Nacionalismo de los recursos y desarrollo sostenible en los países andinos.

Una evaluación preliminar

Resource Nationalism and Sustainable Development in the Andean Countries.

A Preliminary Evaluation

Resumen

El objetivo de este artículo es analizar la relación entre el nacionalismo de los recursos y el desarrollo sostenible en cinco países andinos (Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Chile), antes, durante y después del boom de los precios de los commodities. La hipótesis de trabajo, formulada a contracorriente de la visión neoliberal sobre la maldición de los recursos, es que no hay una correspondencia entre la alta dependencia de los recursos, los estilos nacionalistas de gobernanza y el bloqueo al desarrollo sostenible. El artículo concluye con una evaluación preliminar del desempeño económico, social y ambiental que confirma la hipótesis. Esto significa que los diseños institucionales son una restricción que puede y debe ser modificada por la agencia colectiva para que la gobernanza soberana sobre los recursos naturales cumpla sus fines socialdesarrollistas, tal y como evidencian los casos opuestos de Ecuador y Chile.

Palabras clave: nacionalismo de los recursos, gobernanza, desarrollo sostenible, extractivismo, economía política institucionalista

Abstract

The objective of this article is to analyze the relationship between resource nationalism and sustainable development in five Andean countries (Colombia, Ecuador, Peru, Bolivia and Chile), before, during and after the commodity prices boom. The working hypothesis, formulated against the current neoliberal vision of the resource curse, is that there is no correspondence between the high dependence on resources, nationalist styles of governance and the blockade of sustainable development. The article concludes with a preliminary assessment of economic, social and environmental performance that confirms the hypothesis. This means that institutional designs are a constraint that can and must be modified by the collective agency so that sovereign governance over natural resources fulfills its social-developmentalist purposes as evidenced by the opposing cases of Ecuador and Chile.

Keywords: resource nationalism, governance, sustainable development, extractivism, institutionalist political economy .

1. Introducción

El objetivo de este artículo es analizar la relación entre el nacionalismo de los recursos y el desarrollo sostenible en cinco países andinos (Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Chile), antes, durante y después del último boom de los precios de los commodities. La hipótesis de trabajo, formulada a contracorriente de la visión neoliberal sobre la maldición de los recursos, es que no hay una correspondencia entre la alta dependencia de los recursos, los estilos nacionalistas de gobernanza de los mismos y el bloqueo al desarrollo sostenible, entendido desde la perspectiva ecodesarrollista latinoamericana como “una transformación estructural hacia la triple sostenibilidad, haciendo foco principalmente en la transición hacia actividades económicas de menor impacto ambiental y mayor inclusión social” (Möhle & Schteingart, 2021, p. 53).

El marco teórico parte de la revisión crítica de la literatura sobre el nacionalismo de los recursos y de su concepto medular (gobernanza de los recursos naturales), que tiene un fuerte sesgo neoliberal y cuyos supuestos se cuestionan a partir del paradigma de la economía política institucionalista (Chang, 2002). La metodología aplicada es una combinación de evaluación cualitativa-cuantitativa a un conjunto de indicadores representativos de las tres dimensiones del desarrollo sostenible (económica, social y ambiental), un concepto este último que, a pesar de ser altamente debatido, se asume como variable dependiente dado el origen de la investigación en una consultoría para un organismo de Naciones Unidas.1

El artículo se divide en cinco secciones. En la primera se realiza una caracterización institucional de cada uno de los países a partir de la discusión del concepto de nacionalismo de los recursos y con la aplicación del concepto nacionalismo (purgado de supuestos neoliberales) a los distintos estilos de extractivismo andino. En la segunda, tercera y cuarta secciones se perfilan los indicadores de desempeño económico, social y ambiental de los cinco países y se proporciona una evaluación de síntesis. El trabajo cierra con las principales conclusiones.

2. Nacionalismo de los recursos y estilos de extractivismo

El nacionalismo de los recursos es un término que nació a inicios de la década de 1970 (Pryke, 2017), durante el segundo ciclo de privatización-nacionalización (1950-1980) de la gobernanza de los recursos naturales (Haslam & Heidrich, 2016). La noción de ciclo aplicada a la gobernanza de los recursos naturales tiene una base macroeconómica ligada a la evolución de los precios de los mismos y otra microeconómica centrada en la teoría de la negociación obsoleta. Esta teoría describe el modelo conflictivo de relación entre el gobierno de un país rico en recursos y una empresa extranjera para explotarlos. De acuerdo al modelo, en la etapa inicial de negociación, que coincide con la coyuntura bajista de los precios, “las compañías tienen la ventaja de capital, tecnología y habilidades gerenciales, que se reflejan en los términos del acuerdo mutuo. Sin embargo, una vez que la empresa inicia el proceso de extracción, las inversiones de capital fijo se quedan ancladas, y el país anfitrión puede acceder con del tiempo a la tecnología y habilidades gerenciales. Este proceso inevitablemente inclina la asimetría de poder a favor de los gobiernos y conduce a una renegociación de los términos del acuerdo inicial” (Arbatli, 2018, p. 104). Dicha renegociación (que suele estar incentivada por el alza de los precios internacionales del producto explotado en cuestión) puede acabar con la creación de una compañía estatal como alternativa nacional a las compañías privadas extranjeras para la explotación de los recursos (Pryke, 2017).

Tras quedar prácticamente fuera del rádar de la academia, en el siguiente ciclo de privatización-nacionalización de la gobernanza de los recursos naturales (1990-2015), el nacionalismo de los recursos volvió a tomar fuerza a partir del auge de los precios de las materias primas, cuando en varios países de América Latina (Venezuela, Bolivia y Ecuador) se sucedieron acciones para maximizar los ingresos públicos y recuperar el control estatal estratégico sobre los recursos.

El nacionalismo de los recursos puede caracterizarse tentativamente en términos de estrategia, como “las formas variadas de involucramiento del Estado en la extracción, procesamiento y venta de recursos naturales” (Pryke, 2017, p. 474), pero también alude a sus potenciales fines desarrollistas: a “los modos en que el poder político es ejercido para controlar la distribución económica de las rentas derivadas de los sectores de recursos naturales” (Childs, 2016, p. 539). Es decir, en el nacionalismo de los recursos no solo importa el nivel de recaudación, sino también el destino de esta.2

En este sentido, la literatura que se ha ocupado de este fenómeno ha tenido un sesgo neoliberal muy marcado. El nacionalismo de los recursos se describe como un juego de suma cero entre Estados y multinacionales (Kretzschmar, Kirchner & Sharifzyanova, 2010), en el que el nacionalismo de los recursos, entendido como las “políticas proteccionistas” que “incrementan las regulaciones hostiles contra la inversión extranjera” (Arbatli, 2018, p. 103) o cualquier clase de medida que establezca condiciones a dicha inversión, se tiende a identificar como un riesgo o barrera para el crecimiento.

Se pueden establecer varias dimensiones del nacionalismo de los recursos en razón de sus motivaciones, métodos, naturaleza cíclica y como variable del discurso político. En cuanto a las motivaciones, se considera que la principal es la captura de las rentas económicas derivadas de los recursos por parte del Estado soberano (Pryke, 2017), la cual es incentivada a medida que los precios internacionales de los recursos suben y ponen en marcha procesos de negociación obsoleta.

En relación con los métodos, el nacionalismo de los recursos es “el conjunto completo de estrategias que un Estado anfitrión utiliza para aumentar el control sobre la riqueza de sus recursos naturales a expensas de la participación e inversión extranjera” (Arbatli, 2018, p. 102). Entre tales estrategias es necesario tener en cuenta el cambio producido en la fase de renacionalización del último ciclo en la que, en vez de las expropiaciones directas de la década de 1970, se recurrió a la “expropiación indirecta (progresiva)”, con medidas tales como cambios en la legislación, límites a la repatriación de beneficios, renegociación de los contratos existentes, controles nacionales de precios, cambios impositivos adversos para las compañías, limitaciones a la producción y restricciones a la exportación (Arbatli, 2018 p. 105).

Esto último alude a la naturaleza cíclica del nacionalismo de los recursos, que está motivada por las fluctuaciones de los precios internacionales: cuando los precios suben, hay mayores incentivos para capturar las rentas que activan los procesos de renegociación, como ocurrió durante la década de 1970 o el último boom de los precios; cuando los precios caen se tiende a fomentar la apertura al capital extranjero (Haslam & Heidrich, 2016; Koch & Perreault, 2018; Arbatli, 2018), como indica el rápido inicio del nuevo ciclo de privatización-nacionalización ante la caída de los ingresos a partir de 2015 (Hanni, Jiménez & Ruelas, 2019).

Finalmente, el nacionalismo de los recursos forma parte del imaginario de las identidades nacionales construido sobre la idea de que “la riqueza nacional debería ser usada para el beneficio de la nación” (Young, 2017, p. 1). Así, los recursos naturales se consideran constitutivos del patrimonio nacional, y por razones patrióticas y de interés público no se deberían entregar a manos extranjeras (Koch & Perreault, 2018).

Aunque algunos autores afirman que el término nacionalismo de los recursos se aplica “sin prejuicio de la orientación política” (Haslam & Heidrich, 2016, p. 8), es evidente que la disputa por el reparto del excedente que genera la explotación de las riquezas del subsuelo entre el Estado y las empresas privadas tiene connotaciones políticas. De hecho, estos autores tipifican variedades de nacionalismo de los recursos a partir de una suerte de gradación cualitativa supuestamente neutra (pero que en el fondo esconde el sesgo neoliberal) entre nacionalismo “limitado” (Colombia), “moderado” (Perú) y “radical” (Bolivia), en un eje imaginario que va de dar la máxima prioridad a los intereses de las empresas a dar la máxima prioridad a los intereses generales a través del Estado (Haslam & Heidrich, 2016, p. 2).

En la misma línea, otros autores consideran que existe un nacionalismo de los recursos abierto y otro cerrado. El nacionalismo abierto, que es aquel que ha permitido progresivamente la participación del sector privado en el sector extractivo (Brasil en la presidencia de Lula y México durante la reforma de Peña Nieto), se basa en un estilo de implementación “participativo” (de ahí la apuesta en favor de la descentralización y la gobernanza multinivel) y presupone la rendición de cuentas pública.3 El nacionalismo cerrado (los casos de Venezuela, Bolivia y Ecuador) se basa en un estilo de implementación centralizado y “coercitivo” y arroja un déficit de rendición de cuentas pública (Fontaine, Medrano & Narváez, 2020, pp. 3, 81, 117).

Por el contrario, y desde la defensa del Estado desarrollista, Domínguez y Caria (2016) plantean una dicotomía política de “estilos de extractivismo” de signo contrario: “entre el conservador (clásico o convencional) de Perú y Colombia”, al cual se adscribe también Chile, y “el neoextractivismo progresista de Ecuador y Bolivia” (Domínguez & Caria, 2016, p. 89). El extractivismo conservador correspondería a los gobiernos del Consenso de Washington/Davos/Wall Street (Petras & Veltmeyer, 2014; Gabor, 2021), donde lo único nuevo es la intensificación del extractivismo y las multinacionales se consideran el motor del crecimiento. Por su parte, los gobiernos progresistas corresponderían al modelo neoextractivista, en el que, a la intensificación del extractivismo (presentado como transitorio), se une la utilización social de las rentas extractivas como estrategia a corto plazo para la reducción de la pobreza, y la inversión en infraestructuras y capital humano, y el fortalecimiento de las empresas estatales, verdaderos puntales del Estado desarrollista, como estrategia de largo plazo para el cambio de la estructura productiva y la diversificación de cesta exportadora hacia bienes y servicios de mayor valor añadido y ambientalmente más sostenibles (Domínguez & Caria, 2016; Campodónico, 2016).

De acuerdo con este último planteamiento se proyecta una clasficación institucional alternativa de los países andinos en la última fase (alcista y de renacionalización) del ciclo de gobernanza de los recursos naturales, por intensidad del nacionalismo. Para ello se utilizan dos coordenadas (el eje privado/público y el eje menor/mayor dependencia de los ingresos públicos respecto a las rentas de los recursos), que son las que se revelan como definitorias en la literatura de sesgo neoliberal sobre el nacionalismo de los recursos. El eje privado/público se mide en términos de captación de recursos por parte del Estado (ingresos fiscales) en porcentaje del PIB; la idea es que, a mayor recaudación mayor intensidad adquiere el nacionalismo de los recursos, solo que aquí se entiende con una connotación positiva (la defensa de los intereses nacionales como factor de desarrollo), frente a la cesión a las empresas privadas de las riquezas del patrimonio común que solo genera crecimiento depredador. El segundo eje, que se ordena en función de la dependencia de los ingresos fiscales respecto a los ingresos provenientes de la explotación y comercialización de hidrocarburos y minerales, se suele usar para corrobar el lado negativo del nacionalismo según la tesis de la maldición de los recursos, esto es, la dependencia de las rentas que extrae el Estado si hay un manejo deficiente de las mismas (Domínguez, 2021). A esta tesis que últimamente se ha añadido otro supuesto harto discutible sobre la centralización de las rentas como tendencia opuesta a la buena gobernanza (Kaufmann, 2017; Ballón et al., 2018; De la Puente & Ballón, 2019). Este último supuesto requiere un breve comentario crítico sobre la noción reduccionista de gobernanza que usa este tipo de literatura neoliberal.

Frente a ella, el concepto de gobernanza propuesto desde la perspectiva de la economía política institucionalista, parte de la centralidad del Estado que –y esto a menudo lo olvidan los neoliberales– era el elemento común del trabajo analítico de Fukuyama (2013) y el genealógico de Mkandawire (2007). Según Fukuyama, la gobernanza es “la habilidad del gobierno para crear y hacer cumplir reglas, y para proporcionar servicios” (Fukuyama, 2013, p. 350). Para este autor, lo decisivo en la definición de dicha habilidad gubernamental son los indicadores de capacidad y autonomía burocrática. La capacidad consiste en recursos (la capacidad de extraer tributos de las actividades económicas) y depende de la profesionalización de la burocracia estatal (que incluye la existencia de islas de excelencia). La autonomía burocrática se rige por el óptimo de la autonomía enraizada (un concepto proveniente de la teoría del Estado desarrollista de la economía política institucionalista), donde la burocracia está blindada en su independencia frente a presiones externas, pero, a la vez, está subordinada en su desempeño al servicio del intéres general de la sociedad.

Este planteamiento es complementario del que se deriva de la reconstrucción histórica del concepto de gobernanza, que, como solución al problema de la maldición de los recursos, fue un enfoque no solo sumamente simplificador de las instituciones (Dietsche, 2018), sino también muy sesgado contra el Estado desarrollista (Kitthananan, 2008). A pesar de que los primeros trabajos sobre el concepto de gobernanza encargados por el Banco Mundial se centraron en las dos legitimidades de primer orden (de input o legitimidad democrática, y de output o proporcionar una vida digna a todos los ciudadanos y promover el crecimiento con cambio estructural), el Banco Mundial optó por la legitimidad de segundo orden o procedimental. Partiendo de la versión neoinstitucionalista de la teoría de la elección racional que cosidera a los Estados como entes predatorios y de la teoría del agente-principal (el núcleo duro del New Public Management) que se centra en la manipulación de los incentivos para la lucha contra la corrupción, el Banco Mundial desvirtuó el significado original del término (se olvidó de las legitimidades de primer orden) para recomendar la “buena gobernanza” como solución y sinómino de la plena implementación de los programas de ajuste estructural, a través de la creación de autoridades autónomas y la narrativa de la transparencia y rendición de cuentas, lo que solo sirvió para debilitar aun más al Estado (Mkandawire, 2007).

Tomando como referencia ese enfoque neoliberal, la descripción de los marcos institucionales establecidos para la gobernanza de los recursos naturales (Ballón et al., 2017; Hanni, Jiménez & Ruelas, 2019), que se reflejan en el índice del mismo nombre, resulta absolutamente hostil al Estado desarrollista (Fontaine, Medrano & Narváez, 2020). El Índice de Gobernanza de los Recursos Naturales tiene los sesgos típicos de este tipo de métricas hechas a partir de encuestas a expertos ideológicamente alineados con la agenda neoliberal (y su apoyatura teórica neoinstitucionalista), que busca promover la hegemonía cultural de las Global Standard Institutions (Chang, 2011, p. 474). Se trata de una suerte de disciplinamiento internacional ejercido por los países de la OCDE y el ejército de los think tanks y medios mainstream cacofónicos, todos los cuales “favorecen a los ricos sobre los pobres, al capital sobre el trabajo y al capital financiero sobre el capital industrial” (Chang, 2011, p. 475). Según el Índice de la Gobernanza de los Recursos Naturales de 2013, momento de máximo auge de la fase de precios y renacionalización del último ciclo de gobernanza de los recursos naturales, Chile, Colombia y Perú estarían dentro del rango “satisfactorio”, mientras que Ecuador y Bolivia en el “parcial” (Resource Watch Institute, 2013). En la nueva versión de 2017, Chile estaría en el rango “bueno”, Colombia y Perú en el “satisfactorio” y Ecuador y Bolivia en el “débil” (Kauffmann, 2017). Los enmarcados a través de los adjetivos que se utilizan en estos índices hablan por sí mismos del sesgo comentado.

Frente a la visión del Banco Mundial y sus terminales no gubernamentales, el concepto de gobernanza que se utiliza a continuación recupera su asociación originaria con el Estado desarrollista, toma como punto de referencia las dos legitimidades de primer orden y rechaza el uso del concepto buena gobernanza y su identificación con el Estado minimalista que se concentra en los procesos decisionales y cuya debilidad se encubre con la ideología privatizadora de la descentralización y la participación de la sociedad civil (teledirigida por el sistema de ayuda internacional). Así, se parte de tres premisas: la primera es el hecho constitucionalizado de que la nación soberana, a través de su representación institucional (el Estado), es la propietaria de las riquezas del subsuelo en los países de América Latina (Azqueta & Sotelsek, 2019); la segunda es que, en coherencia con lo anterior, la legitimidad de input en la gobernanza de los recursos naturales, la representatividad democrática, reside en el Estado; y la tercera es que el Estado, como dueño de los recursos del subsuelo, tiene la potestad constitucional de percibir ingresos públicos por la extracción, venta y transformación de los recursos naturales (Pryke, 2017). El nacionalismo de los recursos, por tanto, se considera producto de un derecho constitucional, de modo que renunciar a ese derecho necesariamente va en detrimento del interés general.

De acuerdo a este plantemiento soberano y desarrollista de la gobernanza, la calidad de la misma se debería medir no solo por el propósito de prevenir y resolver conflictos o dilemas (González, 2019), sino por la cantidad y calidad de los bienes públicos que proporcionan las políticas públicas (la legitimidad de output), y las funciones del gasto público (procedente de los ingresos provenientes de las rentas de los recursos naturales) en cuanto a su eficacia socialdesarrollista para la reducción de la pobreza y la desigualdad, y la consolidación del cambio estructural (Childs, 2016).

Liberados los fundamentos del nacionalismo de los recursos y de su concepto de gobernanza de los sesgos neoliberales, se puede proceder entonces a una nueva clasificación de los países andinos por intensidad del nacionalismo de los recursos, tomando como representativo el período 2010-2013. Ello permite ubicar a los cinco países analizados a modo de tipos ideales en posiciones de intensidad del nacionalismo de los recursos, que denominaré nacionalismo de baja intensidad (Colombia, Perú y Chile) y nacionalismo desarrollado (Bolivia y Ecuador). La razón de estos términos es sencilla: nacionalismo de baja intensidad se refiere a que ni los objetivos (desarrollo como cambio estructural productivo y distributivo) ni los inputs (el porcentaje de rentas extractivas sobre los ingresos totales del Estado) son relevantes, en un contexto donde la dependencia de los recursos, medida por el peso de las rentas de los recursos sobre el PIB, es relativamente baja; por su parte, nacionalismo desarrollado se refiere a que los objetivos del nacionalismo son desarrollistas (buscan el cambio de la matriz productiva y reducir la desigualdad), y los inputs y la dependencia son relativamente elevados, como consecuencia de una combinación de voluntad política estratégica y dotación particularmente rica. En este último caso, aunque existe una brecha evidente entre la teoría y la práctica concreta, el término se mantiene dado su carácter relacional: Ecuador y Bolivia, a pesar de las concesiones que tuvieron que realizar ante las restricciones internacionales y de balanza de pagos (Rosales, 2020; Obaya, 2021), fueron diferentes en la aplicación de su nacionalismo a los tres países del nacionalismo de baja intensidad.

Así, el cuadrante inferior-izquierdo del Gráfico 1 corresponde al nacionalismo de baja intensidad de Colombia, Perú y Chile.4 Se trata de países calificados como de riesgo bajo para los inversores privados en el Índice de Nacionalismo de Recursos Naturales, de sesgo también neoliberal (Verisk Maplecroft, 2019). Son los países en los que el Índice de Dependencia Extractiva (EDI, por sus siglas en inglés),5 aunque aumentó entre 2004 y 2011, se mantuvo por debajo de los niveles máximos de Bolivia y Ecuador (Cuadro 1). Por su parte, el cuadrante superior-derecho representa el tipo ideal del nacionalismo desarrollado de Ecuador y Bolivia. Por ello, ambos países son calificados de alto riesgo extremo (Ecuador hasta 2017) o alto riesgo (Bolivia). Asimismo, son los países con el nivel máximo del EDI.6

Gráfico 1. Intensidad del nacionalismo de los recursos en los países andinos, 2010-2013 (ingresos fiscales por explotación de hidrocarburos y minerales en porcentajes)

Fuente: CEPAL (2015a, p. 71, 77).

Cuadro 1. Índice de Dependencia Extractiva y ranking de Vulnerabilidad

a la Maldición de los Recursos de los países andinos

	Índice de Dependencia Extractiva		Ranking de Vulnerabilidad a la Maldición de los Recursos
	2004	2011	2005	2015
Bolivia	62,3	65,1	22	29
Ecuador	37,5	42,7	24	31
Colombia	20,0	30,7	21	28
Perú	29,0	35,1	27	36
Chile	32,5	34,3	-	-

Fuente: Hailu y Kipgen (2017, p. 59); Biresselioglu et al. (2019, p. 99).

La anterior clasificación en tipos ideales (nacionalismo de baja intensidad y nacionalismo desarrollado) no tiene una correspondencia con el buen/mal manejo de las rentas, incluso aceptando parte del sesgo neoliberal de ciertas métricas. Esta afirmación se puede comprobar mediante el Índice de Vulnerabilidad a la Maldición de los Recursos (RCVI, por sus siglas en inglés). El RCVI reúne nueve indicadores relativos a gobernabilidad, dependencia de los ingresos por explotación de recursos naturales, crecimiento del PIB, desarrollo humano y fragilidad del Estado (Biresselioglu et al., 2019). Los resultados se ofrecen anualmente de 2005 a 2015 para 55 países ricos en recursos naturales. El RCVI se interpreta en el sentido de cuanto menor sea valor que tome el índice, menor es la vulnerabilidad a la maldición; y un descenso de posiciones en el ranking indica una reducción de la vulnerabilidad. Pues bien, los resultados de la dinámica de los países andinos (sin datos para Chile), son muy similares y la reducción de la vulnerabilidad durante el período 2005-2015 no alteró la jerarquía interna de mayor (Colombia, Bolivia, Ecuador) a menor vulnerabilidad (Perú). En conclusión, la vulnerabilidad no parece estar relacionada con la intensidad del nacionalismo de los recursos.

Nuestra aproximación alternativa al nacionalismo de los recursos de los países andinos se puede completar con el enfoque estructural del Banco Mundial sobre la riqueza de las naciones, lo que borra cualquier posible correspondencia automática entre los tipos ideales propuestos y los niveles de dependencia de los recursos para las estrategias de desarrollo sostenible convencional. El enfoque del cálculo de la riqueza del Banco Mundial concierne a la sostenibilidad del desarrollo, puesto que valora el flujo de ingreso que cada dotación de capital (natural, producido, humano, así como los activos exteriores) puede generar a lo largo de su vida útil. Teniendo en cuenta también que la contribución a la riqueza total de cada país del capital natural disminuye (y la del capital humano aumenta) a medida que sube el nivel de ingreso, se puede caracterizar el perfil de los países andinos en función de esa trayectoria y por comparación a las de los países del mismo nivel de ingreso (Cuadro 2).

Cuadro 2. Contribución del capital natural a la riqueza per cápita de los países andinos (en porcentajes)

	2000	2005	2014
Bolivia	26,4	55,1	35,6
Ecuador	39,3	51,4	29,3
Colombia	14,6	13,9	12,3
Perú	9,1	12,9	30,4
Chile	14,1	18,5	23,6
LMIC	26,0	24,0	27,0
UMIC	13,0	16,0	17,0

Fuente: World Bank (2006; 2011); Lange, Wodon y Carey (2018).

En 2000 todos los países andinos menos Chile eran de ingreso medio-bajo (LMIC, por sus siglas en inglés), quedando Bolivia y sobre todo Ecuador por encima de la media de los LMIC en contribución del capital natural a la riqueza per cápita, mientras que Colombia y Perú estaban por debajo; Chile, entonces el único país de ingreso medio-alto (UMIC por sus siglas en inglés), también se situaba ligeramente por encima de la media de su grupo de referencia. En 2005 la clasificación no se alteró: en Bolivia y Ecuador aumentó fuertemente la contribución del capital natural a la riqueza per cápita, mientras que Colombia y Perú siguieron situados por debajo; y Chile volvió a quedar por encima de su grupo de referencia con un aumento más tenue que el de sus pares andinos. Finalmente, en 2014, solo Bolivia continuó en el grupo LMIC, con una contribución del capital natural que descendió de forma pronunciada respecto de 2005 (lo que matiza la tesis de la reprimarización), pero siguió estando por encima de la media de su grupo de ingreso. De los otros cuatro andinos integrados ya en el grupo UMIC, Ecuador siguió la tendencia de Bolivia (y, por tanto, su caso también matiza la tesis de la reprimarización), aunque continuó situándose por encima de la media de su nuevo grupo de referencia. En cambio, en Perú aumentó fuertemente la contribución del capital natural a la riqueza, lo que le llevó a superar la media de su nuevo grupo de referencia, convirtiéndose en el candidato por antonomasia de la reprimarización andina en términos de la función de producción. Colombia mantuvo su tendencia anterior a la ligera reducción de la contribución, que se mantuvo por debajo de la media de su nuevo grupo de referencia. Finalmente, Chile fue, junto con Perú, otro país reprimarizado en su función de producción, al aumentar la contribución del capital natural a la riqueza y quedar por encima de la media de su grupo de referencia.

En suma, ni a nivel teórico ni en una primera aproximación empírica parece haber una correspondencia entre alta dependencia de los recursos, los estilos nacionalistas de gobernanza y el bloqueo al desarrollo sostenible. A continuación, se aportan los elementos adicionales para analizar el desarrollo sostenible de los países andinos en sus dimensiones económica, social y ambiental, a fin de poner a prueba esa primera evaluación de la hipótesis.

3. Desempeño económico: crecimiento y cambio estructural truncados

En el último ciclo de privatización-nacionalización, los países andinos tuvieron el típico comportamiento stop and go o de “crecimiento periférico” (Ahumada, 2019, p. 219), acentuándose la voltalidad de su crecimiento a las variaciones de los precios de los commodities (Ocampo, 2017a). Así, la denominada “década de América Latina” (los años en los que gracias a la mejora de los términos de intercambio provocada por el auge de los precios de los productos primarios se recuperó la senda de convergencia), terminó abruptamente a partir de 2014 sin que el crecimiento previo indujera el cambio estructural (Ocampo, Bastian & Reis, 2018).

En la fase de privatización (1990-2003) del ciclo de gobernanza de los recursos, el desempeño económico fue mediocre, con divergencia (salvo Chile, que convergió) respecto al líder tecnológico. Por el contrario, el auge de los precios de los recursos naturales revirtió esta tendencia y la trayectoria se tornó excepcionalmente buena en la fase de renacionalización (2004-2014), durante la cual todos los países aumentaron sus tasas de crecimiento (salvo Chile), y superaron las de Estados Unidos. El fin del auge de los precios y la carrera hacia el fondo coincidieron con la fuerte desaceleración de las economías, siendo Bolivia el país que mejor resistió, puesto que, a pesar de la desaceleración del crecimiento, siguió convergiendo (Cuadro 3).

Cuadro 3. Crecimiento y convergencia de los países andinos (tasas de variación acumulativa anual del PIB per cápita en dólares PPA constantes 2011)

	1990-2003	2004-2014	2015-2018
Chile	4,18	3,10	0,80
Colombia	0,92	3,61	0,32
Perú	2,08	5,23	1,01
Ecuador	0,30	2,78	0,06
Bolivia	1,38	3,27	1,81
Estados Unidos	1,89	0,76	1,26

Fuente: elaboración propia a partir de World Development Indicators y Footprint Network.

Para que el desarrollo sea sostenido en términos económicos, debe basarse en el crecimiento de los sectores de alta productividad. En esto consiste la industrialización como cambio estructural (Vernengo, 2018). Sin embargo, al analizar la estructura productiva de las economías andinas se comprueba que todas siguieron profundizando la pauta de desindustrialización prematura caracterísitica de los países en desarrollo (Martins, 2015; Rodrik, 2016). Este proceso, analizado pioneramente por Palma (2005, p. 109), consiste “en alcanzar el punto de inflexión antes y a niveles de ingreso mucho más bajos” que los de los países desarrollados, de manera que los primeros se convierten en economías de servicios de baja productividad “sin haber atravesado propiamente una experiencia de industrialización” (Rodrik, 2016, p. 2). La desindustrialización prematura bloquea la posibilidad de una rápida convergencia económica en el futuro, y deja el crecimiento a merced de las entradas de capital y la ayuda exterior, las remesas y los auges de los precios de las materias primas, todo lo cual compromete la sostenibilidad del proceso de desarrollo (Rodrik, 2016; Palma, 2019).

En los países andinos, la caída relativa de la manufactura, tanto en términos de población ocupada como en Valor Añadido Bruto (VAB), iniciada en toda América del Sur en 1980, continuó en el siglo XXI. En el Cuadro 4 se observa que la productividad relativa7 de la manufactura fue además muy baja (con excepción de Perú) y declinante en los cinco países entre 2000 y 2014, aunque después inició una senda de modesta recuperación en todos ellos (salvo en Perú, que siguió manteniendo el primer puesto andino en ese rubro). Esta pauta se repitió en los servicios, a resultas de ser el terciario el sector de empleos de refugio de los expulsados de la agricultura, que perdió ocupados en términos absolutos y relativos, y bajó en su aporte al VAB. La población flotante ingresó en masa a la economía informal por insuficiencia dinámica, aunque con la crisis se produjo una vuelta al campo en Colombia, Bolivia y sobre todo Ecuador.

Cuadro 4. Productividad sectorial relativa (participación sectorial en PIB dividida por la distribución sectorial de la población ocupada)

		Agricultura	Minería	Manufactura	Construcción	Servicios
Chile	2000	0,277	10,240	0,906	0,716	0,838
	2014	0,359	5,206	0,789	0,606	0,971
	2018	0,413	3,771	0,990	0,774	0,966
Colombia	2000	0,389	8,438	1,015	1,063	1,000
	2014	0,384	7,563	0,925	1,361	0,969
	2018	0,377	5,267	0,992	1,097	1,055
Perú	2000	0,247	18,571	1,629	1,243	1,142
	2014	0,238	8,929	1,495	1,115	1,058
	2018	0,258	14,000	1,456	0,967	1,030
Ecuador	2000	0,365	10,364	1,164	1,079	1,101
	2014	0,381	6,556	1,062	1,568	1,004
	2018	0,323	6,000	1,321	1,785	1,102
Bolivia	2000	0,318	6,600	1,057	0,786	1,339
	2014	0,329	6,600	1,038	0,441	1,181
	2018	0,368	6,789	1,050	0,400	1,263

Fuente: elaboración propia a partir de CEPAL (2015b, p. 35) para población ocupada y CEPALSAT para aportes al VAB (los últimos datos son de 2017).

El cambio estructural está estrechamente relacionado con la diversificación económica en la composición de la cesta exportadora. El perfil regional de unos países desindustrializados prematuramente estuvo marcado por la reprimarización (Ocampo, 2017a; 2017b; Estay, 2018; Gorenstein & Ortiz, 2018; Ahumada, 2019), un fenómeno que se puede observar directamente hasta 2014 en la evolución de peso de las exportaciones de todos los productos primarios para el caso de Colombia, Bolivia, Perú y Chile, y que se manifiesta de modo más claro en todos los países, Ecuador incluido, cuando solo se tienen en cuenta las exportaciones de minerales e hidrocarburos sobre el valor total de exportaciones (Gráfico 2).

Gráfico 2. Aporte de las exportaciones de minerales e hidrocarburos al valor total de las exportaciones de los países andinos, 2000-2017 (en porcentajes)

Fuente: CEPALSTAT.

Por su parte, el Índice de Complejidad Económica (ECI, por sus siglas en inglés) es una medida de diversificación de las exportaciones por productos y países tomando en cuenta las ventajas comparativas reveladas. El ECI se interpreta sobre el supuesto de que la sofisticación de la cesta exportadora (relacionada directamente con el valor que toma dicho índice) es un proxy de las capacidades de una economía. En los cinco países andinos, la tendencia general al descenso del ECI hasta 2014 y su posterior recuperación8 muestran que no se consiguió la diversificación y, aunque los datos están determinados, una vez más, por la coyuntura de los precios de las materias primas, la mejora del índice sería por defecto, con Chile, Colombia y Ecuador en 2017 volviendo al punto de partida de 2000, mientras que Perú y Bolivia empeoraron su registro.

¿Cuán responsable de la reprimarización fue el relacionamiento con China? Contra lo que cabría esperar, el impacto de China resultó mayor en los países de extractivismo conservador/clásico, los de mayor cercanía comercial y política con Estados Unidos, que en los neoextractivistas que estrecharon sus relaciones crediticias con China (De la Torre et al., 2015). Por su parte, según el índice de dependencia de las exportaciones a China (Casanova, Xia & Ferreira, 2015),9 Colombia fue el país más expuesto a la demanda del gigante asiático en 2014, tras aumentar rápidamente sus exportaciones a ese mercado desde 2008. De hecho, después de Costa Rica, Colombia resultó el país más expuesto de una lista de veintiún latinoamericanos: el 93% de las exportaciones de petróleo colombiano (representando el petróleo la mitad de todas las exportaciones del país en 2014) fueron a China. Chile, que ocupó el puesto seis de ese ranking, fue el segundo de los andinos más dependiente, con el 70% de las exportaciones de cobre a China (siendo el cobre el 42% de las exportaciones chilenas en 2014 y el mercado chino el destino de casi la cuarta parte de sus exportaciones), aunque su índice de dependencia se mantuvo en la franja baja. Perú ocupó el puesto ocho, tras un aumento importante del índice de dependencia, y la mitad de sus exportaciones de cobre (20% del total) y el 93% de sus exportaciones de hierro (3% del total) fueron embarcadas para China, que representó el 17,5% del mercado exportación peruano. Ecuador y Bolivia se situaron en 2014 en los puestos catorce y quince del ranking, con una menor dependencia del gigante asiático.

Los países andinos (con la excepción de Chile) se integraron a las cadenas globales de valor durante estos años del auge de los precios de las materias primas como meros suministradores de productos intensivos en recursos naturales, siguiendo la pauta de América del Sur, donde estos vínculos hacia delante significaron cerca del 70% de todos los vínculos en las cadenas globales de valor en 2011 de los respectivos países, frente al modelo asiático equilibrado al 50/50 (hacia delante / hacia atrás) al que Chile tendió a aproximarse, mientras que Colombia fue también en este punto el campeón de la reprimarización (De la Torre et al., 2015; OCDE/CEPAL/CAF, 2015).

4. Desempeño social: reducción de la pobreza y la desigualdad

Los países del nacionalismo desarrollado, de estilo neoextractivista progresista, otorgaron una mayor cobertura a los Programas de Transferencias Sociales Condicionadas (PTSC) a sus respectivas poblaciones e hicieron un esfuerzo inversor también mayor. En 2010, Bolivia fue el país de los veinte de América Latina y el Caribe con mayor cobertura de familias atendidas y Ecuador el segundo. En términos de esfuerzo inversor, Ecuador fue el primero, acercándose al 1% del PIB, y Bolivia se situó en el puesto quinto (y el segundo de los cinco andinos), doblando con creces la media regional latinoamericana. En cambio, Perú y Chile quedaron en cobertura por debajo de la mitad de la media regional y Colombia un poco sobre la media. En esfuerzo inversor, Chile estuvo en el grupo de cola de la región, Perú se mantuvo a la mitad de la media y Colombia ligeramente por debajo. Esta división entre los dos clubs se atenuó tras el fuerte recorte que hizo Ecuador de la cobertura de su programa en 2015, pese a lo cual siguió siendo el más generoso de toda la región (Ceccini & Atuesta, 2017, pp. 74, 77).

Según los datos del PNUD, los cinco países andinos progresaron en desarrollo humano entre 2000 y 2017: Chile, pasó del grupo mundial de desarrollo humano alto al muy alto entre 2010 a 2017. De los restantes andinos del grupo de desarrollo humano alto, Colombia, partiendo de niveles inferiores a Ecuador y Perú, logró situarse en 2017 por encima de ambos, con la tasa de variación del IDH de 2000-2017 más elevada de los cinco. Finalmente, dentro del grupo de desarrollo humano medio, Bolivia progresó, pero a un ritmo insuficiente para acceder al grupo de desarrollo humano alto. El IDH ajustado por la desigualdad (IDH-D) permite aventurar que parte de ese resultado se debe a la mayor desigualdad atribuible a los componentes de salud y educación que se observa en el caso boliviano, en el que la diferencia relativa entre el valor del IDH y el valor del IDH-D resulta más abultada. En cambio, Chile es el país en el que dicha diferencia resultó la más baja de los cinco andinos (UNDP, 2010; 2015; 2018).

En relación con los outputs, la reducción de la pobreza y la desigualdad arroja una evidencia mixta (Cuadro 5). Los países con mayores reducciones relativas de la pobreza de ingreso durante el auge fueron Perú (uno de los andinos con menor cobertura y esfuerzo de los PTSC) y Ecuador (el que más), mientras que en Chile la pobreza aumentó. Cuando se analiza el índice de pobreza multidimensional de la CEPAL (un indicador compuesto que reúne trece indicadores agrupados en las dimensiones de vivienda, servicios basicos, estándar no monetario de vida, educación y empleo y protección social) Chile y Perú tuvieron fuertes reducciones, mientras en Ecuador, Bolivia y, sobre todo, Colombia la disminución fue más modesta.

Cuadro 5. Pobreza y desigualdad en los países andinos durante el auge (niveles y porcentajes de variación)

Países	Pobreza de ingreso 2006/2014	Pobreza multidimensional 2005/2012	Gini 2003/2014	Palma ratio 10/40 2003/2014
Chile	13,7 / 16,2 = -18,2	13/ 7 = 46,1	0,552 / 0,466 = 15,6	3,1 / 1,7 = 45,1
Colombia	54,0 / 31,1 = 42,1	41 / 35 = 14,6	0,584 / 0,540 = 7,5	5,3 / 2,8 = 47,2
Perú	44,5 / 19,5 = 56,2	62 / 37 = 40,3	0,505 / 0,446 = 11,7	3,5 / 2,3 = 34,3
Ecuador	42,6 / 22,9 = 46,2	46 / 31 = 32,6	0,540 / 0,449= 16,9	4,0 / 2,8 = 30,0
Bolivia	54,0 / 33,8 = 37,4	84 / 58 = 30,9	0,565 / 0,471 = 16,6	5,3 / 2,7 = 48,1

Fuente: elaboración propia a partir de CEPAL (2014, p. 17, 84) para datos de pobreza de ingreso alrededor de 2006, pobreza multidimensional desigualdad 10/40 y Gini; y CEPAL (2019, p. 41, 73-74) para datos de pobreza de ingreso de 2014 y Gini 2014. Las cifras separadas por [/] se refieren a los años correspondientes.

Durante el auge de los precios, los países neoextractivistas redujeron la desigualdad si se atiende al problemático índice de Gini,10 donde se comprueba que Bolivia y Ecuador realizaron los mayores progresos. Sin embargo, cuando se mide la desigualdad por el Palma ratio, la distancia entre los muy ricos (el 10% de la población) y los pobres (el 40%), Bolivia, Colombia y Chile son, por este orden, los países con mayores reducciones de desigualdad, aunque los datos para el cálculo resultan harto problemáticos.11

La participación de la remuneración del trabajo asalariado y del ingreso laboral estimado en el PIB permiten aproximar la evolución de la desigualdad en la distribución funcional del ingreso, que se puede obtener a partir de datos fiscales. Entre 2003 y 2015 (año que ya recogería el impacto macroeconómico de la caída de los precios de los productos primarios), con excepción de la espectacular reducción de Ecuador, la desigualdad aumentó en Perú, Chile y Bolivia, y se estancó en Colombia (CEPAL, 2019, p. 76).

Con el fin del auge, la heterogeneidad de resultados del desempeño social de los países andinos aumentó (Cuadro 6). Chile fue el país que logró una mayor reducción de la pobreza, más de un tercio entre 2014 y 2017, que anualizada se aceleró con respecto al período anterior en el que, por contra, habría sido negativo. En Colombia, Perú y Ecuador las reducciones fueron significativamente menores y se desaceleraron en media anual con respecto a la fase de auge. En Bolivia la pobreza ya repuntó, lo que se expresa en términos negativos en el porcentaje de variación y su resultado anualizado.

En cuanto a la desigualdad medida por el índice de Gini, en todos los países siguió disminuyendo, excepto en Perú donde aumentó (de ahí el signo negativo que toma el porcentaje de variación). Ahora bien, cuando se comparan ambas medidas (Gini y Palma) en términos anualizados durante el fin del auge (2014-2017) con el período del auge (2003-2013), la reducción de la desigualdad medida por el índice de Gini se desaceleró en todos los países excepto en Colombia; en cambio, por la ratio Palma, solo se desaceleró en Chile, mientras que en el resto de los países aumentó.

Cuadro 6. Pobreza y desigualdad en los países andinos tras el fin del auge (niveles y porcentajes de variación)

Países	Pobreza de ingreso 2014/2017	Gini 2014/2017	Palma ratio 10/40 2014/2017
Chile	16,2 / 10,7 = 33,9	0,466 / 0,454 = 2,6	1,7 / 1,5 = 11,8
Colombia	31,1 / 29,8 = 4,2	0,540 / 0,511 = 5,4	2,8 / 2,1 = 25,0
Perú	19,5 / 18,9 = 3,1	0,446 / 0,448 = -0,4	2,3 / 1,7 = 26,1
Ecuador	22,9 / 22,8 = 0,4	0,449 / 0,440 = 2,0	2,8 /1,4 = 50,0
Bolivia	33,8 / 35,1 = -3,8	0,471 / 0,453 = 3,8	2,7 / 1,5 = 44,4

Fuente: elaboración propia a partir de CEPAL (2019, p. 41, 73-74, 107-108). Las cifras separadas por [/] se refieren a los años correspondientes.

5. Desempeño ambiental (sostenibilidad débil sin sostenibilidad fuerte) y síntesis

Para medir el desempeño ambiental, desde la sostenibilidad débil, propia del paradigma de la modernización ecológica, se utiliza el indicador del ahorro genunino o ahorro neto ajustado, que calcula anualmente el Banco Mundial. El ahorro genuino mide la diferencia real entre la producción y el consumo. En concreto se contabiliza la diferencia entre dos sumas expresadas en porcentaje sobre el ingreso nacional bruto (INB): por un lado, el ahorro bruto y el gasto en educación; y, por otro, la depreciación del capital fijo, el consumo de recursos naturales y los daños causados por la contaminación. Un ahorro genuino negativo expresa que la tasa de ahorro bruta y la inversión en capital humano son insuficientes para compensar la depreciación del capital fijo, el consumo de recursos naturales y los daños causados por la contaminación. Un ahorro genuino positivo expresa que el crecimiento de un país es sostenible en términos de sostenibilidad débil, que supone la sustitución perfecta entre capital natural y capital reproducible a fin de mantener constante el valor del stock de capital. De acuerdo a esta medida, todos los países andinos tienen una pauta de crecimiento sostenible, siendo Ecuador el país que presenta un ahorro genuino sobre el INB más elevado, seguido de Perú y Chile, Colombia, y Bolivia. En cuanto a la tendencia, el aumento del ahorro genuino que se observa en la fase alcista de los precios empezó a empeorar a partir de 2006 en Chile, de 2008 en Bolivia y Ecuador, y de 2011 en Colombia y Perú.12La misma fuente permite observar la evolución de los pasivos ambientales de los países andinos expresada en porcentaje sobre el INB (consumo de recursos naturales y agotamiento de recursos mineros, energéticos, deforestación neta y daños causados por la contaminación en términos de emisiones). Ecuador, que partía en 2000 con el mayor impacto ambiental logró reducir en términos relativos los pasivos ambientales a partir de 2006 hasta situarse en el puesto menos desfavorable de los andinos. Chile, Bolivia y Colombia, que en 2000 se encontraban parejos en cuanto al impacto ambiental, tuvieron vidas paralelas en los dos primeros casos, con un incremento vertiginoso hasta 2006 (replicado en 2012-2013), de modo que, aunque a partir de esa fecha fueron reduciendo sus cifras, a la altura de 2017 estaban empatados a la cabeza del pasivo ambiental; Colombia, en cambio, tuvo un aumento menor de los derrames ambientales y la polución hasta 2011, momento en que empezó a reducirlos hasta casi empatar con Ecuador, el otro país en que los datos de 2017 quedaron por debajo de los de 2000. Por último, Perú, que partía de la posición más favorable, tuvo un aumento de los impactos ambientales también muy rápido hasta 2006 y una reducción más ténue, de forma que en 2017 los derrames ambientales y la polución representaron una proporción sobre el INB más alta que la de 2000.

Desde la perspectiva de la sostenbilidad fuerte, los indicadores son la biocapacidad y la huella ecológica. La biocapacidad o capacidad de carga es un indicador de la capacidad productiva de un territorio (lo que depende en parte de las reservas y productividad de sus recursos naturales) y se expresa en términos de superficie media global disponible por habitante. La huella ecológica es la superficie media global necesaria para sostener el nivel de consumo y de producción de desechos de una determinada población. El balance de biocapacidad es la diferencia entre ambas medidas. Si la huella ecológica es mayor que la capacidad de carga, los niveles de vida de la población son insostenibles, tanto por el consumo excesivo de energía como por la producción de desechos a una tasa mayor que la de procesamiento y devolución en forma de recursos, y el signo que toma el valor correspondiente es negativo, de ahí que se hable de déficit ecológico. Como se aprecia en el Cuadro 7, todos los países andinos se encaminaron durante el auge de los precios de las exportaciones de productos primarios y después por una senda de desarrollo insostenible que los llevó a reducir su holgado superávit o reserva de biocapacidad (caso de Bolivia), acercase al límite de la misma (Colombia, Perú y Ecuador), o incurrir en déficit en 2016 (Chile).

Cuadro 7. Indicadores de sosteniblidad fuerte de los países andinos (superficie disponible por habitante)

Años	Sostenibilidad fuerte	Chile	Colombia	Perú	Ecuador	Bolivia
2000	Biocapacidad	3,7	4,5	4,5	2,8	22,6
	Huella ecológica	3,5	2,0	1,8	1,8	2,7
	Balance	0,2	2,5	2,7	1,0	19,9
2016	Biocapacidad	3,5	3,6	3,7	2,0	15,9
	Huella ecológica	4,3	2,0	2,3	1,8	3,2
	Balance	-0,8	1,6	1,4	0,2	12,7

Fuente: World Development Indicators y Footprint Network.

Estos resultados se reflejan en el flujo de materiales a partir de los datos de extracción doméstica total de materiales procedentes de la biomasa, los combustibles fósiles y los minerales metálicos y no metálicos.13 Salvo en Bolivia, en todos los países hubo desmaterialización débil o relativa, esto es, el flujo de extracciones aumentó en menor proporción que el PIB, lo que aseguraría el desarrollo sostenible desde la sostenibilidad débil; pero en Bolivia, dicho desarrollo sería insostenible incluso en esos términos al producirse la rematerialización, es decir, el crececimiento del flujo de materiales más rápido que el crecimiento del PIB. Si se toma como referencia la evolución del coeficiente de intensidad energética que proporciona el Banco Mundial (el consumo de energía en kg de petróleo equivalente por $US1.000 de PIB en PPA de 2011) en todos los países hubo una disminución en 2014 respecto a los datos de 2000, aunque la trayectoria de Bolivia desde 2007 fue de ascenso y, por tanto, de insostenibilidad también desde la concepción débil. Como es obvio, las cantidades absolutas de extracción doméstica total aumentaron y su impacto sobre la P relevante (la del Planeta) se hizo sentir, como se refleja en los datos de la huella ecológica y el balance de biocapacidad, que remiten a la desmaterialización absoluta o fuerte. En este aspecto, el orden de volumen de extracción en 2017 (Chile, con 769 millones de toneladas, Perú con 509, Colombia con 443, Ecuador con 172 y Bolivia con 160), sigue el de la huella ecológica de cada país.

Finalmente, se analizan los datos de la Evaluación del Desarrollo Económico Sostenible (SEDA por sus siglas en inglés) realizada en 2015 y del Happy Planet Index (HPI). El SEDA define el bienestar a través de tres componentes que comprenden 10 dimensiones: económica (ingreso, estabilidad económica y empleo), inversiones (outputs de salud, educación e infraestructura) y sosteniblidad (desigualdad de ingresos, capital social, gobernabilidad e impactos ambientales). SEDA ofrece un cálculo del bienestar anual entre 2009 y 2018, que permite ver la mejora producida (cuanto más alto sea el valor, más alto será el bienestar), así como los coeficientes de conversión de la riqueza (medida por el ingreso per cápita) en bienestar y, para la primera edición del índice, del crecimiento del ingreso en bienestar. Los resultados para los países andinos muestran que Chile es el primero por nivel de bienestar, seguido de Perú, Colombia y Ecuador (que perdió su segunda posición de 2014) y Bolivia. A partir del coeficiente de conversión del ingreso per cápita en bienestar, Chile es el país con mejores resultados (el que consiguió un bienestar más alto en relación al que se podría esperar de su nivel de PIB per cápita), seguido de Ecuador en 2014, posición que perdió en 2018 a favor de Perú y Bolivia (Hrotko et al., 2018, p. 26-28).

Por su parte, el HPI fusiona en una sola métrica alternativa al desarrollo el bienestar humano y ambiental, o «bienestar sostenible», emparenta con la noción de desarrollo sostenible fuerte y superfuerte y toma en cuenta no solo indicadores objetivos (esperanza de vida y huella ecológica), sino también subjetivos (satisfacción vital, como cálculo evaluativo de la felicidad). En sus tres primeras ediciones, el índice se calcula como un cociente entre los años de vida feliz (la esperanza de vida multiplicada por el nivel de satisfacción vital) y la huella ecológica. En la edición de 2016, los años de vida feliz se corrigen por la desigualdad. En tal sentido, la desigualdad de esperanza de vida y satisfacción vital penalizan el bienestar sostenible en todos los países andinos. Entre 2006 y 2012, Colombia (uno de los países con mayor bienestar sostenible del mundo según este índice), Perú y Bolivia vieron empeorar sus cifras. mientras en Chile y Ecuador los datos mejoraron. Al incluir la desigualdad en la distribución de la esperanza de vida y la satisfacción vital, el ranking de los países se altera: Chile, que estaba en el segundo puesto detrás de Colombia, pasó al cuarto, mientras Ecuador, que estaba en el tercero, ascendió al segundo.14 El mensaje final es que la desigualdad intergeneracional (insosteniblidad ambiental) y la desigualdad interpersonal tienden a ir de la mano, reforzándose mutuamente.

Como síntesis preliminar del desempeño económico, social y ambiental de los países andinos se clasifican los veintiún indicadores precedentes mediante un código semafórico al que se le otorgan puntajes discretos en función de dicho desempeño: 3 para alto (verde), 2 para medio (amarillo), 1 para bajo (rojo). Los cuadros 8 y 9 resumen la información.

Cuadro 8. Balance del desarrollo sostenible en los países andinos

	Indicadores	Nacionalismo débil			Nacionalismo desarrollado
Dimensiones	Económicos	Chile	Colombia	Perú	Ecuador	Bolivia
Económica	Creciemiento/convergencia
	Desaceleración/divergencia
	Cambio estructural
	Especialización primaria
	Diversificación/complejidad
	Dependencia de China
	Integración en CGV
	Sociales	Chile	Colombia	Perú	Ecuador	Bolivia
Social	IDH
	IDH-D
	Reducción pobreza ingreso
	Reducción pobreza multidimensio
	Reducción desigualdad Gini
	Reducción desigualdad Palma
	Reducción desigualdad funcional
	Ambientales y de sosteniblidad	Chile	Colombia	Perú	Ecuador	Bolivia
Ambiental	Ahorro neto ajustado
	Pasivos ambientales
	Balance de biocapacidad
	Desamaterialización relativa
	Intensidad energética
	Desarrollo Económico Sostenible
	Happy Planet Index
	HPI corregido por desigualdad

Fuente: ver texto

Cuadro 9. Balance del desarrollo sostenible en los países andinos

países	Dimensión económica	Dimensión Social	Dimensión ambiental	Desarrollo sostenible
Bolivia	12	12	10	34
Ecuador	14	17	18	49
Perú	16	13	19	48
Colombia	11	13	20	44
Chile	17	17	15	49
Media	14,0	14,4	16,4	44,8

Fuente: ver texto

6. Conclusiones

El análisis preliminar sobre el impacto de la intensidad del nacionalismo de los recursos en el desarrollo sostenible, en su triple dimensión económica, social y ambiental, confirma que no hay una correspondencia entre la la alta dependencia de los recursos (propia del neoextractivismo progresista y del estilo nacionalista desarrollado) y bloqueo al desarrollo sostenible, ni tampoco entre baja dependencia relativa de los recusos (propia del extractivismo conservador y el nacionalismo de baja intensidad) y el buen desempeño en el desarrollo sostenible de los países. En el club del nacionalismo desarrollado de estilo neoextractivista progresista están Bolivia, con el puntaje más bajo, y Ecuador, con el más alto (empatado con Chile), seguido de cerca por Perú (con solo dos indicadores en rojo). Por su parte, dentro del club del nacionalismo de baja intensidad propia del extractivismo conservador, Colombia (con seis indicadores en rojo) tiene un puntaje ligeramente por debajo del promedio de los cinco andinos (44 sobre 44,8), mientras que Chile y Perú están en el nivel de desempeño alto en desarrollo sostenible.

El mensaje final que se desprende de esta evaluación preliminar es que no hay paquetes institucionales exportables de gobernanza de los recursos naturales. La gobernanza, como materialización de la calidad de las instituciones, importa, pero no solo en su aspecto procedimental, sino en sus legitimidades de output e input. Además, el desempeño de cada país está vinculado a su trayectoria histórica de inserción internacional y a las estructuras de propiedad y distribución de sus recursos, que son las variables condicionantes de los diseños institucionales respectivos. Tales diseños no se deberían tomar como inmutables, aunque a corto plazo y a efectos analíticos lo sean. La perspectiva histórica de los ciclos del nacionalismo de los recursos sugiere que los diseños institucionales son una restricción que puede y debe ser modificada por la agencia colectiva para que la gobernanza soberana sobre los recursos naturales cumpla sus fines socialdesarrollistas, tal y como sucedió en el caso de Ecuador.

Frente a ello, el fracaso del modelo de gobernanza neoliberal de los recursos naturales en Chile indica que no se puede sostener demasiado tiempo la conexión entre nacionalismo de baja intensidad y desarrollo económico, social y ambiental. La razón es que, frente al sesgo de la literatura sobre la gobernanza de los recursos naturales, el nacionalismo de baja intensidad renuncia a la esencia del concepto mismo de nacionalismo de los recursos, tal y como aquí formulado a partir del paradigma de la economía política institucionalista. Según este enfoque, la legitimidad democrática de la gobernanza de los recursos naturales reside en el Estado soberano, y este, como dueño de los recursos del subsuelo, no solo tiene la potestad constitucional de percibir ingresos públicos por la extracción, venta y transformación de los mismos, sino la obligación de maximizar y usar dichas rentas para fines socialdesarrollistas, que es precisamente lo que reclamó la última revolución democrática chilena. Tales fines, junto con una mayor atención al medio ambiente, constituyen la esencia del cambio estructural progresivo del que viene hablando en los últimos años la CEPAL (Bárcena & Cimoli, 2022), que, a partir del “neoestructuralismo ecológico” (Domínguez et al., 2019, p. 196) converge con el ecodesarrollismo latinoamericano (Möhle & Schteingart, 2021).

7. Referencias

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