz como eje transversal de apuesta sino, más bien, a una consolidación de Colombia en la región bajo el estandarte de lucha y prevención contra el delito además del afianzamiento de nuevas relaciones y la contención de antiguas en torno a la existencia de valores comunes.

Más allá de la nueva reasignación de esfuerzos que esto significa, debe apostarse sobre dos puntos y en dos niveles. Un primer punto dirigido a la construcción de una Política Exterior donde la CID sea una herramienta coherente y este liderada de manera correcta y consoné con su naturaleza; un segundo, que permita el engranaje de lo local, departamental y nacional en un mismo programa de Cooperación.

En un primer nivel, debe ser coherente en términos de oferta y demanda, identificando plenamente las capacidades y falencias, dado que desde allí se procederá a la construcción del segundo eslabón, consistente en la creación de una agenda de CID multinivel (regional, hemisférica, internacional), que se proyecte bajo un modelo de Gobernanza Regional de Desarrollo (GRD) (Palestini, 2017) liderando iniciativas de cooperación en aquellas áreas, donde como consecuencia del conflicto armado, hemos ganado experiencia, y de igual manera, los demás Estados, puedan brindarnos apoyo y soporte en aquellas áreas donde tenemos mayores falencias.

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Anexos

Anexo 1:

Leyes y decretos reglamentarios de la cooperación internacional en Colombia

Estructura jurídica y Régimen de Cooperación internacional en Colombia (1958-2016)
Ley/Norma/Decreto Año de Vigencia	Entes creados (C)/Organizados (O) / Disueltos (D), Sucedidos (S) o Fusionados (F).	Puntos propuestos
Ley 19 de 1958	C: Consejo Nacional de Política Económica y Planeación	Organizar y aprovechar la asistencia técnica prestada por países amigos y entidades internacionales
Decreto 2410 de 1989	C: Dirección Especial de Cooperación Técnica Internacional (DECTI)	Art.78. Atribuir funciones de orientar, promover y realizar formulación de Políticas Públicas, planes, programas y proyectos sobre cooperación técnica internacional de acuerdo con la política exterior del país y el PND
Decreto 2126 de 1992	O: Reestructuración del MRE y especificad sobre las funciones de la Dirección General de Cooperación del MRE	Art.1. Participar en la formulación y ejecución de política de comercio exterior, de integración y CI en todos sus aspectos Art.14. Determina funciones de la Dirección General de Cooperación Internacional
Directiva Presidencial N.03 de 1994	O: Centralizar en Cancillería el control de los Acuerdos de Cooperación incrementados por el funcionamiento de DECTI
Decreto 1347 de 1995	C: Consejo Nacional de Cooperación Internacional	Funciones: Recomendar los lineamientos generales sobre demandas y acciones de Cooperación horizontal Aprobar proyectos de CINR Coordinar necesidades específicas de CI Promover actividades de CI Sustituir al Comité Intersectorial de CI como entidad de enlace y articulación
CONPES 2768 de 1995	Analiza el contexto de la Cooperación Internacional a nivel Nacional, reorienta la Cooperación con tendencia a apoyar PND, establece la necesidad de crear órganos para la coordinación de la CI: una agencia de cooperación internacional adscrita al DNP
Ley 318 de 1996	C: Agencia Colombiana de Cooperación Internacional ACCI C: Fondo financiero de organismos internacionales FOFI C: Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional	Crea ACCI, FOFI y el Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional. Otorga funciones y responsabilidades a cada una de las entidades creadas.
Decreto 2807 de 1997	O: Marco jurídico y lineamientos políticos de Cooperación Internacional
Ley 368 de 1997	C: Red de Solidaridad Social (RSS) C: Fondo de Programas Especiales para la Paz C: Fondo del PND	Creación de RSS, Fondo de programas especiales para la paz y el Fondo del PND para promover la obtención de recursos de cooperación nacional e internacional para financiar y apoyar estudios, programas y proyectos relacionados con su objeto, en coordinación con las entidades o dependencias competentes.
CONPES 2968 de 1997	O: Reorienta el enfoque de la Cooperación Internacional mediante la definición de lineamientos de política pública que permita la consolidación de la cooperación como instrumento de apoyo al desarrollo
Ley 489 de 1998	O: Orienta, controla y evalúa tanto las funciones del DAPRE como las actividades de ACCI
Decreto 1320 de 1999	O: Modificación de la adscripción de la ACCI	Reglamentar el traslado de la ACCI hacia el MRE
Decreto 1295 del 2000
Decreto 1540 del 2003	O: Reasignación de funciones del MRE al DAPRE y adscripción de la ACCI al DAPRE
Decreto 1942 del 2003	O: Asignación tanto al DAPRE como al MRE de crear Política Sectorial 2004-2006	Formula la política de CI en diferentes modalidades para determinar el grado de competencia de acuerdo a sus diferentes modalidades (Reembolsable y no reembolsable y al PND y directriz de la Presidencia de la República
Decreto 2467 del 2005	F: Fusión de la ACCI con RSS C: Creación Acción Social	Crea Acción Social y le otorga funciones, competencias y responsabilidades.
Decreto 4152 del 2011	C: Creación de la Agencia Presidencial de Cooperación (APC)	Escindir funciones de Acción social y creación de la APC Brinda funciones y responsabilidades a la APC
Acuerdo 04 de 2012	O: Adopción del reglamento del Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional (FOCAI)	Adopción por parte Consejo Directivo de la APC del reglamento de FOCAI aplicable a la gestión financiera y la implementación y seguimiento de CI
Acuerdo 002 de 2015	O: Se expide el reglamento del Comité de Coordinación Interinstitucional de la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia.
Conpes 3850 de 2015	“Fondo Colombia en Paz”. Plasma los componentes de la estrategia de cooperación internacional para el posconflicto. El CONPES 3850 imparte lineamientos para la operación de un fondo de fondos para el posconflicto, llamado Colombia en Paz