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Crónica de una muerte anunciada: la extinción del Fondo Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo de México

Chronicle of a Death Foretold: Extinction of Mexican Development Cooperation Fund

Abogado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Guadalajara; Maestro en Estudios Diplomáticos por el Instituto Matías Romero de la Secretaría de Relaciones Exteriores de México y Doctor en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, República Argentina. Es profesor desde 2006 en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), Campus Guadalajara. Ha sido Consultor Nacional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), adscrito a la Dirección General de Cooperación Técnica y Científica de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Líneas de Investigación: Cooperación Internacional para el Desarrollo y Política Exterior de Jalisco México

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Cerda Dueñas, C. (2023). Crónica de una muerte anunciada: la extinción del Fondo Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo de México. Revista Internacional de Cooperación y Desarrollo. 10(1), -103

En noviembre de 2020 se concretó la reforma a la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo de México, por la cual se derogó la norma que daba fundamento al Fondo Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo, culminando con ello un polémico proceso que tenía su origen en una promesa de campaña del actual Presidente de México para extinguir los fideicomisos y fondos públicos debido, supuestamente, a que no tenían ningún control y eran fuentes de corrupción. No hubo análisis ni reflexión gubernamental de por medio y, a pesar de los múltiples esfuerzos de algunos legisladores y organizaciones de la sociedad civil, se eliminó.

Los resultados giran en torno que, a pesar de los esfuerzos por evitar su extinción, el Fondo nunca operó en el sentido que la ley mandataba, pues en su periodo de casi diez años de existencia, nunca se le asignó una partida presupuestal propia ya que los fondos que manejaba procedían del presupuesto de la Secretaría de Relaciones Exteriores y de fuentes de financiamiento externo. Este artículo, resultado de investigación, analiza la creación del Fondo; la forma en que operó; el controvertido proceso de su extinción, y la prospectiva de su carencia en el Sistema Mexicano de Cooperación Internacional para el Desarrollo, que lo consideraba uno de los pilares para la instrumentación de la política mexicana de cooperación internacional.

Palabras clave: Cooperación Internacional; financiación; política pública; legislación; México.

In November 2020, the reform of Mexican International Cooperation for Development Law was completed, by repealing the rule that gave foundation to the National Fund for International Cooperation for Development, which ended up in a controversial process that had its origin in a campaign promise of the current President of Mexico to extinguish trusts and public funds because "they had no control; that there was no transparency; that funds were transferred from the public budget, money from all the people, to groups and companies and were sources of corruption." There was no government analysis or reflection involved and, despite the multiple efforts of some legislators and civil society organizations, it was eliminated.

The results revolve around the fact that, despite the efforts to avoid its extinction, the Fund never operated in the sense that the law mandated, since during its almost ten years of existence, it was never allocated its own budget line, since the funds it managed came from the Ministry of Foreign Affairs budget and external financing sources. This article, the result of research, analyzes the creation of the Fund; the way in which it operated; the controversial process of its extinction; and the prospective of its lack in the Mexican System of International Cooperation for Development, which considered it one of the pillars for the implementation of Mexican international cooperation policy.

Keywords: Development Cooperation; Financing; Public Policy; Legislation; Mexico.

El 16 de abril de 2011, tras un accidentado proceso legislativo, entró en vigor la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo de México que, de acuerdo con la Exposición de Motivos respectiva (Senado, 2007), articularía en un marco jurídico único, los instrumentos y mecanismos para el diseño, sistematización, orientación, promoción, consolidación y administración de la cooperación cultural, educativa, científica, técnica y económico-financiera de México en las vertientes de donante y receptor. Este instrumento jurídico sentaría las bases del Sistema Mexicano de Cooperación Internacional para el Desarrollo al establecer la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID), pues México carecía de ella y la cooperación se administraba desde una Unidad administrativa del organigrama de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). Debe recordarse que la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC) fue establecida en 1987; la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) se funda en 1988; la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AGCID) fue creada en 1990 y; para 1996, se instituye la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC-Colombia), por lo que México acusaba un evidente rezago en este rubro.

La Ley también institucionalizaría el programa de cooperación y crearía un registro. Otro propósito era el tratamiento programático específico para la cooperación internacional en el presupuesto de la Secretaría de Relaciones Exteriores, así como la conformación del Fondo Mexicano de Cooperación Internacional para el Desarrollo (FONCID). Dicho Fondo, serviría como instrumento de apoyo complementario a los recursos financieros y bienes que se destinarían a la cooperación internacional por parte del gobierno federal, lo cual se cumplió parcialmente, puesto que, en la práctica, los recursos del Fondo provenían del presupuesto de la Cancillería mexicana o de fuentes externas, pero nunca se le dotó de una partida presupuestal propia como se concibió en la iniciativa de ley y el dictamen de su aprobación. Con el arribo de la Administración Federal 2018-2024, también autodenominada “Cuarta Transformación”, se anunció la extinción de todos los fideicomisos y fondos públicos por considerarlos una fuente de corrupción. Entre ellos, se incluyó al FONCID, por lo que el sistema mexicano de cooperación perdió su pilar financiero.

Este artículo examina el proceso de creación, operación y extinción del FONCID; así como, la prospectiva del sistema mexicano de cooperación sin su denominado pilar financiero. Determina que, si bien su eliminación puede ser calificada de lamentable y retrocesión, además de que nunca se fundamentaron razones válidas que la justificaran, cierto es que nunca operó en los términos que fue concebido pues solo operó con los recursos que le proporcionó la Cancillería, y no propios y exclusivos, como se contemplaba.

En este artículo se empleó una revisión documental de la literatura relativa al proceso de creación y operación del FONCID y, en particular, de los presupuestos de egresos federales con el objeto de comprobar si se había cumplimentado la disposición de asignarle los recursos necesarios para su operación en los términos concebidos por la legislación.

En las partes correspondientes al proceso legislativo que dio origen a la LCID y la correspondiente reforma para derogar el FONCID, también se empleó el método exegético con la finalidad de determinar si su establecimiento correspondía, en el espíritu del legislador, a una herramienta de la Cancillería mexicana que le permitiera administrar y operar recursos de su mismo presupuesto y aportaciones externas o fue concebido como una fuente económica para financiar la cooperación mexicana a través de una partida presupuestal propia e independiente de la SRE a la que quedó sectorizada la AMEXCID.

En este apartado se presentan los resultados de la investigación sobre lo que constituyó el pilar financiero del sistema mexicano de cooperación. Se describe, primeramente, el origen, discusión y concreción de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID) y, el establecimiento, en este texto legal, del Fondo Mexicano de Cooperación Internacional (FONCID); su operación como una herramienta que facilitaba las tareas en el sistema mexicano de cooperación que, por sí sola justificaba su pervivencia; las razones y debates para su extinción y, la evidencia de que, en su corta duración, nunca se comprendió su objetivo y las omisiones deliberadas que no permitieron su operación en los términos en que fue concebido.

A) El azaroso camino para legislar en materia de Cooperación Internacional para el Desarrollo

El 8 de marzo de 2007, la senadora Rosario Green, del Partido Revolucionario Institucional, (PRI), presentó una iniciativa con proyecto de decreto para expedir la LCID (Senado de la República, 2007), misma que fue turnada a las Comisiones Unidas de Relaciones Exteriores y de Estudios Legislativos. Denotando un amplio consenso, el proyecto fue aprobado en el pleno por unanimidad y pasó a la Cámara de Diputados para su actuación como cámara revisora dentro del proceso legislativo. Sin embargo, no correría con la misma suerte, primeramente, porque siendo recibida en diciembre de 2007, no sería dictaminada sino hasta 2010.

Rosario Green, tanto en sus memorias (2013), como en entrevista concedida a la misma SRE (2017) solo argumenta como razón para la negativa de los Diputados a dictaminarla, la inacción del presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores presidida por un miembro del Partido Acción Nacional (entonces el partido en el gobierno, la senadora Green pertenecía al PRI, partido opositor. El posterior “veto” del presidente Calderón, reforzaría esta hipótesis).1 Finalmente, el pleno de la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de Ley, pero al haber sido modificado de acuerdo al proyecto enviado por el Senado, tuvo que volver a esta Cámara a efectos de validar los cambios. Estas modificaciones fueron consentidas. El Decreto pasó al Ejecutivo para su promulgación.

Sin embargo, frente al Ejecutivo también tuvo que sortear escollos, pues este formuló observaciones (que para efectos prácticos es un veto, aunque la Constitución Mexicana no lo refiere explícitamente). El presidente Felipe Calderón argumentaba, entre otras cosas, injerencia del Legislativo sobre la facultad exclusiva de la dirección de la política exterior derivada de la composición del Consejo Consultivo de la AMEXCID, rechazando que lo integraran representantes de la Conferencia Nacional de Gobernadores, representantes de asociaciones de municipios u órganos constitucionales autónomos, entre otros. También, ponía en entredicho la facultad de análisis del Consejo Consultivo respecto de la propuesta de designación del director general de la Agencia; que el legislativo mandatara la inclusión de contenidos específicos en el Plan Nacional de Desarrollo y rechazaba que, en la integración del Comité Técnico del Fideicomiso (que sería encargado de la administración de los recursos de cooperación internacional), intervinieran tres representantes del Consejo Consultivo, de entre los cuales, uno tendría que ser miembro del Poder Legislativo ya que, argumentaba, la ejecución del gasto es por su naturaleza una función de características ejecutivas.

De acuerdo con Rosario Green (2017), se hizo un análisis profundo de las objeciones del Ejecutivo, llegando a la conclusión de que “no afectaban en realidad el cuerpo de la ley, así que empujamos la idea de la aceptación de las observaciones propuestas por el Presidente en ambas Cámaras”. Discutido en el pleno del Senado de la República, fue aprobado consintiendo la totalidad las observaciones remitidas por el Ejecutivo Federal. Se regresó de nuevo el proyecto a la Cámara revisora y, tras el análisis y dictamen de la Comisión de Relaciones Exteriores, el 15 de diciembre de 2010, el pleno de la Cámara de Diputados lo aprobó y se turnó nuevamente al Ejecutivo para su promulgación y publicación. El presidente Felipe Calderón promulgó, “para su debida publicación y observancia”. Tras la publicación del Decreto en el Diario Oficial de la Federación, la Ley entró en vigor el 16 de abril de 2011.

La LCID contemplaba cuatro pilares (serían cinco considerando la Ley misma) para la instrumentación de la política mexicana de cooperación internacional, es decir, para la coordinación, operación, registro y difusión, así como la administración y fiscalización de los recursos destinados a acciones de cooperación. La Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID) constituye el pilar institucional/ administrativo; el Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo (PROCID) es el pilar programático que establece las bases para la planeación y ejecución de las acciones de cooperación; el Registro Nacional (RENCID) provee al Sistema de Información de Cooperación Internacional para el Desarrollo (SICID), para conformar el pilar estadístico que permita la cuantificación y rendición de cuentas en materia de oferta y recepción de CID2 y; el Fondo Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo (FONCID), pilar financiero que sería administrado mediante un fideicomiso contando con un Comité Técnico y de Administración, integrado por la SRE, la AMEXCID y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) (AMEXCID, 2016).3

Las disposiciones transitorias de la LCID establecieron que la AMEXCID debería constituirse dentro de los 120 días siguientes a la entrada en vigor de la Ley, aclarándose que se deberían reasignar los recursos de todo tipo que se destinaban en ese momento a las tareas de cooperación internacional en la estructura y presupuesto de la SRE; en ese mismo plazo, se tendría que constituir el FONCID, para lo cual se integrarían, como recursos semilla, aquellos que ya formaban parte del presupuesto, mencionando el Fondo Mexicano para la Cooperación con Centroamérica y el Caribe, el Programa de Acciones Estratégicas de México con el Caribe, el Programa de Cooperación entre México e Iberoamérica, y el Fondo 22 México/OEA, así como, los recursos de contraparte de los proyectos de cooperación acordados con la Unión Europea y varios países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

Operativamente, la SRE decidió que la Agencia se estableciera sobre la base de la Unidad de Relaciones Económicas y Cooperación Internacional (URECI), entidad creada en 2004 para coordinar, supervisar y dar seguimiento a las actividades en materia de organismos económicos, promoción económica internacional, relaciones económicas bilaterales, y cooperación técnica y científica. De acuerdo con Juan Pablo Prado (2014) “la URECI simplemente cambió sus siglas por las de la AMEXCID, resolviendo tras ello de forma pragmática la obligatoriedad dictada en la Ley de conformar una Agencia dedicada a la cooperación internacional de México” (p. 71). El 24 de febrero de 2012, se incorporó la Dirección General del Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica que venía operando en la Subsecretaría para América Latina y el Caribe. El primer Director Ejecutivo de la AMEXCID fue el embajador Rogelio Granguillhome, quien se venía desempeñando como titular de la URECI desde 2009, lo cual confirma lo anteriormente descrito.

De acuerdo con una alta autoridad de la SRE, relacionada con la puesta en marcha del órgano desconcentrado “Lo que pasó, sinceramente, es que no hubo la decisión de asignar recursos para la Agencia, para crear una estructura de la Agencia, que debería haber sido el caso, la verdad. Entonces, la disyuntiva o digamos la situación era (…): se aprueba la Ley, la tenemos que poner en marcha…” (Prado Lallande, 2014, p. 72).4

C) Contingencia sanitaria y opacidad como fundamento para cumplir una promesa de campaña

El 1 de diciembre de 2018, después de haber jurado el cargo de Presidente ante el Congreso de la Unión, Andrés Manuel López Obrador dio un discurso en la Plaza de la Constitución (Zócalo) de la Ciudad de México anunciando 100 compromisos. El número 37 expresamente indicaba “Se cancelarán fideicomisos o cualquier otro mecanismo utilizado para ocultar fondos públicos y evadir la legalidad y la transparencia” (López Obrador, 2018, p. 48).

En primera instancia, lo que se desprende del discurso es que el propósito era cancelar los fideicomisos y fondos que servían como mecanismo para ocultar o malversar los recursos. Esto tenía una razón de ser, en un estudio realizado por la organización Fundar5 que lleva por nombre “Fideicomisos en México. El arte de desaparecer dinero público” se argumenta que los fideicomisos públicos se habían ido configurando a partir de mecanismos complejos que los gobiernos en turno habían aprovechado para mantener espacios de opacidad y discrecionalidad en el uso de los recursos, sin ninguna consecuencia. Caracterizan a los fideicomisos por la escasa información disponible; detallando que la confidencialidad prevalecía en 33% de los fideicomisos y que la mayoría de los fideicomisos no tenían estructura administrativa y que, frecuentemente, incumplían las observaciones y recomendaciones de la Auditoría Superior de la Federación (Fundar, 2018, p. 10-12). El trabajo de investigación no hace referencia explícita al FONCID, toda vez que las faltas señaladas, ciertamente, prevalecían en muchos de los fideicomisos, pero no era el caso del FONCID que había sido auditado regularmente.6

Sin embargo, la iniciativa de eliminarlo no fue presentada por el presidente mexicano, sino por una diputada de su movimiento político, y el fundamento no fue, en primera instancia, las irregularidades ya señaladas sino, supuestamente, para recuperar esos recursos y, con ello, hacer frente a la pandemia provocada por la enfermedad de la COVID-19 (Cámara de Diputados, 2020b). La Iniciativa respectiva proponía la modificación a 14 leyes (una de estas era la LCID y se le derogaban varios artículos) y la abrogación de una ley que en su conjunto implicaba la extinción de 44 fideicomisos. Se aclaraba en una disposición transitoria que los recursos de los fideicomisos eventualmente extintos se transferirían a la SHCP.

La iniciativa suscitó reacciones encontradas, particularmente respecto de algunos fondos y fideicomisos en particular como los relativos a desastres naturales; inversión y estímulos a la cinematografía; el de víctimas; el de defensores de derechos humanos y periodistas; el de deportistas de alto rendimiento y; el FONCID. Con mayor intensidad unos que otros, pero el anuncio de su extinción provocó manifiestos y movilizaciones. La Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, resolvió convocar a diversos ejercicios de Parlamento Abierto7 para, supuestamente, escuchar los argumentos a favor y en contra de la extinción de estos fideicomisos.

El Parlamento Abierto correspondiente al FONCID se celebró de forma virtual el 25 de junio de 2020.8 En la parte introductoria del evento, el presidente de la Comisión de Presupuesto señaló que la reunión tenía como objetivo analizar el funcionamiento del FONCID, que no se ponía en entredicho la importancia de destinar recursos a la cooperación internacional para el desarrollo, sino que se requería conocer la efectividad del instrumento financiero por el que se ejercen.

Diputados de diversos grupos parlamentarios, se pronunciaron por revisar uno a uno los fondos y determinar cuáles eran las características del gasto para resolver si se podía o no continuar de la forma en que se venía haciendo, o si se necesitaban cambios. Es de llamar la atención el posicionamiento de los grupos parlamentarios de los partidos Encuentro Social y del Trabajo, porque ambas agrupaciones políticas son aliadas del gobierno de López Obrador, pero consintieron en que el FONCID debía permanecer pues en un mundo globalizado, “la cooperación es una herramienta fundamental de las relaciones internacionales”. La posición oficial, es decir, del Movimiento de Regeneración Nacional (Morena), quedó al cargo del diputado Pablo Gómez, persona muy allegada a López Obrador, quien declaró que con la extinción del FONCID se trataba de eliminar a un intermediario; “¿Por qué necesitamos un aparato burocrático para hacer esto? ¿El que tenemos no es suficiente? ¿La AMEXCID no es suficiente? ¿No lo puede hacer directamente?... Yo creo que teniendo nosotros una Agencia démosle toda la responsabilidad, toda la fiscalización y sobre todo que se apegue a la política del gobierno, porque la política internacional de cooperación para el desarrollo, en cualquier país, la fija el gobierno y yo creo que así debe de ser en México” (Cámara de Diputados, 2020c).

El Parlamento Abierto resultó ser una faramalla: la mayoría parlamentaria de Morena en la Cámara de Diputados (sin el apoyo de sus tradicionales aliados políticos) consumó la eliminación de 109 fideicomisos. El dictamen fue aprobado en la Cámara de Diputados y enviado al Senado de la República para su discusión y votación. Aprobada la reforma de las leyes por la Cámara Alta, se consumó la extinción de los fideicomisos. Finalmente, el 6 de noviembre se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que reformaba varias leyes, entre ellas la de Cooperación Internacional para el Desarrollo, en este caso, para derogar los artículos referentes al FONCID, con lo cual quedaba extinto.9

El análisis de lo descrito en los incisos anteriores conduce a establecer entre los resultados de esta investigación que la carencia de comprensión sobre la cooperación internacional para el desarrollo como herramienta de la política exterior y la falta de voluntad política podrían ser, a priori, los orígenes de la desatención permanente del FONCID. A pesar de ello, se consideró que, en algún momento, esto sería subsanado y el Fondo operaría en los términos de su concepción, lo cual no sucedió.

El FONCID, de acuerdo con la disposición legal respectiva, debió comenzar operaciones el 16 de diciembre de 2011, pero fue casi un año después, el 13 de noviembre de 2012, cuando se suscribió el contrato de fideicomiso respectivo (Banjército, 2013).

De acuerdo con la Ley, los recursos del FONCID tendrían como destino sufragar entre otros costos, la capacitación de personas para que actuaran en acciones de cooperación internacional; el pago de la movilización a terceros países de estas personas; la adquisición de materiales didácticos para respaldar las acciones de cooperación internacional; la donación de equipos y materiales a países con menor grado de desarrollo relativo, para la aplicación de los conocimientos transferidos y; pagar los costos de estancia en México de cooperantes extranjeros, cuando así lo estipularan los convenios internacionales respectivos.

Lo más importante en este rubro, es la forma en que se integraría el FONCID que sería a partir de las asignaciones presupuestales federales para Programas de Cooperación Internacional, y con las aportaciones financieras y en especie de gobiernos extranjeros y organismos internacionales, asimismo, con aportaciones financieras y en especie de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios. Tanto en los artículos 33 como 35 quedaba debidamente estipulado que habría presupuesto específico para el Fondo. En el primero de los numerales se hace referencia a “asignaciones presupuestales federales aprobadas por la Cámara de Diputados” y en el segundo se menciona “asignaciones presupuestales federales para Programas de Cooperación Internacional, en el marco del Programa de Cooperación”. En el artículo Segundo transitorio también quedaba establecido que “Los programas, proyectos y demás acciones que, en cumplimiento a lo dispuesto en esta Ley y en razón de su competencia, corresponda ejecutar a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, deberán sujetarse a la disponibilidad presupuestaria que se apruebe para dichos fines en el Presupuesto de Egresos de la Federación y a las disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria” (cursivas añadidas) (DOF, 2011, p. 37). Las asignaciones presupuestales federales etiquetadas no se concretaron.

Así lo entendieron, tanto desde diversos órganos gubernamentales como de la academia, por ejemplo, en las mismas observaciones del Ejecutivo a la Ley, el presidente Calderón señalaba que “la participación del Poder Legislativo debe quedar limitada a la aprobación de recursos a la AMEXCID a través del Presupuesto de Egresos respectivo” (Calderón, 2010); la misma autora de la Iniciativa de Ley en entrevista del año 2017 declaraba que “la Ley determina que la Agencia tiene la obligación de monitorear los proyectos, de llevar un censo y de crear un Fondo… quizás es en eso en donde la Agencia ha tenido más dificultades: en la creación de un Fondo, para no ser simplemente la suma de lo que estaba desperdigado, que a todas luces es insuficiente. Ahí lo que toca es hacer un poco de cabildeo con los Diputados” (Green, 2017). Transcurrió el periodo constitucional de varias Legislaturas de la Cámara de Diputados en las cuales, presumiblemente, imperó la falta de visión estratégica, de voluntad política o de conocimientos sobre cooperación internacional para el desarrollo, pero el tema ni siquiera fue discutido en las sesiones relativas a los presupuestos de la Federación.

En ninguno de los ejercicios presupuestales en los que estuvo vigente el Fondo se creó una partida específica para la cooperación al desarrollo. En una revisión a los Presupuestos Egresos de la Federación (PEF) aplicables a la vigencia del FONCID (2012-2020) se hacen las siguientes referencias sobre el tema: el PEF de 2013 menciona a la AMEXCID para asignarle 5 062 580 pesos mexicanos que se destinarían al Programa de Ciencia, Tecnología e Innovación. Los PEF que van de 2014 a 2020, para este mismo programa se asignan 5 300 000. Es la misma cantidad sin siquiera la actualización inflacionaria. Pero aún, ya sin la existencia del FONCID, sigue la referencia en los PEF 2021 y 2022, pero la asignación se ve reducida a 2 300 000. No obstante, el PEF 2022 contiene un anexo (33 al ramo 05 de Relaciones Exteriores) que asigna a la AMEXCID un monto de 560’000,000 para “Coordinación, promoción y ejecución de la cooperación internacional para el desarrollo”. En ningún PEF aplicado en la vida útil del FONCID se le asignó una partida específica y no se hace referencia alguna al instrumento financiero.

Depender del presupuesto de la Cancillería no es una buena opción: de acuerdo con Agustín García López-Loaeza (2017), exdirector de la AMEXCID, una vez descontados los gastos de operación, las cuotas a organismos internacionales y gastos por traslado, el margen de acción presupuestaria es en promedio 10% del presupuesto asignado originalmente, lo que obliga a la AMEXCID a innovar en su interacción con los diferentes actores de la cooperación mexicana [cabe recordar que la AMEXCID no es ejecutora de proyectos10], por ejemplo haciendo deducibles de impuestos las aportaciones al FONCID (García-López Loaeza, 2017, p. 32), propuesta novedosa que nunca prosperó en gran medida por la falta de difusión y promoción. Como bien señalan Schiavon y Figueroa (2019) “Los recursos de la Agencia han provenido del propio presupuesto de la SRE, y han padecido por igual sus fluctuaciones” (p. 633).

La cooperación mexicana opera, desde diciembre de 2020, sin su pilar financiero. Muy a pesar de que al FONCID nunca se le dotó de recursos propios a través de una partida presupuestal específica como lo mandataba la Ley respectiva, el Fondo era una herramienta para depositar y mantener recursos que podían operarse sin estar sujetos a los ejercicios fiscales del gobierno federal, así como para recibir aportaciones de entidades externas que se emplearían en el financiamiento de proyectos. Laura Elena Carrillo Cubillas, directora ejecutiva de la AMEXCID reconoce que, durante su existencia, el FONCID fue el principal mecanismo para la financiación de los proyectos y acciones de la cooperación internacional para el desarrollo mexicano (Carrillo Cubillas, 2021, p. 17).

En este sentido, Fabiola Soto Narváez, directora de planeación de la AMEXCID (Comunicación personal, 29 de julio de 2021), al referirse a la extinción del Fondo considera que fue un retroceso, pero afirma que eso no quiere decir que la cooperación internacional no se pueda gestionar, pero sí retrocede la capacidad de gestión. En su parecer, el fideicomiso daba mucha certidumbre y la capacidad de planificar proyectos a más de un año sin estar dependiendo de la vigencia del PEF y que es cierto también que la cooperación mexicana no depende de un presupuesto específico.

Esta misma funcionaria señala que será de vital importancia generar un nuevo mecanismo de gestión financiera, a consecuencia de la extinción del FONCID, “que sea congruente con la cooperación, que permita agilidad y eficacia para el pago de insumos y servicios, que posibilite la integración de recursos de múltiples fuentes de financiamiento, garantizando una gestión oportuna, así como transparencia y adecuada rendición de cuentas hacia nuestros socios y el público en general” (Soto y Castillo, 2021, p. 69). Igualmente, desde la Academia se habla de “la instancia que presumiblemente reemplace al FONCID” (Prado, Velázquez y Huacuja 2021, p. 94). Desde esta perspectiva, surge la interrogante de por qué se extinguió cuando era necesaria su operación para los trabajos ordinarios de la Agencia.

Durante su participación en el Parlamento Abierto, el director de cooperación técnica y científica de la AMEXCID señaló que el FONCID era “un instrumento financiero que permite al gobierno extranjero que su aportación tenga un rendimiento claro y real sobre el objetivo que se busca. El fideicomiso es lo que nos permite, solamente centrarnos en el objetivo que el Comité Técnico aprobó para destinarse el recurso y eso da seguridad, seriedad y garantía” (Cámara de Diputados, 2020b, s.p).

Si el Fondo funcionaba de forma óptima y contribuía, en mucho, a la operación de la AMEXCID, aun sin recursos propios y dependiendo del presupuesto de la Agencia, el potencial que hubiera tenido si se le hubiera asignado una partida presupuestal propia para el fortalecimiento del programa de cooperación y de la política exterior mexicana, habría sido inmenso. Los responsables, en diversos momentos, se quedaron cortos de visión. Con mucha razón e ironía, durante el debate senatorial la legisladora Alejandra Noemí Reynoso Sánchez argumentó que extinguir el FONCID tenía varias implicaciones y, con ironía, reviró “Miren, ni es tanto, porque no han querido meterle, apenas son 39 millones” y continuó su intervención con la reflexión sobre la oportunidad que se estaba perdiendo de que “podamos cooperar y de que otros países puedan cooperar con nosotros” (Senado de la República, 2020).

Acertadamente, en su libro “Cien años de cooperación internacional de México, 1900-2000: solidaridad, intereses y geopolítica” (Figueroa, 2016, p. 7), el embajador Bruno Figueroa hace, a forma de dedicatoria, un “respetuoso exhorto” que va dirigido a “las autoridades de la Secretaría de Relaciones Exteriores, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a los legisladores mexicanos” y les hace ver que “La cooperación internacional de México es un instrumento que fortalece la política exterior y sirve el interés nacional, a bajo costo. Debe asignársele más recursos financieros y humanos permanentes. Así lo han entendido otros países que cuentan con diplomacias exitosas”. Esta es la triste historia de una oportunidad perdida.

El actual Gobierno de México consumó la extinción del Fondo de Cooperación Internacional para el Desarrollo (FONCID). Con endebles y confusos argumentos fundamentó su eliminación: primero se señaló que era debido a la corrupción que se presentaba en los fideicomisos públicos, posteriormente, aprovechando la coyuntura generada por la crisis sanitaria derivada de la COVID-19 se aseveró que los recursos en su bolsa servirían para hacer frente a dicha contingencia. Como fuere, se procedió a extinguirlos sin hacer un previo análisis de su efectividad operativa y los elementos sobre la rendición de cuentas. No se discriminó y se extinguieron en su totalidad, aun aquellos sobre los que sectores públicos y la sociedad civil se manifestaron en contra de la decisión.

El FONCID fue uno de los fideicomisos que contaron con manifestaciones y esfuerzos para conseguir su permanencia, todos infructuosos. La extinción obedeció a una promesa de la campaña política del actual presidente de México y a demostrar una vez más su deseo de centralizar las facultades decisorias. Evidenció también la sumisión de un Poder Legislativo que, en voz del presidente de la Comisión de Presupuesto había afirmado que habría fideicomisos que no se eliminarían una vez que se hubiera demostrado su efectividad operativa y su apropiada rendición de cuentas. Los había y el FONCID era uno de ellos.

Ahora bien, el FONCID venía fungiendo como un repositorio de recursos que permitía no estar supeditado a los ejercicios fiscales del gobierno federal que corresponde a años de calendario, pero dependía, casi en su totalidad, de las transferencias presupuestarias que le realizaba la Secretaría de Relaciones Exteriores y de eventuales aportaciones provenientes de entidades extranjeras. Lo anterior, sin duda, loable, pero el Fondo fue concebido para recibir partidas presupuestales propias que le permitieran financiar las acciones de cooperación del gobierno mexicano, pero nunca le fueron proveídas, lo que denota la falta de interés y voluntad política en el tema de la cooperación internacional para el desarrollo.

Esta desatención es atribuible al Ejecutivo al no haber hecho nunca la propuesta correspondiente a la Cámara de Diputados que posee la facultad exclusiva de aprobar el presupuesto federal; de los miembros de este órgano legislativo que en el transcurso de 5 legislaturas (LXI a LXV en el periodo comprendido entre 2013 y 2020) fueron omisos en cumplimentar la obligación que, al respecto, estipulaba la Ley de Cooperación y; al insuficiente o desoído cabildeo de la Secretaría de Relaciones Exteriores y de la misma AMEXCID ante el titular del Ejecutivo y los responsables de las finanzas en el gobierno federal. Estas omisiones le dejaron extremadamente vulnerable ante la infundada decisión del Ejecutivo para eliminarlo.

En su corta existencia, la AMEXCID ha demostrado dinamismo y voluntad para hacer de México un actor de la cooperación internacional para el desarrollo a pesar de los escasos recursos. Cuan deseable sería que se hubieran cumplido los preceptos legales para dotarle de recursos en partidas presupuestales propias. Con la extinción del FONCID se ha cancelado esta expectativa, pero también se derogó la posibilidad de que la AMEXCID se convirtiera en una entidad ejecutora de proyectos con recursos propios y no dependiera del financiamiento de la SRE/AMEXCID. Lo anterior, debilita las facultades que le corresponderían a una lógica facultad de una Agencia de este tipo, pero también complica las posibilidades de robustecer la faceta de México como donante. La extinción del Fondo ha aminorado el Sistema Mexicano de Cooperación Internacional para el Desarrollo y representa un innegable retroceso en detrimento de la diplomacia mexicana y su poder suave.

AMEXCID(2018). Libro Blanco del Sistema Mexicano de Cooperación Internacional para el Desarrollo (2012-2018). Ciudad de México: autor.

Calderón Hinojosa, F. (2010). Observaciones que el Presidente de la República hace al Decreto por el que se expide la Ley General de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Gaceta del Senado. LXI/2PPO-131/26457. 2 de septiembre. https://www.senado.gob.mx/65/gaceta_del_senado/documento/26457

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_____________ (2020). Decreto por el que se ordena la extinción o terminación de los fideicomisos públicos, mandatos públicos y análogos. 2 de abril.

_____________ (2020). Decreto por el que se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas; de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo; de la Ley de Hidrocarburos; de la Ley de la Industria Eléctrica; de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; de la Ley General de Protección Civil; de la Ley Orgánica de la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero; de la Ley de Ciencia y Tecnología; de la Ley Aduanera; de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario; de la Ley General de Cultura Física y Deporte; de la Ley Federal de Cinematografía; de la Ley Federal de Derechos; de la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo; de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados; de la Ley General de Cambio Climático; de la Ley General de Víctimas y se abroga la Ley que crea el Fideicomiso que administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos. 6 de noviembre.

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1 En este periodo también se suscitó la exclusión de la academia y las organizaciones de la sociedad civil. Para Green “era muy difícil meter en el quehacer y en la toma de decisiones que atañen a la política exterior, a las organizaciones de la sociedad civil, las universidades, los legisladores. Quizá en una AMEXCID diferente, como sucede con otros países, habría espacio para la sociedad civil y para algunos otros actores, las universidades sobre todo” (Green, 2017, s.p).

2 RENCID y SICID se manejan como parte del pilar estadístico, pero cada uno tienen orientaciones distintas, el primero más efectivamente a la rendición de cuentas, y el segundo a procesos de sistematización y seguimiento de los proyectos y acciones de CID.

3 Es importante mencionar que otras Agencias de Cooperación latinoamericanas no cuentan con un esquema similar al concebido en la Ley de Cooperación mexicana, por ejemplo, el Fondo Chile cuenta con la concurrencia y participación presupuestal del Ministerio de Relaciones Exteriores, la AGCDI y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Otras agencias manejan esquemas análogos.

4 El autor no da a conocer la identidad de su entrevistado.

5 Fundar es una organización de la sociedad civil plural e independiente, con sede en México que, de acuerdo con su página web se dedica a la incidencia en políticas e instituciones públicas a través de la construcción y socialización de conocimiento especializado, de la reflexión crítica y propositiva, así como de la experimentación y vinculación con actores civiles, sociales y gubernamentales.

6 Los Estados Financieros del FONCID fueron auditados en 2014, por Bargalló Cardoso y Asociados, S.C.; en 2015, por la firma Bargalló Cardoso y Asociados, S.C.; en 2016, por la firma Baker Tilly México, S.C.; en 2017, por la firma Gossler, S.C. y; en 2018 por la firma Gossler, S.C (AMEXCID, 2018, 43).

7 De acuerdo con un documento de la Cámara de Diputados (2019, sección presentación) Parlamento Abierto es un concepto derivado del Gobierno Abierto que se basa en la transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas y "que permite la participación de la ciudadanía en el proceso de creación de leyes" utilizando las tecnologías de la información y comunicación e internet. (Cursivas añadidas).

8 Esta Sesión de Parlamento Abierto fue convocado por los diputados presidentes de las Comisiones de Relaciones Exteriores y de Presupuesto y Cuenta Pública, participaron ambos y este último moderó el evento. Participaron también representantes de los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional, Partido Revolucionario Institucional, Partido del Trabajo, Movimiento Ciudadano, Partido Encuentro Social, Partido de la Revolución Democrática y del Movimiento de Regeneración Nacional; por la AMEXCID, participaron la directora general de planeación, el director general de cooperación técnica y científica y, el director jurídico; un representante del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; por la Red Mexicana de Estudios en Cooperación y Desarrollo, su coordinadora y cuatro miembros más. También se le dio voz a diversos legisladores y legisladores miembros de las Comisiones ya mencionadas.

9 Los Fondos Conjuntos con Chile, Uruguay, Alemania y con la Unión Europea, así como el Fondo Mixto México-España de Cooperación Técnica y Científica no se incluyeron en el Decreto y han continuado con su operación.

10 En la actual Administración Federal (2018-2024) se han establecido los programas de Sembrando Vida y Jóvenes Construyendo el futuro en El Salvador, Honduras y Guatemala (se pretende extenderlo a Belice y Cuba). Estos proyectos son ejecutados por la AMEXCID.