El Paran Pan Pan “Fin de la Pobreza” en Cartagena de Indias, periodo 2012-2019

Paran Pan Pan “End of Poverty” in Cartagena de Indias, Period 2012-2019

Resumen

En este trabajo se analizan los indicadores de pobreza monetaria en Cartagena de Indias durante el periodo 2012-2019, en comparativa nacional y, teniendo como eje primordial el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 1 “Fin de la Pobreza”. Siendo Cartagena una de las principales ciudades de Colombia que cuenta con tres poderosos sectores de ingresos económicos (Industrial, Turístico y Portuario), y que describen a una ciudad fortalecida económicamente, sus resultados no se traducen en un avance proporcional para la reducción de la pobreza monetaria.

A su vez, se examina la incidencia de los planes de desarrollo distritales (PDD) ejecutados en el mismo periodo como hoja de ruta de la política pública para combatir la pobreza monetaria.

El estudio está basado en el análisis de los datos que arrojan los indicadores y la revisión de los PDD 2012-2019, en lo concerniente a la pobreza monetaria. La exploración documental se realizó teniendo en cuenta las líneas de base de la población a intervenir, los recursos distribuidos en los planes de desarrollo y las indagaciones del marco legal de la política pública nacional enfocados a nivel territorial para disminuir la pobreza. Esto permitió mostrar el impacto de la articulación de los PDD con la hoja de ruta global encaminada a fortalecer los indicadores socioeconómicos del distrito. El principal reto es consolidar una política de protección social estable, y volverla una de promoción social, en la que las personas puedan fortalecer sus capacidades de manera constante, mejorando sus ingresos, lo que conlleva a recomendar un modelo de intervención social que pueda combatir la realidad de la pobreza en Cartagena de Indias.

Palabras clave: pobreza; políticas públicas; plan de desarrollo; impacto social; modelo de desarrollo.

Abstract

This paper analyzes the indicators of monetary poverty in Cartagena de Indias in the period 2012-2019, in national comparative and, having as a primary axis the Sustainable Development Goal (SDG) No. 1 “End Poverty”, being Cartagena one of the main cities of Colombia that has three powerful sectors of economic income (Industrial, Tourist and Port); sectors that describe an economically strengthened city, whose results do not translate into proportional progress in the reduction of monetary poverty. In turn, the incidence of the district development plans implemented in the period 2012-2019 as a roadmap for public policy to combat monetary poverty in Cartagena is examined.

The study is based on an analysis of the data yielded by the monetary poverty indicators, the review of the PDDs 2012-2019, concerning the programs/projects focused on monetary poverty; the documentary exploration was conducted taking into account the baselines of the population to be intervened in the PDDs of study, the resources distributed in the development plans, the inquiries of the legal framework of the national public policy, focused at the territorial level to reduce poverty. This allows showing the impact of the articulation of the PDDs with the global roadmap aimed at strengthening the district’s socioeconomic indicators.

The purpose of consolidating a stable social protection policy, and turning it into a policy of social promotion, in which the participants can strengthen their capacities in a constant way, improving the income of all people, as the main political challenge. This leads to recommending a Social Intervention Model to deal with the reality of poverty in Cartagena de Indias.

Keywords: Poverty; Public policies; Development Plan; Social Impact; Development Model.

1. Introducción

Esta investigación examina la contribución de la política pública para disminuir la pobreza monetaria en el distrito de Cartagena de Indias durante el periodo 2012-2019, a través del análisis de los ejes, los programas y las estrategias implementadas en los PDD, tomando como base el ODS 1 “Fin de la Pobreza”. Los resultados del diagnóstico se toman como punto de referencia para sugerir un modelo de intervención social en la ciudad de Cartagena de Indias basado en esquemas1 de graduación.

La frase “Paran-Pan-Pan” es utilizada en la jerga de la región caribe, específicamente en los sectores populares, para denominar algo mal hecho, o una acción sin concluir, que deja entrever si se realizó o no, tal como lo expresa la canción del género salsa que lleva el mismo nombre (Dimensión Latina, 1975).

Cartagena de Indias “La Fantástica” –así llamada coloquialmente por el cantante Carlos Vives (2013)– capital del departamento de Bolívar, Colombia. Desde el año 2019 cuenta con 1 047 005 habitantes según las proyecciones de población del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) (2005), lo que la clasifica como la quinta ciudad más grande de Colombia.

El Distrito se divide en tres localidades: Histórica y del Caribe Norte (1), de la Virgen y Turística (2), e Industrial de la Bahía (3). Los barrios de la ciudad están divididos por estratos según la condición socioeconómica de los habitantes (estratos altos 5 y 6; medio 3 y 4; bajo 2 y 1); 148 barrios (72%) se encuentran en estrato bajo (1 y 2), 48 barrios (23%) en estrato medio (3 y 4) y 8 barrios (4%) en estrato alto (5 y 6) (Alcaldía de Cartagena, 2019). De los 148 barrios que se encuentran en estrato bajo (1 y 2), 50 de ellos presentan los índices más altos de necesidades básicas insatisfechas. Están ubicados al margen de la Ciénaga de la Virgen, faldas de la Popa, Loma de Albornoz, y en los 25 corregimientos de la ciudad. La zona insular de la ciudad vive una situación aún más crítica (Alcaldía de Cartagena, 2019).

En 2018 Cartagena fue el segundo destino turístico principal de viajeros extranjeros no residentes en Colombia luego de Bogotá, según el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2019). El turismo sigue siendo el sector que más dinamiza la economía local, el sector de cruceros en la temporada 2017-2018 generó US 65 000 000, impactando la economía local, especialmente en el comercio minorista de ropa, joyas y artesanías (Cámara de Comercio de Cartagena, 2019).

Por otro lado, el sector petroquímico plástico agrupó el 73,4% del total de los activos ($28,5 billones) y el 68,3% del total de ingresos ($9,3 billones) (Cedec, 2017). Por su parte, el sector portuario hasta el 2018, en cabeza del puerto de Cartagena, ocupó el cuarto puesto en el ranking de movimiento portuario en TEU (unidad equivalente a 20 pies) en América Latina y el Caribe (ALC), (Cepal, 2019).

En el 2019 el 34,3% de la población de Cartagena se encontraba por debajo de la línea de pobreza (DANE, 2020a), condiciones que limitan el acceso de la población para adquirir vivienda, acceder a los servicios públicos, transporte y alimentación. Situación que señala directamente a la gestión de las administraciones públicas distritales, y que apuntan a cuestionar la planificación gubernamental, con el cuestionamiento suscitado: ¿De qué manera una política pública enfocada en el desarrollo sostenible y en un modelo de intervención social por esquemas de graduación, posibilita disminuir la pobreza monetaria en el distrito de Cartagena de Indias?

Los esquemas de graduación se entienden como un puente de inclusión y protección social presente en la política pública, permitiéndoles a las personas vinculadas al programa pasar por diferentes etapas y con intervenciones adecuadas, ajustadas a sus necesidades básicas (Cepal, 2011).

En la primera parte del documento se analizan los indicadores de Pobreza monetaria desde el ámbito nacional y local entre los años 2012-2019. Posteriormente, se exponen las políticas consignadas en los PDD (Campo para Todos 2012-2015; Ahora Sí Cartagena 2013-2015; y Primero la gente 2016-2019) para disminuir la pobreza monetaria. Finalmente, se sugiere una iniciativa de impacto socioeconómico para implementar en el distrito de Cartagena de Indias denominada Modelo de Graduación.

2. Metodología

La investigación es de carácter mixto, por un lado, con un análisis de los datos arrojados por los indicadores de pobreza monetaria distrital y nacional durante el periodo 2012-2019, y por otro, con enfoque cuantitativo desde el estudio de los PDD, sus estrategias, programas y proyectos encaminados a combatir la pobreza.

La recolección de los datos y referencias se realizó siguiendo el enfoque documental. Se utilizaron los planes de desarrollo oficiales de Cartagena entre los años 2012 y 2019, los lineamientos del ODS 1, estudios, revistas especializadas y de análisis relacionadas con el tema. La recolección se realizó de manera secuencial, con un diseño explicativo que permitió interpretar los resultados de la investigación.

El estudio está basado en un análisis exhaustivo de los datos que arrojan los indicadores de pobreza monetaria, determinando su evolución y distribución espacial, la comparación de los impactos agrupados por cada plan de desarrollo, la relación con los datos de pobreza monetaria en Cartagena, la relación entre la línea de base y la meta producto planificada en cada plan y la articulación de los mismos con la hoja de ruta global; de esta manera se obtuvieron argumentos definitivos sobre el impacto de la política pública para reducir la pobreza monetaria en Cartagena de Indias durante el periodo 2012-2019 y su alineación de la visión distrital con los avances a nivel nacional.

En la recolección de la información se tomó como base el marco institucional que rige los Planes de Desarrollo Distrital, Ley 1785 del 21 de junio de 2016, las normas, reglamentación de orden nacional e internacional, publicaciones técnicas en la temática, estudios especializados, bases de datos estadísticos de orden nacional, investigaciones realizadas por observatorios organizacionales e institucionales, y lineamientos establecidos en la Agenda 2030 (Huitrón & Santander, 2018) para erradicar el flagelo de la pobreza.

Por otro lado se analizaron los estudios de casos de los programas de transferencia condicionada (PTC) y los modelos, estrategias y programas implementados a nivel regional por organismos multilaterales basados en la economía del desarrollo, a través de la metodología de experiencias controladas aleatorias; Asimismo, las consideraciones desarrolladas por centros de pensamiento y los estudios de caso de ONG especializadas en desarrollar programas de desarrollo social para combatir la pobreza.

3. Pobreza monetaria en Cartagena de Indias

La pobreza monetaria “se enfoca en calcular los niveles de ingreso mínimo para adquirir una canasta de bienes alimentarios y no alimentarios que permitan tener un adecuado nivel de vida, definiendo así la Línea de Pobreza (LP)” (PNUD, 2015, p. 26).

Según cifras del DANE (2020a) en el 2019 Colombia tenía un porcentaje del 35,7% de personas en situación de pobreza monetaria. En Cartagena el 34,3% de la población (359 123 personas) se encontraban por debajo de la línea de pobreza ($324 674 por mes), debido a que sus ingresos mensuales mínimos no les alcanzan para adquirir vivienda, acceder a los servicios públicos, transporte y alimentación.

Es sabido que pueden existir diferentes condiciones económicas de acuerdo al nivel de ingresos, por lo que cada persona tiene que suplir deberes y necesidades durante su vida, esto determina el costo de las obligaciones tributarias, alimentarias, de vivienda, servicios, etc., y en la medida que sus ingresos económicos no se ajusten al nivel de sus obligaciones esto tendría como consecuencia un detrimento de su calidad de vida (Hernández, 2018).

En los últimos diez años, en el distrito de Cartagena, el desarrollo industrial tuvo su mejor momento con la apertura de la nueva refinería de Ecopetrol; a nivel portuario Cartagena es el principal en el país y en cuanto al sector turístico y hotelero los estudios realizados desde el 2009 a 2014 indican que creció en un 113% es decir, un 23% cada año. Pero, estos avances económicos no se ven reflejados en el mejoramiento del índice de pobreza monetaria (Aguilar, 2017).

La pregunta es: ¿A dónde van los recursos que se reflejan en el crecimiento económico? Frente a esta realidad de altos niveles de pobreza, se evidencia que las finanzas públicas de la ciudad, en lo corrido de los últimos ocho años, durante la “crisis gubernamental”, los ingresos fiscales presentaron un leve crecimiento. Sin embargo, estos ¡no fueron, ni son, ni serán suficientes! para el financiamiento de algunos de los costos de inversión que tiene la ciudad en materia de infraestructura, salud, educación, erradicación de la pobreza, entre otros (Bonet, Reina & Hahn, 2019).

Entre los años 2015-2016 el DANE (2017) reportó que 291 000 cartageneros tuvieron ingresos mensuales de $241 673 pesos, es decir, $8000 pesos diarios, y que estos fueron destinados a suplir necesidades fundamentales ya que son ingresos insuficientes para satisfacer las necesidades básicas.

En los últimos años los indicadores2 de pobreza en Cartagena de Indias no han sido los mejores en comparación con otras ciudades como: Barranquilla, que entre 2017 y 2018 logró mantener sus niveles de pobreza del 20% al 21,1%; Neiva, en donde se redujo del 22,2% al 20,9%; Manizales, del 13,8% al 11,9%; y Villavicencio del 19,5% al 18,1%, lo cual hace que Cartagena, del 27% al 25,9%, se consolide como la tercera capital del país con los mayores índices de pobreza, entre las principales áreas metropolitanas (DANE, 2019).

La falta de acceso a una vivienda digna por parte de la población en situación de miseria ha ocasionado un asentamiento desmesurado en zonas de alto riesgo ambiental, específicamente en terrenos de inundación, rellenando los predios aledaños a la Ciénaga de la Virgen, predios con riesgo de deslizamiento en las faldas de la Popa y la Loma de Albornoz; además, se relaciona con los datos arrojados por el Sisbén, donde el 75% de la población cartagenera en miseria, vive en los barrios aledaños a la Ciénaga de la Virgen, la Loma de Albornoz y las faldas de la Popa (Ayala & Meisel, 2017).

4. Impacto de los planes de desarrollo distrital para disminuir la pobreza Monetaria

Para efectos de la investigación el análisis de los PDD 2012-2015, 2013-2015 y 2016-2019 se enfocó exclusivamente en las políticas y programas para disminuir la pobreza monetaria en Cartagena.

Desde el 2011, el gobierno nacional a través del Departamento de Prosperidad Social (DPS) intentó potenciar, asistir y coordinar los programas de la superación de la pobreza extrema con la transformación de Acción Social al DPS, pero no dejaba de ser una sugerencia a cada administración de carácter nacional, regional, departamental, distrital y municipal (DPS, 2011), por lo cual, se vio en la obligación de establecer la Ley 1785 del 21 de junio de 2016, para reglamentar la inclusión, dentro de cada Plan de Acción, de un programa de superación contra la pobreza extrema, unas finalidades, especificaciones y metas claras (Congreso de la República, 2016).

Es importante resaltar que desde el año 2012, en tres periodos de elecciones para la Alcaldía, 2012-2015, 2013-2015 y 2016-2019, entre elecciones normales y atípicas, renuncias, inhabilidades y designaciones, han pasado ocho alcaldes (El País, 2017). Y a su vez, con otra circunstancia que aumentó la preocupación en la ciudad, los hechos de corrupción que rodearon al Concejo Distrital por parte de sus miembros (Gómez, 2017a), contexto que afecta la gobernabilidad, irrumpiendo en la continuidad de políticas públicas, aumentando la crisis socioeconómica y perturbando directamente el desarrollo de los cartageneros; con el pensamiento de que “los más pobres siguen siendo un problema menor para los alcaldes de Cartagena” (Gómez, 2017b).

Desde el 2012 hasta el 2019 la ciudad de Cartagena ha estado entre los cuatro peores índices de pobreza monetaria, esto entre las trece ciudades principales y Áreas Metropolitanas (AM) de Colombia (Barranquilla AM, Bogotá, Bucaramanga AM, Cali AM, Cartagena, Cúcuta AM, Ibagué, Manizales AM, Medellín AM, Montería, Pasto, Pereira AM y Villavicencio), es decir, los programas y subprogramas establecidos no tuvieron los impactos esperados en los índices, los resultados de la aplicación de las políticas y estrategias, de las administraciones distritales no cumplieron los objetivos. Entre el 2012 y el 2019 la ciudad ha repetido el tercer peor índice de pobreza monetaria en cinco oportunidades, el primer peor índice en una oportunidad y el cuarto peor índice en dos oportunidades (DANE, 2020b).

Ni siquiera con la nueva revisión de la metodología de construcción de las líneas de pobreza (LP), realizada por la comisión de expertos del DANE (2020b) a partir del 2019, mejoró la pendiente de pobreza, por más que tenga un aumento global a nivel nacional, pasa de 25,9% del 2018 a 34,3%, en 2019, es decir, se sigue manteniendo por encima del promedio de las principales ciudades y AM, muy cerca del promedio nacional, y en tres oportunidades por encima del mismo (periodo 2012-2019).

Gráfica 1. Pobreza Monetaria en Cartagena vs Promedio Nacional y trece principales ciudades y AM 2012-2019

Fuente: elaboración propia con base en el Informe de Pobreza del DANE (2019-2020). *NM: nueva metodología.

Analizando el impacto de cada eje estratégico, objetivos, políticas, programas y subprogramas de los PDD se encontraron evidencias desfavorables en cada caso. En el PDD 2012-2015 Campo para todos se propusieron dos ejes estratégicos encaminados a la disminución de la pobreza: “Campo para el desarrollo humano incluyente” y “Campo para la prosperidad económica de Todos”.

El eje estratégico “Campo para el desarrollo humano incluyente”, en el componente I. Política Distrital de Inclusión Productiva para la Prosperidad Social “Pedro Romero”, bajo el programa de Ingreso y Trabajo proyectó, como metas sectoriales, el impacto poblacional de 34 320 personas, 3,55% de la población distrital para el año 2012, con un presupuesto asignado de $1000 000 000 de pesos, el 0,17% del presupuesto asignado al Eje estratégico “Campo para el desarrollo humano incluyente” del PDD para ese año (Alcaldía de Cartagena, 2012).

El eje estratégico “Campo para la Prosperidad Económica de Todos”, en el componente II. Política Distrital para el Desarrollo Económico Competitivo “Daniel Lemaitre”, bajo los programas: centros de orientación y referenciación de oportunidades de ingreso y empleo CEMPRENDE; emprendimiento y fortalecimiento; asociatividad empresarial; formación pertinente para armonizar la oferta y demanda de trabajo; acceso a activos productivos y educación financiera; fortalecimiento institucional para la competitividad; y mercados inclusivos, desarrollo de proveedores; proyectó como metas sectoriales el impacto poblacional de 22 606 personas, teniendo en cuenta que para la meta “Fortalecimiento de 1000 pymes” se tomaron como referencia dos personas beneficiadas por pyme, para un total de 2000 beneficiarios directos, al igual que para la meta de “Gestionar 3 negocios inclusivos”. Con un impacto poblacional de 2,34% del total de hab. de Cartagena de Indias para el año 2012, con un presupuesto asignado de $2224 000 000 de pesos, el 1,57% del eje estratégico “Campo para la Prosperidad Económica de Todos” del PDD para ese año.

Las líneas de base de las metas del PDD son difusas, tienen diferentes años de referencia, además de proyectar políticas en el Plan que al momento de compararlas con la asignación presupuestal no tienen ningún rubro asignado, en el caso particular del eje estratégico “Campo para la prosperidad económica de todos”, en el componente II.II Política Distrital para el Desarrollo Económico Competitivo “Daniel Lemaitre”, la meta es: facilitar la generación de al menos 1800 empleos directos (…), pero sin asignación presupuestal dentro del Plan Plurianual.

En el PDD 2013-2015 Ahora Sí Cartagena se propusieron dos objetivos estratégicos encaminados a la disminución de la pobreza: “Inclusión Social” y “Desarrollo Económico”; cada objetivo se subdivide en varios programas o políticas enfocadas a un sector específico de la ciudad.

El objetivo “Inclusión Social”, en la política Inclusión y Prosperidad Social, bajo el programa: Disminución de la Pobreza Extrema y la Exclusión Social/Ingreso y Trabajo-ZOLIP, proyectó como metas sectoriales, el impacto poblacional de 4800 personas, 0,48% de la población distrital para el año 2015, con un presupuesto asignado de $11 499 244 000 de pesos, el 0,78% del presupuesto asignado al objetivo estratégico “Inclusión Social” del PDD para los años 2014-2015.

El objetivo “Desarrollo Económico”, en la política Inclusión Productiva, bajo el programa: Generación de Ingresos y Empleabilidad/Emprendimiento, proyectó como metas sectoriales el impacto poblacional de 3960 personas, 0,40% de la población distrital para el año 2015, con un presupuesto asignado de $145 977 000 de pesos, el 1,54% del presupuesto asignado al objetivo estratégico “Desarrollo Económico” del PDD para los años 2014-2015 (Alcaldía de Cartagena, 2013).

Los resultados esperados de los programas/subprogramas del PDD 2013-2015 Ahora Sí Cartagena para disminuir la pobreza monetaria en la ciudad es parecido al adagio popular “al son que le tocan baila”, pero, bailando a pie peláo (descalzo), en piso de barro o arena y sin música. El programa “Disminución de la Pobreza Extrema y la Exclusión Social” no proyecta una política pública con resultados a largo plazo, solo amaina o disimula el porcentaje de personas que han caído en las trampas de la pobreza.

En el PDD 2016-2019 Primero la Gente se propuso un objetivo estratégico encaminado a la disminución de la pobreza “Superar la Desigualdad”; el objetivo se fundamenta en la política “Superación de la Pobreza Extrema y la Desigualdad”, la cual se subdivide en dos programas: Ingreso y trabajo para la superación de la pobreza y desigualdad; Bancarización y ahorro para la superación de pobreza y desigualdad.

El programa Ingreso y Trabajo para la superación de la pobreza y desigualdad, proyectó como metas sectoriales el impacto poblacional de 8521 personas, 0,814% de la población distrital para el año 2019. El programa Bancarización y ahorro para la superación de pobreza y desigualdad, proyectó como metas sectoriales el impacto poblacional de 13 374 personas, 1,28% de la población distrital para el año 2019; ambos programas comparten un presupuesto asignado de $17 276 000 000 de pesos, el 0,56% del presupuesto asignado al objetivo estratégico “Superar la Desigualdad” del PDD.

De los 3,1 billones asignados al periodo 2016-2019 del PDD Primero la Gente le estipularon $17 276 000 000 al programa de superación de la pobreza extrema y la desigualdad, es decir, el 0,56% del presupuesto del Plan de Desarrollo (Alcaldía de Cartagena, 2016), una cifra irónica para los impactos esperados. Tal como lo expresó Ayola (2017), frente a esta realidad de altos niveles de pobreza en la ciudad, el presupuesto de Cartagena en el programa para la superación de la pobreza extrema y de la desigualdad social, los recursos asignados son insuficientes para la crisis social que experimenta.

El presupuesto destinado para disminuir directamente la pobreza monetaria en Cartagena de Indias, en materia de generación de ingresos, en los planes de desarrollo evaluados: PDD 2012-2015, 0,37%, se tomaron las cifras asignadas para el 2012, ya que fue el único periodo que se ejecutó; PDD 2013-2015, 0,62%; y PDD 2016-2019, 0,56%. Con ellos se evidencia una falta de interés por parte de las administraciones públicas para disminuir los índices de pobreza monetaria en la ciudad, siendo el principal objetivo de los ODS y de los anteriores ODM, compromisos realizados a nivel global pero casi nulos a nivel distrital.

5. Intervención social en Cartagena de Indias basada en el modelo de graduación

Hay una relación estrecha entre las instituciones políticas y desarrollo económico, pero la relación de causalidad entre ambas variables es debatible y cambiante a lo largo del tiempo, si bien los efectos cruzados no son favorables cuando el eje central (tanto de las instituciones como del desarrollo) no son las personas, la comunidad (Chang, 2015). Al margen de este debate, el crecimiento económico de los últimos años no se ha traducido en una mejora de la calidad institucional ni, sobre todo, del bienestar para la mayoría de la población.

Cartagena es una ciudad con profundos contrastes y estructurales desigualdades sociales, en donde, por un lado, la evolución y el comportamiento de una serie de indicadores económicos agregados como puede ser el PIB; el PIB Per Cápita; muestran resultados moderadamente positivos. Pero, de otra parte, la realidad social y económica que refleja la calidad de vida y el bienestar de los cartageneros son realmente negativos, es decir, el crecimiento económico local no se refleja en el mejoramiento de las condiciones de vida para la inmensa mayoría de sus habitantes (Cedetrabajo, 2017).

En ese contexto, la estrategia de intervención social para la ciudad de Cartagena debería estar enfocada en las comunidades con los indicadores socioeconómicos más bajos, los barrios cercanos a los cuerpos de agua que no están en la zona turística de la ciudad.

Son varias las estrategias que se pueden aplicar en una comunidad, ciudad, país o región para combatir la realidad de la pobreza y dependen de muchas variables y singularidades difusas. Sachs (2005) plantea que la comunidad internacional tiene directa responsabilidad en la consecución del fin de la pobreza, y sugiere varios enfoques sobre los que se puede basar una política pública.

5.1. Modelo de graduación

Se sugiere la aplicabilidad en la ciudad de Cartagena de Indias del Modelo de Graduación, modelo socioeconómico fundado en Bangladesh en 1972, por la ONG BRAC. El Modelo es considerado como una de las iniciativas con mayor impacto, la más grande y la de mejores resultados de impacto en una comunidad, implementada y desarrollada por una organización no gubernamental en el mundo (BRAC, 2017).

El Modelo de Graduación es un programa de transferencia condicionada (PTC) o “con corresponsabilidad”, programas que se han implementado en ALC desde la década de 1990, con el objetivo de cambiar y detener la transmisión intergeneracional de la pobreza a través del desarrollo y fortalecimiento de capacidades en las familias más vulnerables (Cepal, 2011).

La estructura básica de los PTC consiste en la entrega de recursos monetarios y no monetarios a familias en situación de pobreza o pobreza extrema que tienen hijos menores de edad, con la condición de que estas cumplan con ciertos compromisos asociados al mejoramiento de sus capacidades humanas. (Cepal, 2011, p.5).

Aunque el término “graduación” suponga la fase final del proceso para salir de la pobreza, es irreal; ya que es sabido que la pobreza es una situación dinámica, en la que se puede entrar y salir, es preferible crear estrategias de salida de la pobreza, para generar ingresos sostenibles en el tiempo, que estén articulados con las políticas, estrategias y programas de Gobierno orientadas a aumentar la oferta de empleo y mejorar su calidad (Abramo, Cecchini & Morales, 2019).

El Modelo de Graduación es una adaptación del Modelo de Ultra Pobreza, adaptación realizada por la Fundación Ford y el Grupo Consultivo de Ayuda a la Población más Pobre (CGAP, por sus siglas en inglés) y consta de varios ejes, tal como lo presenta la Fundación Ford:

El Modelo consiste de cinco componentes centrales: apoyo al consumo con un límite de tiempo; un componente de ahorros; una transferencia de activos; capacitación acerca de cómo usar el activo; y acompañamiento e instrucción sobre habilidades básicas. La teoría del cambio que subyace al modelo es que esta mezcla de intervenciones, ofrecidas en la secuencia apropiada, ayudaría a las personas ultra pobres a “graduarse” para salir de la pobreza extrema dentro de un período de tiempo definido (2016, p. 3).

En palabras de Esther Duflo citada por la OEA (2016), “en todas partes se ha comprobado que este es de los programas anti-pobreza más exitosos en términos de aumento del consumo, seguridad alimentaria, sentido de la dignidad y de pertenencia de las personas” (p. 125).

Un estudio realizado por Dharmadasa, Orton y Whitehead (2018), para el Centro Internacional de Políticas para el Crecimiento Inclusivo (IPCIG), sostiene que el Modelo de Graduación “puede ayudar a combatir las faltas de cobertura dentro de los sistemas de protección social, facilitando y permitiendo a los sectores de población más pobres salir de la pobreza de forma permanente” (p. 2).

El informe realizado por Munshi, Goldberg, Karlan y de Montesquiou (2016) para determinar el impacto del modelo de graduación (siete programas) en comparación con los programas de desarrollo de los medios de subsistencia (treinta programas) y con los programas de transferencias monetarias de suma global (once iniciativas), en diferentes continentes, arrojó que en los grupos donde se implementó el modelo de graduación les permitió aumentar en un 12% los activos de los beneficiarios, sus ahorros se incrementaron en un 96%, los beneficiarios le dedicaron más tiempo al trabajo, pasaron menos hambre, gozaron de una mejor condición física y tuvieron menos estrés; incluso un año después de que concluyera el programa.

Por otro lado, haciendo un paréntesis con el programa original que implementó la ONG BRAC, de mayor escala, los impactos en generación de empleo, ingresos, activos y consumo se mantuvieron aún después de dos años.

En ALC se han adaptado e implementado proyectos piloto del Modelo de Graduación, en 24 países a partir del 2012. En el 2015, 22 países de Asia, África y ALC realizaron programas piloto adaptando el Modelo de Graduación dentro de sus políticas nacionales de protección social, mientras que trece ONG y una agencia donante también estaban desarrollando sus propias versiones del Modelo de Graduación (CGAP, 2015).

Del 2006 al 2014, la Fundación Ford, la CGAP y varios socios internacionales y locales probaron y adaptaron el modelo por medio de diez programas piloto en ocho países. Los estudios mostraron que, en comparación con otros grupos en igualdad de condiciones socioeconómicas, los participantes del programa habían logrado aumentar sus ingresos, mejorar y mantener su bienestar por más tiempo. Dando un gran ejemplo sobre la posibilidad de adaptar el modelo en contextos y lugares diferentes (Ford Fundation, 2016).

La adaptación del Modelo de Graduación en Cartagena de Indias dependerá de los criterios y fases seleccionados en torno al contexto local/distrital, a la selección de los pilares del modelo y al tiempo de ejecución del proyecto (18, 24 o 36 meses), y al seguimiento (post) del modelo.

En Cartagena no están creadas las condiciones y oportunidades para que las personas menos favorecidas puedan salir de la pobreza, la población que vive en los estratos más bajos (1 y 2), ubicados en los barrios aledaños a los cuerpos de agua, que no son sitios turísticos, en las faldas de la Popa, en las zonas más periféricas de la ciudad y en sus veinticinco corregimientos, situación que se deriva por la falta de visión de las administraciones distritales para desarrollar un modelo de desarrollo eficaz y acorde al contexto.

Tabla 1. Fases del Modelo de Graduación

Modelo de Graduación
Contexto	Objetivos y Planeación del Programa	Implementación del Programa	Programa Post Graduación
Antecedentes del Modelo de Graduación	Objetivos del programa y teoría del cambio	Personal Criterios de Graduación Apoyo al consumo Capacitación en ahorros y educación financiera Análisis de mercado Transferencia de activos Capacitación de destrezas técnicas Acompañamiento en habilidades básicas Monitoreo	Resultados iniciales
Siguiente iteración de lanzamiento, implementación/escalamiento por el Gobierno	Identificación y selección de participantes, escala del programa		Planes para la fase de escalamiento
País (indicadores demográficos, políticas y programas de gobierno)	Formación de asociaciones y alianzas (socios clave)		Escalamiento con implementadores de gobierno
Región y pueblos seleccionados para el proyecto de Graduación	Adaptaciones de modelos anteriores al Modelo de Graduación		Estudios de impacto Costos

Fuente: elaboración propia basada en el análisis de síntesis del Modelo de Graduación de la Fundación Ford (2016).

Se sugiere la adaptación del Modelo de Graduación al contexto local enfocándose en crear el mejor ambiente posible para que las personas inmersas en la pobreza puedan fortalecer y aumentar sus capacidades, conocimientos y recursos. Los modelos actuales basados en Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) han sido ineficaces, incongruentes y arcaicos; la situación y la sociedad actual piden mejoras en la política pública.

El Modelo de Graduación conjuga varios factores claves para mitigar la pobreza, desde la clasificación de los hogares con mayor necesidad, la transferencia de los activos, la entrega de recursos en efectivo con base en los conocimientos y habilidades de cada núcleo comunitario, la capacitación en educación financiera para fomentar el ahorro, el fortalecimiento de capacidades técnicas y sicosociales para manejar diferentes situaciones, el cuidado de la salud y la integración social. Todos ellos son los principales lineamientos para sugerir el Modelo de Graduación en Cartagena, el cual se debe basar en dos ejes prioritarios; por un lado, el marco estratégico (antecedentes, indicadores y escalamiento), por el otro, las alianzas con socios claves, sinergias con instituciones de orden nacional, territorial y ONG especializadas; a su vez, teniendo en cuenta los pilares de escalamiento: 1) Clasificación de los hogares (selección); 2) Transferencia de activos para asegurar las NBI; 3) Fomento del ahorro; 4) Asesoramiento personal; 5) Capacitación técnica y social; 6) Control del bienestar social; 7) Asesoramiento de empleo o autoempleo; 8) Seguimiento o posgraduación.

6. Conclusiones

Los gobiernos fallan, las instituciones fallan, en ciertos contextos son fuertes mientras que en otros brillan por su ausencia. Los incentivos para disminuir la pobreza no dan abasto, son medidos, prospectivos, tienen un fin esencial, pero no alcanzan, algo falta. En Cartagena de Indias, la Heroica, el corralito de piedra es aún más irregular y contradictorio ver como la gran vitrina de Colombia ante el mundo cae subyacente ante los intereses de no solo locales sino también de los nacionales e internacionales.

Los PDD analizados promulgan un gran compromiso con la ciudad, pero cuando se comparan los valores asignados en los presupuestos para cada estrategia/programa vs el impacto poblacional esperado se evidencia la falta de congruencia en la planificación y diseño de la política pública. El PDD 2012-2015 solo pudo bajar en un 0,7% el indicador de pobreza monetaria, aunque proyectó una disminución del indicador en un 5,89% (en cuatro años), hay que resaltar que solo se pudo ejecutar, el año 2012, un 12% del indicador proyectado.

En el PDD 2013-2015 se pudo superar el compromiso propuesto (disminución poblacional del 0,87%), el indicador bajó 6,5%, con una asignación presupuestal del 0,62% del periodo total, una duplicación porcentual en comparación con el PDD 2012-2015. En palabras congruentes, fue prudente en la proyección del indicador, pero aumentó la asignación presupuestal.

En el PDD 2016-2019, el indicador de la pobreza monetaria no tuvo variaciones en la pendiente durante los tres primeros años, se mantuvo, de 26,2% a 25,9% (2016-2018), proyectó una disminución del 2,11%, sin éxito, con una asignación presupuestal del 0,40% del total de los periodos analizados, una asignación parecida al de cuatro años atrás (PDD 2012-2015); se pretendía una disminución del indicador, pero con menos presupuesto, dejando sin fundamento el compromiso social “Primero la Gente”.

Ninguno de los PDD analizados llegó al 1% en la asignación presupuestal global para disminuir los índices de pobreza monetaria, siendo el principal compromiso de los ODS. La contribución de la política pública para disminuir la pobreza monetaria se queda en el papel, no se evidencia en los indicadores, dejándole la tarea a los cartageneros de a pie, o como versa la canción: “pronto llegará, el día de mi suerte (...)”, ¿y cuándo será?Situaciones y contextos que se repiten en toda la región de ALC, tal como lo plantean Tassara (ed.), Ibarra & Vargas (2015) y Tassara (2018) “la experiencia latinoamericana en la implementación de los PTC demuestra que a menudo la salida de la pobreza puede ser temporal y que para conseguir resultados estables es sumamente necesario trabajar a largo plazo” (p. 121).

El modelo descrito no es la única solución de los modelos de desarrollo, es un modelo integrador, prospectivo y con una visión a mediano y largo plazo, que integra varias fases de desarrollo, desde diferentes ámbitos. Es un modelo que ha sido considerado por las orientaciones implementadas y con base en los buenos resultados obtenidos. Hay que replantear el desarrollo desde sus inicios, desde los diferentes entornos, desde sus distintas complejidades, no todas las estrategias planteadas en los ODS son aplicables y aterrizadas en cada región, país, ciudad o comunidad.

El impacto de un modelo de desarrollo para disminuir la pobreza se debe evaluar al final del proceso, aún más si no se tiene en cuenta la voz de los beneficiarios de las políticas sociales, ya que por lo general no tienen alternativa, lo aprovechan. Tal como lo analiza Guillen (2015), en el estudio de la metodología de las experiencias controladas aleatorias de Duflo y de J-PAL, infiere que: “para Duflo es necesario realizar evaluaciones para verificar que el dinero se gastó como estaba previsto y que permitió obtener los resultados esperados” (p. 44).

El reto es la implementación, validación y adaptación de este tipo de proyectos en diferentes contextos, y su consolidación en la política pública, para garantizar resultados a mediano y largo plazo, sostenibles en el tiempo.

En otras palabras, todo lo plasmado hasta aquí en la planeación de una política pública que no dependa de los gobiernos de turno y que funcione como una ruta nacional/local hacia el desarrollo sostenible. Con el compromiso de todas las partes, la ciudadanía, la sociedad civil, la empresa privada, con los aportes de la academia, con el seguimiento oportuno por parte del Gobierno y de sus instituciones descentralizadas, con el acompañamiento de los Organismos Multilaterales de Desarrollo, con observadores internacionales y actores decididos a combatir las “Herencias de la Pobreza”.

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