Las Organizaciones de la Sociedad Civil como agentes de Cooperación Sur-Sur:

¿Socias para el desarrollo o convidadas de piedra?

Civil Society Organizations as agents of South-South Cooperation:

Partners for development or stone guests?

Resumen

Aunque las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) han conquistado el lugar de destaque que merecen como agentes de la Cooperación Internacional para el Desarrollo, al menos en la Cooperación Norte – Sur, queda un largo camino por recorrer en el reconocimiento que los gobiernos de los países en desarrollo todavía no les han otorgado en su participación en las dinámicas de la Cooperación Sur-Sur (CSS). Factores estructurales y coyunturales dificultan una integración completa y genuina de las OSC en las tareas de la CSS. El caso latinoamericano ilustra el insuficiente nivel de participación social en la CSS de la región, si bien algunas experiencias relevantes muestran posibilidades de explorar mecanismos para aprovechar el caudal de conocimientos y planteamientos sobre el desarrollo que atesoran las OSC.

Palabras Clave: Organizaciones de la Sociedad Civil; Cooperación Sur-Sur; participación social; sindicatos; fundaciones filantrópicas.

Abstract

Although Civil Society Organizations (CSOs) have achieved the prominent place they deserve as agents of International Development Cooperation, at least in North-South Cooperation, there is still a long way to go, as governments of developing countries have not yet granted them that place nor recognized their participation in the dynamics of South-South Cooperation (SSC). Structural and conjunctural factors hinder a complete and genuine integration of CSOs in the tasks of SSC. The Latin American case illustrates the insufficient level of social participation in SSC in the region, although some relevant experiences show possibilities of exploring mechanisms to better use the knowledge and approaches to development that CSOs treasure.

Keywords: Civil Society Organizations; South-South cooperation; social participation; unions; philanthropic foundations.

1. Introducción

La participación en las iniciativas gubernamentales de Cooperación Sur-Sur (CSS) y en la definición de las políticas nacionales de cooperación internacional, o la acción directa o en alianzas de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de los países en desarrollo continua siendo, más de cuarenta años después de la adopción del Plan de Acción de Buenos Aires (PABA) sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, una materia pendiente, cuando no uno de sus aspectos más desconocidos e investigados (Appe, 2018; Dolcetti, 2019).

Aunque ya en el año 2008, la Agenda de Acción de Accra sobre calidad de la ayuda internacional y, posteriormente en 2014, la Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para el Cooperación Eficaz al Desarrollo, habían destacado la importante función que cumplen las OSC, posibilitando que la población reclame sus derechos, ayudando a configurar políticas y partenariados para el desarrollo y fiscalizando su ejecución, lo cierto es que su rol en la CSS es todavía residual, escasamente conocido y poco incentivado, incluso dificultado y visto con desconfianza por parte de los gobiernos de los países en desarrollo. La celebración de la Conferencia del PABA+40, en marzo de 2019, confirmó esta situación al no considerar la declaración final de esa reunión internacional, de manera individualizada y específica, las potenciales contribuciones que las OSC pueden y deben realizar al debate político y a la puesta en práctica de programas, proyectos y acciones de CSS.

Metodológicamente, a los efectos de delimitar el concepto que se maneja en este artículo, en función de las especificidades de las OSC, se considera la CSS como un amplio marco de cooperación entre sociedades y gobiernos de países en desarrollo que comparten:

(…) abordajes y experiencias de colaboración que denotan principios y formas organizativas que parecen vincularse con la CSS (…) en su mayoría las organizaciones no denominan directamente a estas experiencias como Sur-Sur. Sin embargo, por el hecho de que promueven el trabajo horizontal entre organizaciones de `países en desarrollo´ o del `Sur Global´, y en ciertos casos, involucran directamente a gobiernos de estos países, así como implican la toma de decisiones entre profesionales y redes que trabajan por la promoción de la igualdad y la inclusión, podrían distinguirse como relativamente alineadas a los principios de la CSS (Milesi, 2016, p. 41-42).

Este artículo tiene por objetivos identificar los factores que obstaculizan la implicación y visibilidad de las OSC en la CSS, señalar las ventajas de su participación en la cooperación gubernamental, analizar las aportaciones que los agentes sociales podrían realizar e ilustrar esas cuestiones con ejemplos y experiencias en la región latinoamericana. Se presentan, en primer lugar, una serie de factores y causas sobre la limitada participación de las OSC en la CSS. En segundo lugar, con la finalidad de demostrar que la inclusión de las OSC en la CSS crearía sinergias con la acción de los actores gubernamentales, se consideran las especificidades como potenciales agentes de la CSS de los Sindicatos y las Fundaciones Filantrópicas (FF) de los países en desarrollo. La elección de estos agentes obedece al desconocimiento existente sobre los mismos en lo referente a su actuación en la CSS, mayor si cabe que el de otros agentes como las ONG o las Universidades. En tercer lugar, se abordan tres estudios de caso: el Fondo Chile-PNUD que propicia la participación de las OSC chilenas en la CSS, la experiencia del Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF) y la actuación del Instituto de Cooperación de la Central Única de Trabajadores de Brasil. Unas conclusiones finales apuntan desafíos presentes y futuros para no dejar atrás a las OSC en la discusión política y la práctica de la CSS.

El artículo está basado en trabajos previos del autor que fueron actualizados y reformulados para la publicación de un capítulo de un libro colectivo (Ayllón, 2020) y que ahora se amplían y profundizan.

2. El debate sobre la participación de las OSC en la CSS

Aunque el crecimiento de la CSS gubernamental es uno de los rasgos característicos de la cooperación internacional en el siglo xxi, como atestiguan los informes anuales de CSS de la Secretaría General Iberoamericana desde el año 2008, se constata un lento pero progresivo reconocimiento de las contribuciones de las OSC a la democratización del sistema de ayuda. En realidad, el rol de las OSC en la CSS ha quedado reducido a su dimensión discursiva, como se comprueba en las declaraciones de los Foros de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda o en la agenda 2030. ¿Qué causas explican el bajo nivel de participación efectiva de las OSC en la CSS y el desconocimiento sobre su experiencia?

Primera: el foco de la producción académica, mediática y de los Organismos Internacionales se concentra en las motivaciones, implicaciones y recursos de la cooperación realizada por los gobiernos de países emergentes del grupo BRICS, y más concretamente sobre el papel de China en África (Moilwa, 2015). No obstante, se registran algunos estudios recientes sobre el rol de las OSC de países en desarrollo en la CSS (PRIA, 2016; Poskitt & Shankland, 2014; Santos & Santos, 2016; Simonsen, 2016; Zamora y Molina, 2016).

Por este motivo, el estudio de la CSS y del papel de las OSC aparece atrapado en la consideración de la cooperación oficial de potencias emergentes que, bien sea por sus características autoritarias, pasadas o presentes, bien sea por la fragilidad de su sociedad civil, derivada de una financiación limitada cada día más por su condición de países de renta media, distorsiona su visión global, relegando al desconocimiento la acción de las OSC de países en desarrollo pequeños o medianos. No significa que las OSC del Sur no estén implicadas en procesos de fortalecimiento institucional, conformación de redes o proyectos conjuntos, pero es posible que esas tareas constituyan la parte sumergida todavía no visibilizada del iceberg de la CSS.

Segunda: buena parte de las OSC del Sur han sido socializadas en la doctrina y prácticas de la cooperación oficial de los países del Norte, pues su financiación dependía de los presupuestos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Por ello, especialmente las OSC con un perfil muy asistencial y paternalista, tienen dificultades para comprender la filosofía y características de la CSS. Sin cambiar sus concepciones y formas de trabajar, muy influenciadas por la óptica de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que hasta hace poco no incluían en sus programas a la CSS, difícilmente podrán incorporarse como participantes en los proyectos en calidad de socios de las instituciones públicas. Añádase la existencia y persistencia de obstáculos coyunturales y estructurales. De los primeros puede afirmarse que, al igual que sucede con la CSS gubernamental, sin un ambiente político y económico favorable, la integración de las OSC en la política pública de cooperación resulta muy difícil, sin que sea factible el impulso a la democratización y ampliación del conjunto de experiencias sociales de desarrollo que los países podrían incluir en su repertorio cooperativo. El declive de la cooperación de Brasil, durante el segundo gobierno Rousseff (2014-2016), y la posterior llegada al poder de Bolsonaro (2019), ilustran muy bien coyunturas políticas y económicas que bloquean la participación social en la CSS.

En cuanto a los factores estructurales de carácter exógeno (independientes de la OSC), según Oliveira (2014) para el caso brasileño, la legislación prohíbe la aplicación en otros países de los recursos donados a las ONG, obligándolas a que sean aplicados en el ámbito nacional, a riesgo de perder el beneficio de la exención fiscal. Así las normas jurídico-administrativas y los gobiernos estarían obstaculizando el proceso de internacionalización de la sociedad civil mediante su participación en la CSS. Los factores endo-exógenos (que poseen un componente externo e interno a las OSC) se relacionan con las culturas nacionales, tendentes a una visión y actividad doméstica, en que solo sectores específicos (empresas multinacionales) tienen actuación global. Ello se agrava por años de autoritarismo político, dictaduras y estrategias nacionales de desarrollo autárquicas. Son también importantes los indicadores de reconocimiento nacional sobre el trabajo de las OSC por los medios de comunicación, la opinión pública y la propia sociedad civil, además de por los gobiernos, muchos de los cuales no propician la celebración de convenios administrativos y grupos de trabajo con organizaciones sociales.

Tercera: la participación de las OSC de los países en desarrollo en la definición de la política de cooperación internacional, en su rol de receptoras, y en la CSS, en su rol de agentes que puedan compartir sus conocimientos y aportar sus experiencias en otros contextos más allá de sus fronteras nacionales es, como mínimo, un desafío de tamaño considerable. Las múltiples trabas gubernamentales que enfrentan las OSC constituyen un desincentivo que puede invalidar su autonomía, comprometer su naturaleza reivindicativa y resultar en procesos de cooptación política e ideológica. Pensemos que, en la mayoría de los países en desarrollo, la CSS es un instrumento de política exterior, al igual que en casi todos los países desarrollados. La política exterior junto a la política de defensa es, por definición, entre todas las políticas públicas, la menos permeable a la participación social, y como parte de la misma se explica que la CSS sea un espacio poco propicio para la acción de las OSC.

Además, la CSS es netamente intergubernamental y de carácter técnico, a lo que debe añadirse que los países que la practican no suelen disponer de líneas de financiación o convocatorias abiertas a proyectos para la participación de las OSC (Ojeda, 2016). Por
estos motivos, las organizaciones sociales de América Latina y Caribe han reclamado la necesidad de hacer causa común para intervenir en los procesos de CSS que hoy están monopolizados por los Estados y han destacado la importancia de abrir el campo de esta modalidad de cooperación a las OSC (ALOP, 2010).

Cuarta: hasta el momento, y sin que puedan realizarse afirmaciones taxativas, los indicios apuntan a que el principal papel de las OSC en la CSS no se proyecta en la co-ejecución de proyectos con las agencias gubernamentales, ni siquiera en la acción que por su propia cuenta, y con las limitadas capacidades humanas y materiales de las que disponen en su mayoría, podrían llevar a cabo. Aunque existen experiencias documentadas, como se verá más adelante, las OSC están llamadas a desempeñar un protagonismo insustituible de control social y político sobre la CSS gubernamental, en especial allí donde otras OSC de otros países en desarrollo, necesiten denunciar proyectos que atenten contra los principios ideales de la CSS o contra los Derechos Humanos de los Pueblos del Sur. Igualmente las OSC del Sur podrían actuar como entidades que realizan el seguimiento y vigilancia de la CSS gubernamental, velando además por su coherencia con otras políticas nacionales, intentando incidir en agendas de transparencia, sostenibilidad, igualdad de género, calidad democrática, etcétera. Al día de hoy, este papel es residual aunque hay experiencias aleccionadoras como la articulación de la Asociación Brasileña de ONG con la Vía Campesina y la Unión de Campesinos de Mozambique en la denuncia específica de proyectos de la cooperación oficial de Brasil y Japón en esquemas triangulares o en la labor formativa y de concienciación del Movimiento Sin Tierra (Observatorio Brasil e o Sul, 2016; Duran & Chichava, 2017; Shankland & Gonçalves, 2016; Bringel y Vieira, 2015).

Quinta: la mutua desconfianza entre las OSC y las instituciones estatales derivada de la función de intermediación política, social y económica de la Sociedad Civil que cuenta, al igual que el Estado pero con diversa naturaleza, con legitimidad y representatividad para actuar en el procesamiento de conflictos y búsqueda de soluciones a los problemas de desarrollo (Coordinadora de ONG para el Desarrollo-España/Ongde, 2013). Lejos de visiones naif, las OSC en su heterogeneidad se constituyen en agentes políticos, con sus visiones de mundo, sus intereses y sus prioridades en orden a su pervivencia. También en la cooperación internacional y en la CSS, las OSC de los países en desarrollo reproducen los conflictos y desacuerdos que se procesan en la discusión sobre políticas públicas con las instituciones gubernamentales. La diferencia radica en que, a diferencia de otras políticas públicas, la cooperación internacional y la CSS se despliegan en un campo donde la burocracia diplomática estatal ejerce una reserva de mercado en la definición y defensa en régimen de monopolio del interés nacional, ajena al escrutinio social, y menos aún a escuchar voces diferentes que las de elites políticas y económicas, mucho más si cabe en países con tradiciones autoritarias que recuperaron la democracia en las últimas décadas.

Para las burocracias estatales y gubernamentales, las OSC son agentes molestos, interferencias perturbadoras, con las que no se sienten confortables a la hora de socializar y transparentar las políticas de cooperación y los intereses de todo orden que, a veces, se ocultan bajo la apariencia de benéficos proyectos de CSS. Por parte de las OSC, no es oro todo lo que reluce en la CSS, aunque la mayoría de ellas y las plataformas nacionales, regionales y globales que las aglutinan, no nieguen la bondad de los principios en los que, idealmente, se asienta. Para organizaciones africanas como Afrodad, la CSS surge como alternativa a la ayuda tradicional por los problemas que esta presenta debido a interferencias en asuntos internos y a la imposición de condicionalidades. Es cierto que hay percepciones positivas de las OSC sobre la CSS considerándose como un factor mitigador en las desiguales relaciones internacionales, en la medida que la entrada en escena de más actores genera una redistribución del poder entre potencias “viejas y nuevas”, aunque se teman las consecuencias de la competición entre CSS y Cooperación Norte-Sur (Vaes & Huise, 2013, p. 7).

Del lado de las críticas a la CSS, aunque las OSC son conscientes de la diversidad de formas de llevarla a la práctica, son habituales los cuestionamientos a la escasa disposición gubernamental para abrir espacios de participación, los retos de transparencia, la exclusividad de su ejecución entre gobiernos, la falta de respeto a los estándares de protección laboral en proyectos de infraestructuras, la ausencia de evaluaciones de impacto ambiental o la coartada del principio de no interferencia para no discutir con los parlamentos y las OSC sobre derechos humanos, equidad de género o justicia (Alop/Reality of Aid, 2010). Reclaman una CSS que promueva el desarrollo de políticas asegurando a los pueblos del Sur un mayor control sobre los recursos y decisiones que afectan a sus vidas. Al demandar una cooperación centrada en las personas como base del apoyo a las iniciativas de la CSS, las OSC han denunciado las restricciones a su participación por causa de factores políticos y financieros que los gobiernos deberían remover, empezando por el reconocimiento del papel clave que juega la sociedad civil (CSO/The Reality of Aid, 2018).

Otro grupo de críticas sociales hacia la CSS se enfoca en los Brics, en concreto en China y Brasil, descontando que Rusia no es parte del mundo en desarrollo. Los intereses geopolíticos, comerciales y políticos de parte de su cooperación, más evidentes en las iniciativas de Pekín que en las de Brasilia, plantean si estos países se habrían alejado de los principios de Bandung (1955) para instaurar nuevas formas de hegemonía en el sistema de cooperación internacional que solo suponen la sustitución de los tradicionales cooperantes del Norte por los nuevos emergentes del Sur (Better Aid, 2010).

Sexta (y última): las propias limitaciones de carácter endógeno de las OSC de los países en desarrollo, es decir, las derivadas de la falta de incentivos al interior de las organizaciones para participar en la CSS y de los constreñimientos financieros, humanos y de capacidades que las aquejan crónicamente, impidiendo su internacionalización y participación en redes regionales y globales. Al respecto cabe considerar que salvo contadas excepciones las OSC no integran los catálogos de capacidades nacionales elaboradas por las agencias oficiales de cooperación destacadamente en Latinoamérica, y que no existen apenas ventanillas de financiación pública para que participen como ejecutoras en proyectos de CSS (Balbis, 2013). Tampoco proliferan los espacios de intercambio de opiniones y de socialización de la CSS entre agentes públicos y privados. Cuando el contacto se produce es fruto de la convocatoria por parte de los gobiernos a expertos de la sociedad civil para su actuación en proyectos, en una relación instrumental y limitada a la implementación. Las experiencias de Chile y México son las excepciones a la regla, en el primer caso con la creación en 2011 de un Consejo consultivo de la sociedad civil, y posteriormente con la habilitación de una ventanilla financiera del Fondo Chile-PNUD para proyectos de CSS de agentes sociales. En el segundo caso, las OSC fueron consultadas en el proceso de elaboración de la Ley de Cooperación Internacional que creó la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid). En el ámbito de la cancillería mexicana, fue creada una Dirección General de Vinculación con las OSC. Aunque el proyecto inicial de la Ley de Cooperación Internacional contemplaba la participación de las OSC en el Consejo Consultivo de la Agencia, finalmente no se hizo efectiva por problemas jurídicos derivados de la potestad exclusiva del gobierno federal en materia de política exterior (Ojeda, 2016; Granguillhome, 2013; Agcid, 2019).

Al bloquear el acceso de las OSC a una mayor interacción con las agencias oficiales de cooperación, y al carecer de convocatorias específicas para una integración propositiva en los proyectos de cooperación, los gobiernos de los países en desarrollo desperdician la experiencia, capacidad de interlocución, sensibilidad y conocimientos que podrían ser altamente relevantes para las metas de la CSS (Appe, 2018 y 2017; Marín, 2017). No obstante, hay excepciones relevantes de OSC de Argentina, Brasil, Colombia, Chile y México que han logrado traspasar las fronteras nacionales y alcanzar un reconocimiento gubernamental y social como agentes de la CSS y triangular (Actua, 2018; Dolcetti, 2014; Oliveira, 2014; Castillo, et al., 2017; Pérez-Gaete, 2020; Solla et al., 2016; Suyama & Pomeroy, 2014; Tomlinson, 2013; Pavón, 2015).

3. Análisis de agentes de la CSS

Sindicatos

La Cooperación Sindical al Desarrollo (CSD) puede definirse como el conjunto de acciones y actividades internacionales, bien sean proyectos o labores de presión, sensibilización y denuncia, que realizan los sindicatos del Norte y del Sur para fortalecer la voz de los trabajadores de los países en desarrollo en los procesos de diálogo social con la finalidad de mejorar las condiciones laborales y el ejercicio de las libertades sindicales (Ovejero, 2019). De esta definición sobresalen dos rasgos como más característicos: su ámbito geográfico circunscrito a los países en desarrollo y la promoción de proyectos e iniciativas que movilizan recursos propios, con el apoyo financiero de agencias oficiales estatales, sobre todo en los países del Norte, y de organismos multilaterales.

Los sindicatos son agentes sociales que, en algunos casos, participan activamente en la CSS y triangular mediante programas y proyectos en áreas centrales vinculadas a su naturaleza y conocimiento específico (derechos laborales, salud y prevención, protección social, igualdad de género, organización de los trabajadores, diálogo social). Lo hacen desde un enfoque de derechos y el respeto a principios propios (apropiación democrática, coherencia, transparencia, responsabilidad y sostenibilidad), premisas para la consideración de la CSS y triangular como herramienta con “el potencial de reformular las asimetrías históricas entre Norte y Sur, ampliando el marco global de la gobernanza de la cooperación” (Tudcn-RSCD, 2019; Massobrio y Jacobsen, 2016, p. 23).

El asociacionismo internacional de los sindicatos con vistas al incremento en la escala e impacto de sus acciones de cooperación para el desarrollo es un fenómeno relativamente nuevo, relevante y al alza. Por ejemplo, en el seno de la Confederación Sindical Internacional (CSI), principal organización de trabajadores que reúne a las antiguas afiliadas de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (Ciosl) y de la Confederación Mundial del Trabajo (CMT), se constituyó en ٢٠٠٨ la Red Sindical de Cooperación al Desarrollo (RSCD) con el objetivo de contribuir a la construcción de capacidades entre sus afiliadas y aportar la perspectiva de los sindicatos a los debates sobre eficacia y coordinación de la ayuda internacional a partir de su propia experiencia.

Desde estas redes globales, los sindicatos son agentes activos en la incorporación de los principales elementos de la Agenda del Trabajo Decente a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) diseñando a través de la RSCD una Estrategia sobre la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible 2016-2020 (Salomón & Vieira, 2019).

En el proceso preparatorio de la Conferencia del PABA+40, los sindicatos fueron agentes protagonistas en la demanda de un nuevo modelo de desarrollo en el que la CSS y triangular fuesen un elemento crítico en la consecución de los ODS. Su papel fue especialmente crítico con la Declaración final, a la que consideraron solo un punto de partida para ampliar el ámbito de la CSS y triangular, cuestionando su carácter poco ambicioso para permitir que el Sur Global se convirtiera en “un agente clave en la gobernanza de la cooperación al desarrollo” (Tudcn-RSCD, 2019b).

Tabla 1:

Prioridades sindicales para la Conferencia PABA+40

1.- ODS y trabajo decente como elementos centrales de la CSS y triangular

2.- La CSS y triangular basada en el enfoque de Derechos Humanos y la eficacia

3.- Entorno propicio y diálogo social

4.- Apropiación democrática de las políticas de CSS y triangular

5.- Mejorar la eficacia de la CSS y triangular

6.- Movilización de recursos nacionales

7.- Tecnología compartida y transiciones justas

8.- Rendición de cuentas por parte de las empresas

9.-Complementariedad de la CSS y triangular con la Norte- Sur y especificidad

Fuente: Tudcn-RSCD (2019a).

Los sindicatos del Sur, y las alianzas que establecen con sus socios del Norte, representan un canal privilegiado para la construcción de modelos económicos y sociales más justos, apoyando a las organizaciones de trabajadores congéneres de otros países en desarrollo mediante proyectos de CSS y triangular. Su labor se ha centrado en tareas de formación, fortalecimiento organizacional, reforma legislativa, promoción del desarrollo económico y articulación de políticas concertadas en el ámbito tripartito (gobiernos, empresas y trabajadores). Su papel como agentes de la CSS y triangular no puede ser ignorado, al contrario, debe ser potenciado por las agencias oficiales de cooperación, aprovechando sus conocimientos sobre el mundo del trabajo, el diálogo social y los difíciles contextos políticos para el ejercicio de la libertad sindical donde es obstaculizada, cuando no impedida a la fuerza.

Fundaciones Filantrópicas

Más desconocidas, pero igualmente agentes sociales de la CSS aunque sin mucha conciencia de ello, son las FF oriundas de países en desarrollo, un fenómeno en auge. Dos factores explican su idiosincrasia. Primero, la cultura, que refleja las diferentes manifestaciones religiosas existentes en estos países y las narrativas autóctonas sobre la solidaridad que moldean sus prácticas filantrópicas. Segundo, el crecimiento económico de los países emergentes y el aumento del número de nuevos ricos que se involucran en el desarrollo de sus naciones y de otros países. En los últimos años el mundo en desarrollo transita desde una filantropía individual e informal hacia una filantropía institucionalizada y más estratégica. La manifestación de este fenómeno es la proliferación de la “infraestructura filantrópica”: el conjunto de organizaciones que fomentan la colaboración entre fundaciones, proveen información, asesoran, generan aprendizaje entre pares, producen conocimiento y las representan en foros.

La transparencia en los datos de estas FF es un gran desafío. Según la encuesta sobre filantropía de la OCDE (2017) de los 19.500 millones de dólares reportados entre 2013 y 2015 con un total de 70 FF, solo 770 millones (4 por ciento) provienen del Sur: Fundación Slim de México (366 millones), Fundación Tata de la India (303) y Fundación Itaú de Brasil (64). Las fundaciones chinas no reportan datos, aunque casos como el de Jack Ma (grupo Alibaba), que dedica el 10 por ciento de su riqueza a su fundación y es uno de los filántropos más generosos en la lucha contra el Covid-19, sugieren una realidad infravalorada.

El tipo predominante de FF en el Sur Global es la humanitaria y cultural. Son FF corporativas y comunitarias. En Latinoamérica, las fundaciones empresariales emergen como el sector más importante de la filantropía organizada. Su rol es preponderante especialmente en Argentina (75 por ciento del total de las FF), Brasil (67), Colombia (64) y México (33). Diferentes encuestas muestran que entre el 80 y 95 por ciento de las empresas latinoamericanas más grandes desarrollan labores filantrópicas. A diferencia de las fundaciones occidentales, que financian directamente u ofrecen donaciones en una ratio del 75 al 90 por ciento, las FF de países en desarrollo operan directamente sus programas, creando sus propias estructuras de implementación, aliándose con universidades, hospitales, escuelas o museos. En Latinoamérica, las FF emplean una mezcla de estrategias, desde sus propios programas a subvenciones dirigidas a otras organizaciones y becas (Ayllón, 2017).

La cooperación de las FF del Sur Global con las OSC y los gobiernos de sus países se resiente por la falta de confianza mutua que lleva a muchas fundaciones a trabajar en solitario. Cada región y cada país tienen una historia política y social particular en la que las experiencias autoritarias, los intentos de control social de los gobiernos o la cooptación de las OSC han alimentado el círculo vicioso del aislamiento. En Latinoamérica la relación de las FF con las OSC y el papel de la filantropía en las políticas públicas es fuente de recelos y suspicacias (Sanborn y Portocarrero, 2008). La colaboración con las FF del Norte se mira con precaución y se prefiere el aprendizaje Sur- Sur con un trabajo que refleje los conceptos y realidades nativas. Para Theo Sowa (Global Philanthropy Forum) “debemos tener seguridad en el Sur de que estamos desarrollando nuestra filantropía, y que nuestras fundaciones trabajan de forma que reflejan nuestros conceptos y realidades” (Leibl & Severen, 2016, p. 19).

Una vía prometedora es la CSS entre fundaciones. Las instituciones de infraestructura filantrópica del Sur Global son el espacio ideal para compartir conocimientos. Ofrecen oportunidades para el aprendizaje entre pares y favorecen el establecimiento de redes y contactos. Proponen marcos éticos y estratégicos a sus miembros, diseminan el conocimiento y la visibilidad de sus actividades y fomentan espacios de diálogo y cooperación (Villar, 2015). Algunas agencias como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) están fomentando el aprendizaje Sur-Sur. La experiencia de la Plataforma Filantrópica para los ODS, liderada por el PNUD, que reunió en Bogotá a asociaciones de fundaciones de Kenia, Ghana e Indonesia coordinadas por la AFE colombiana y la Agencia Presidencial de Cooperación (APC), es un ejemplo de aprendizaje entre pares en el marco de la agenda 2030 (Mzyk-Callias, 2016).

4. Análisis de casos

En este apartado se presentan tres experiencias que ilustran diferentes modalidades de fomento gubernamental y de actuación autónoma de las OSC en la CSS. En el primer caso, el Fondo Chile PNUD representa un mecanismo innovador que facilita a las OSC chilenas la participación en la CSS. El segundo caso, el Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF), refleja un modelo mixto en el que esta ONG desarrolla sus acciones de cooperación con el apoyo de financiación privada, nacional e internacional, de recursos multilaterales y de los aportes puntuales del Fondo Argentino de CSS y triangular (FO.AR), un instrumento gestionado por la Cancillería de ese país austral. El tercer caso, el Instituto de Cooperación de la Central Única de Trabajadores de Brasil (IC-CUT), es una experiencia de cooperación sindical institucionalizada y sostenida por recursos provenientes de las aportaciones de los trabajadores y, en menor medida, con el apoyo financiero en modalidad triangular, de organizaciones sindicales de países desarrollados.

Fondo Chile PNUD

Creado en el año 2011, es uno de los poquísimos ejemplos de apuesta gubernamental para la integración operativa de las OSC en la CSS. Estructurado en fases cuatrienales (2011-2014 y 2015-2018, habiéndose ampliado hasta 2020 para asegurar su ejecución) permite la presentación de proyectos a ONG, Fundaciones e Instituciones de Educación Superior chilenas que reúnan determinados requisitos y estén enmarcadas en el cumplimiento de los ODS, así como en las finalidades de la política de cooperación internacional chilena. Financia proyectos de asistencia técnica que transfieran conocimientos, desarrollen capacidades y fortalezcan políticas públicas en países en desarrollo bajo el enfoque de demanda. Los proyectos deben ejecutarse en países o grupos de países de Sudamérica, Centroamérica, Caribe, África Subsahariana y Asia-Pacífico. Además estos países deben tener un Índice de Desarrollo Humano igual o menor al de Chile.

Para postularse, las OSC deben trabajar con socios locales en calidad de contrapartes que no sean apenas receptores pasivos, sino que colaboren técnicamente en la implementación y sostenibilidad del proyecto. Se han establecido áreas temáticas a las que deben estar alineadas las propuestas (fortalecimiento democrático e institucional, desarrollo social, territorial y local, agricultura y medio ambiente, cooperación económica y prevención de desastres). Si bien no es un requisito obligatorio, se consideran positivamente proyectos de cooperación en alianzas entre sector público, universidades y empresas.

El Fondo tiene un mecanismo de gobernanza, el Comité Directivo, al que pertenecen representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Agcid) y del PNUD en Chile. En cuanto a la financiación del Fondo sus recursos provienen de una pequeña cantidad (2 dólares) que el Estado chileno recauda por las tasas aeroportuarias de cada pasajero de vuelos internacionales. Desde 2011, se han financiado 75 proyectos por un valor aproximado de 12 millones de dólares, representando la aportación de las OSC un 60 por ciento del total. En la segunda fase (2015-2018) se realizaron 53 proyectos, con un coste equivalente al 75 por ciento de todos los recursos del Fondo desde su creación.

Por áreas temáticas, el desarrollo social representa el 49 por ciento de la cartera de los proyectos de la segunda fase, seguido de iniciativas medioambientales (15%), el fortalecimiento democrático e institucional (13%) y la agricultura (13%). Todos estos proyectos deben ejecutarse en un mínimo de 12 meses y un máximo de 24, con una horquilla de financiación entre 75.000 y 250.000 dólares (Agcid, 2019).

Tabla 2:

Ejemplos de proyectos financiados y ejecutados en el periodo 2016-2018

Proyecto	OSC ejecutora	Recursos del Fondo (USD)	País beneficiario	Alineamiento a los ODS
Eco-alfabetización energética comunitaria	Instituto de Ecología Política	137.000	Uruguay	7, 11 y 13
Programa de Voluntariado Manos a la Paz	Fundación Superación de la Pobreza	116.340	Colombia	16
Talleres socio deportivos en comunidades vulnerables	Fundación Fútbol Más	114.926	Paraguay	3 y 4
Soberanía y seguridad alimentaria	Corporaucanía	150.000	Perú	2, 3 y 12
Fortalecimiento habilidades psicosociales	Fundación EducAfrica	189.714	Kenia	3 y 4

Fuente: Página web del Fondo Chile PNUD.

La valoración de este mecanismo es, a todas luces, positiva. No solo por su originalidad y la amplitud de agentes sociales que han respondido a esta iniciativa. En primer lugar, por responder fielmente a los principios de la CSS conforme han destacado las evaluaciones realizadas y por enfatizar el componente de intercambio de experiencias y difusión de los aprendizajes acumulados por las OSC chilenas en ámbitos donde la trayectoria nacional de desarrollo exigió la respuesta social y la articulación con los poderes públicos. En segundo lugar, por el alineamiento con la Agenda 2030, el enfoque multiactor, la visibilidad del Fondo, el concurso del PNUD y la claridad en los requisitos de postulación y selección conforme a criterios técnicos que confieren a esta iniciativa un carácter de referencia internacional que podría orientar a otros países en la senda de propiciar la implicación de las OSC en la CSS. No obstante, debe señalarse la falta de información sobre la evaluación que realizan las OSC del Fondo y la ausencia de análisis críticos desde el ámbito académico.

Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF)

El EAAF cuyos orígenes se remontan a 1984, fue formalmente constituido como ONG en 1987 por un grupo de antropólogos y científicos especializados en la aplicación de la ciencia a la investigación en Derechos Humanos. Su creación se enmarca en el proceso de redemocratización en Argentina, durante el gobierno de Alfonsín y su política de esclarecer, reparar y juzgar los crímenes cometidos por los integrantes de la Junta militar (1976-1983) responsable de perpetrar una de las mayores secuencias de actos de terrorismo de Estado en Latinoamérica. En su trabajo el EAAF sigue una metodología dividida en cuatro fases: La investigación histórica de los casos, la recuperación arqueológica de la evidencia física, el análisis de laboratorio y el estudio genético (Clacso, 2019).

Su estructura de funcionamiento se ha incrementado con el correr de los años, a la par de su reconocimiento internacional. Cuenta con unos 70 miembros que trabajan en su sede central de Buenos Aires, instalada simbólicamente en la antigua Escuela Mecánica de la Armada (ESMA), donde actuaba el centro clandestino de detención, tortura y exterminio de la dictadura argentina, en las sedes del Laboratorio de Genética de la Universidad de Córdoba y en las oficinas de representación de México y Nueva York.

Desde sus inicios el EAAF fue requerido por gobiernos, organismos internacionales y OSC de países que habían sufrido matanzas, genocidios y vulneraciones sistemáticas de los Derechos Humanos y demandaban el conocimiento experto de los miembros del Equipo para depurar responsabilidades penales, identificar y devolver a las familias los restos mortales de sus allegados y capacitar a instituciones forenses nacionales. Trabajan también en la investigación de crímenes de violencia étnica, narcotráfico, trata de personas, procesos migratorios, catástrofes, accidentes y atentados terroristas. Todas estas tareas se ejecutan a partir de sus cinco áreas de programación: investigación, entrenamiento y asistencia técnica, desarrollo científico, fortalecimiento del sector forense, documentación y divulgación.

Su primera experiencia internacional fue en Filipinas, en 1986, donde capacitaron a funcionarios del Ministerio de Salud, policías, forenses, fiscales y personal independiente. En 1987, pusieron en marcha el primer Seminario Latinoamericano de Aplicación de las Ciencias Forenses, con el auspicio del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. En los años 90 su actuación estuvo muy centrada en Centroamérica, en un contexto sin condiciones de seguridad, que les sirvió para acumular experiencia en futuras intervenciones en Europa (Yugoslavia) y África.

Desde entonces, el EAAF realiza unas 20 misiones internacionales anuales, que han permitido la difusión de su conocimiento experto en un total de 60 países, contando para ello con la financiación y apoyo logístico y técnico del Tribunal Criminal Internacional para la ex Yugoslavia o el Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU, Comisiones de la Verdad, Fiscalías y Cortes Penales de países de América, África, Asia y Europa y la Organización de Estados Americanos.

Parte de sus recursos económicos provienen del apoyo del Estado argentino mediante la suscripción anual de un Convenio de Cooperación y Asistencia Financiera con el Ministerio de Justicia. En lo referente a su participación en la cooperación oficial, el FO.AR es el mecanismo que facilita las actividades del EAAF en los proyectos negociados por la Dirección General de Cooperación Internacional de la Cancillería argentina y ejecutados por instituciones públicas, a veces con el concurso de OSC y Universidades, en los rubros de envío de expertos, capacitación y realización de seminarios internacionales. Algunas experiencias destacadas en el marco del FO.AR han sido la asistencia al gobierno boliviano, en 2006, y a la Asociación de Familiares de Detenidos, Desaparecidos y Mártires por la Liberación Nacional; el apoyo a la Comisión de la Verdad, Justicia y Reparación de la Defensoría del Pueblo de Paraguay, en 2010; la capacitación técnica y entrenamiento de policías, fiscales y personal hospitalario en los trabajos de identificación y recuperación de cuerpos de la masacre de Santa Cruz (1991), en Timor Oriental, realizados en 2009; la participación en la investigación de la matanza de estudiantes de Ayotzinapa en México (٢٠١٤); la creación del Banco de perfiles genéticos de Colombia, a partir de la experiencia de Argentina, que movilizó un total de 20 expertos de ambos países entre 2016 y 2018; la fundación y puesta en marcha de la Escuela Africana de Acción Forense Humanitaria, con sede en Sudáfrica (Clacso, 2019; Dgcin, 2019).

Regístrese además que, fuera de los marcos de la CSS y del FO.AR, el EAAF ha sido pionero en iniciativas de Cooperación Sur - Norte, al responder a la solicitud de apoyo técnico cursada por la Asociación para la Recuperación de la Memoria Histórica de España, incumbida de la misión de recuperar e identificar las víctimas de la Guerra Civil española y de la represión franquista. Este impresionante bagaje del EAAF, así como su compromiso en la aplicación de la ciencia a la Verdad y la Justicia, le ha hecho merecedor a la postulación para el premio Nobel de la Paz 2020.

Un juicio evaluativo del trabajo del EAAF, y de su contribución desde el ámbito de las OSC a la CSS argentina, arroja un balance positivo y ejemplarizante de cómo es posible articular la colaboración público-privada y aprovechar las experiencias sociales que contribuyeron a la superación de los problemas que muchos países han enfrentado en sus diversas trayectorias de desarrollo. Varios rasgos de la actuación del EAAF muestran clara sintonía con los principios y prácticas de la CSS: el alineamiento con las estrategias y prioridades nacionales (los Derechos Humanos en Argentina); el enfoque bajo demanda; la orientación a la cooperación técnica y el fortalecimiento institucional; la construcción conjunta entre socios de soluciones a necesidades sociales y de política pública; la mayor sensibilidad a las cuestiones culturales y la búsqueda de alternativas para garantizar el respeto a las creencias religiosas en países y sociedades donde la manipulación de cadáveres constituye un tabú.

Instituto de Cooperación de la Central Única de Trabajadores (IC-CUT) de Brasil

El IC-CUT surge en 2012 con la finalidad de avanzar en la lucha política y sindical internacionalista, reducir las desigualdades históricas entre las diferentes regiones del mundo y apoyar a los países en el combate a la pobreza, la exclusión social y cualquier tipo de discriminación. Busca también la promoción de proyectos de desarrollo que garanticen la centralidad del trabajo en la generación de empleos y rentas identificando la lucha contra el neoliberalismo y la flexibilización laboral como tareas necesarias y urgentes en cualquier lugar.

Su creación fue objeto de un largo de debate en el seno de la CUT, adoptándose varias resoluciones en los congresos anuales del sindicato sobre la necesidad de definir la estrategia de alianzas internacionales con organizaciones afines de Latinoamérica y África, diseñar políticas de CSS y disputar “la visión política de la cooperación del gobierno brasileño a partir de nuestra visión de clase” (Berrón & Brant, 2015, p. 271).

En los años siguientes, además de iniciar el proceso de estructuración y dotación de recursos humanos y materiales para el funcionamiento del IC-CUT, se suscribieron acuerdos de asociación con sindicatos latinoamericanos y confederaciones de organizaciones sindicales de países del Norte que tuvieran experiencia y participación en los mecanismos institucionales de la cooperación internacional para el desarrollo. En paralelo, la CUT apostó por fortalecer la relación previa que mantenía con la Confederación Sindical de Trabajadores de las Américas (CSA) y la Confederación Sindical Internacional, fruto de la cual se celebró en Brasil, en 2012, el primer seminario internacional de sindicatos sobre CSS y triangular con la participación de 60 representantes de los cinco continentes. En este encuentro los sindicatos establecieron una agenda común de normas y principios a seguir de cara a los procesos de negociación posteriores a los Objetivos del Milenio y para fijar posiciones que asegurasen que la CSS fuese una oportunidad para la adopción de un modelo de desarrollo sustentable.

A diferencia de los sindicatos de los países desarrollados que acceden a financiación pública para sus proyectos y actividades de cooperación internacional, y son considerados actores de pleno derecho en el fortalecimiento de las organizaciones sindicales de los países en desarrollo, los sindicatos de los países del Sur no disponen de esa posibilidad. El IC-CUT obtiene los recursos económicos de sus propios fondos y de una participación del 10 por ciento del impuesto sindical que pagan los trabajadores brasileños. En 2011, esa cantidad ascendió a 124 millones de reales. Sin embargo, esa fuente de financiación se secó con la reforma laboral aprobada por el gobierno Temer, en 2017, eliminando el carácter compulsorio de la contribución sindical y comprometiendo así la viabilidad de buena parte de la cooperación realizada por el IC-CUT (Berrón & Brant, 2015; Salomón & Vieira, 2019).

Una alternativa para sortear la escasez de recursos económicos son las iniciativas triangulares de la cooperación sindical para el desarrollo, una modalidad de actuación que el IC-CUT viene practicando desde el inicio de sus actividades con sus pares del Sur y con sindicatos de Canadá, España, Estados Unidos, Italia y Noruega (De Bruyn & Huyse, 2017). De esta forma ha podido realizar proyectos y actividades de formación sindical a través de su trabajo en redes regionales y globales además y en unos diez países latinoamericanos y africanos. Y todo ello, sin recibir ningún apoyo de la Agencia Brasileña de Cooperación, a pesar de las constantes demandas de la CUT en el sentido de lograr una mayor articulación con la política oficial de cooperación, de reivindicar recursos públicos para sus proyectos y de participar junto a otros agentes sociales en la definición de la política de CSS de Brasil (Salomón y Vieira, 2019).

Tabla 3

Ejemplo de proyectos de CSS y triangular del IC-CUT de Brasil

Proyecto	País	Socios	Duración
Impactos de empresas maquiladoras	Paraguay	CUT-A Paraguay, CGT Argentina	2017-2020
Fortalecimiento de centrales sindicales	Haití	Centrales sindicales de Haití, TUCA Américas	2014-2018
Economía Informal y fortalecimiento sindical	Mozambique	AEIMO/ASSOTSI Mozambique, AFL-CIO (EE.UU.)	2012-2016
Formación Sindical	Mozambique y África	OTM-CS Mozambique, FGTB Bélgica, LO y TCO Suecia, ITUC y OATUU África	Inicio en 2013
Afiliación y concienciación laboral	Costa Rica	Sindicato de trabajadores de la compañía bananera Chiquita	Inicio en 2013

Fuente: Pavan, 2018; Berrón & Brant, 2015.

La valoración de la actividad del IC-CUT presenta un panorama que va más allá del número de proyectos o de los recursos económicos empleados que, por cierto, no son informados. Destaca la amplia red de cooperación tejida por el IC-CUT, con una dimensión regional y global de incidencia y participación en los debates internacionales sobre la CSS o la Agenda 2030 muy relevante. La diversificación de socios del Norte y la prioridad otorgada al fortalecimiento sindical de países del Sur, donde el activismo laboral presenta condiciones muy difíciles en contextos de desarrollo humano muy bajo, constituye un valor añadido en su tarea. El enfoque por demanda del IC-CUT no determina las áreas de intervención ni las temáticas, prioriza el aprendizaje sobre las realidades de los países y los sindicatos socios y apuesta por la definición conjunta de los proyectos en todas sus fases, incluyendo la evaluación (Pavan, 2018, p. 68-69).

5. Conclusiones

Queda un largo camino por recorrer en la difícil tarea de facilitar la participación de las OSC en la CSS. Muchas carecen del conocimiento, capacidad e interiorización de las especificidades de la CSS, de tal modo la “colonización” de la cooperación del Norte les ha impedido darse cuenta de que muchas respuestas a sus problemas se encuentran en sociedades cercanas y en políticas públicas de otros países en desarrollo. Tampoco disponen de los recursos necesarios para su internacionalización y su fragilidad institucional compromete el reto de responder a eventuales solicitudes de cooperación recibidas de otras OSC del Sur, o a manifestaciones de interés de sus propios gobiernos para integrarse en acciones de CSS. Por estos motivos, es necesario que las OSC que ya participan en iniciativas y diálogos Sur-Sur socialicen a sus pares en la filosofía y práctica de la CSS. También en las dificultades que encontrarán y en los beneficios y conocimientos que adquirirán.

Por parte de los gobiernos y de las agencias de cooperación del Sur han de revisarse las normativas que obstaculizan la participación de las OSC en la CSS, a la vez que propiciar los espacios que favorezcan el conocimiento mutuo y la celebración de convenios administrativos de colaboración. La inclusión de las OSC en los catálogos nacionales de capacidades disponibles para ser compartidas con otros países en desarrollo es una medida asequible, siempre y cuando se cuente con un inventario de ámbitos en los que las organizaciones que lo deseen sean consideradas como potenciales socias de la CSS. Facilitar el acceso de las OSC a una mayor interacción con las agencias oficiales, por ejemplo mediante convocatorias específicas para su integración proactiva en los proyectos de cooperación, permitiría aprovechar la experiencia, capacidad de interlocución, sensibilidad y conocimientos relevantes que los agentes sociales atesoran, contribuyendo también para el logro de los objetivos de la CSS. De esta forma, se facilitaría un proceso de configuración de alianzas multiactor, conforme a la filosofía que inspira la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (APCI, 2017).

Desde el ámbito de las Organizaciones Internacionales se hace también urgente la apertura de espacios a la implicación social en las tareas de la CSS. Sin embargo, en la medida que su composición es gubernamental, el ámbito multilateral no ha generado hasta ahora un entorno habilitante proclive a un mayor interés por el aprovechamiento del conocimiento de las OSC sobre los problemas del desarrollo que podrían enfrentarse con el concurso de la cooperación entre organizaciones del Sur. Iniciativas recientes como la creación de la Alianza de las ONG y las OSC para la Cooperación Sur-Sur, impulsada por la Oficina de las Naciones Unidas para la CSS, son bienvenidas al incentivar el conocimiento compartido y experto y al identificar las apropiadas tecnologías sociales que se han probado como fructíferas, especialmente aquellas que han sido desarrolladas a partir de experiencias de la sociedad de civil de países del Sur.

Los casos presentados en este artículo pueden servir de orientación sobre algunos modelos por representar mecanismos innovadores, apostar a modelos mixtos de ejecución y financiación público-privada, e innovar en los ámbitos de actuación. Sin embargo, no son suficientes para dar cuenta del panorama de la participación de las OSC en la CSS. En este sentido, es necesario impulsar desde las instituciones académicas y organismos de fomento de la investigación y la cooperación internacional una agenda de conocimiento centrada en resaltar los aportes sociales a la CSS.

Este punto constituye una de las novedades de la Estrategia de Mediano Plazo (2020-2023) del Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur que define como su objetivo específico número 4 “fomentar alianzas con otros actores del desarrollo para el fortalecimiento de la CSS y triangular” (Pifcss, 2020). La intención de promover la movilización de “la acción colectiva de actores de la sociedad civil, el sector privado y la academia” mediante el “intercambio, sistematización y divulgación de las experiencias existentes” es a todas luces loable. Pero debe enfrentar, como requisito previo, la remoción de las principales dificultades que se han identificado en este artículo para asegurar una integración real, no apenas retórica o como convidadas de piedra, de las OSC en el universo de la CSS, hasta ahora restringido al sector gubernamental.

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