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Artículo Resultado de Investigación
Fecha de recepción: 1 de marzo 2017
Fecha de aceptación: 19 de abril 2017
* Claudia Gatti
PhD en Políticas territoriales y Proyecto Lo-
cal. Socióloga por la Universidad de Roma
La Sapienza. Coordinadora Operativa para
América Latina y Caribe del Comité Inter-
nacional para el Desarrollo de los Pueblos
(CISP). Co-coordinadora académica y do-
cente de la Diplomatura en gestión local de
riesgos socio-ambientales dictada por la Uni-
versidad Nacional de San Martín.
Correo: gatti@cisp-ngo.org
** Analía García
Licenciada en Sociología. Candidata a Ma-
gister en Investigación en Ciencias Sociales,
Facultad de Ciencias Sociales de la Univer-
sidad de Buenos Aires. Diplomada en Desa-
rrollo Local con Orientación al Empleo y en
Evaluación de Proyectos de Cooperación y
Desarrollo (UNSAM). Integrante del Equipo
técnico de CISP Argentina y de Fundación
SES. Docente de la Diplomatura en gestión
local de riesgos socio-ambientales dictada
por la Universidad Nacional de San Martín.
Correo: analiagarcia81@gmail.com
** Juan Vera
Licenciado en Sociología de la Universidad
de Buenos Aires. Profesor de Enseñanza
Secundaria, Normal y Especial en Sociolo-
gía, (UBA). Es miembro de la Comisión Di-
rectiva del Consejo de Profesionales en So-
ciología (CPS) 2014-2018. Integra el equipo
CISP que brinda Asistencia Técnica al Muni-
cipio de San Martín en Gestión del Riesgo;
Jefe de Departamento de la Dirección de
Estadísticas del Municipio de Pilar. Correo:
licjuanvera@yahoo.com.ar
España Verrastro
Licenciada en Sociología (UBA). Profesora de Enseñanza Secundaria,
Normal y Especial en Sociología, UBA. Doctoranda en Ciencia Políti-
ca de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Miembro del
Grupo Ambiente y Política de la Escuela de Política y Gobierno de la
UNSAM. Enlace por la UNSAM en el proyecto DIPECHO implemen-
tado por CISP. Docente de la Diplomatura en gestión local de riesgos
socio-ambientales dictada por la UNSAM. Correo: everrrastro2@gmail.
com
‡‡
Fernando Fontanet
Licenciado en Trabajo Social. Candidato a Magister en Economía Soli-
daria por la Universidad de San Martín. Especialización en Integración
Regional MERCOSUR. Es miembro del Comité de Evaluación del Fon-
do Fiduciario Fuerza Solidaria (Gobierno de la Provincia de Bs. As.),
también es Coordinador del Fondo de Financiamiento Solidario (FFS)
de la Dirección de Economía Social y Solidaria de la Municipalidad
de San Martín. Profesor en la materia Economía Política (Facultad de
Ciencias Sociales-FSOC-UBA), y del Seminario Cuestión Social y Pro-
blemas del desarrollo en la Maestría en Economía Solidaria (UNSaM).
Correo: fontafer@yahoo.com.ar
Claudia Gatti
*
Analía García
**
Juan Vera
***
España Verrastro
Fernando Fontanet
‡‡
The construction of Integral
Disaster Risk Management tools at
the local level. The experience of
the Municipality of Gral. San Martín
La construcción de herramientas de Gestión
Integral del Riesgo de Desastres a nivel local.
La experiencia del Municipio de Gral. San Martín
Claudia Gatti
Analía García
Juan Vera
Revista Internacional de Cooperación y Desarrollo Vol. 4 No. 1 | Año 2017 | pág: 7-29
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España Verrastro
Fernando Fontanet
Resumen
El artículo contribuye al debate entre expertos de gestión del riesgo de desastres frente al
desafío de la prevención, mitigación y preparación ante emergencia en zonas urbanas altamente
complejas. A partir del análisis de un estudio de caso sobre la activación de un proceso de gestión

lecciones aprendidas para la activación de procesos multidisciplinarios y multiactorales de gestión
del riesgo de desastres en contextos urbanos complejos. El trabajo apunta a generar aportes para
la elaboración de políticas de gestión integral del riesgo a nivel municipal, provincial y nacional.
Palabras claves: Gestión del Riesgo de Desastres, Cooperación Internacional, Transferencia

Abstract
This article contributes to the debate among disaster risk management experts in the face of the
challenge of prevention, mitigation and emergency preparedness in highly complex urban areas.
Based on the analysis of a case study on the activation of a local risk management process in the

the activation of multidisciplinary and multi actoral disaster risk processes management in complex
urban contexts. The work aims to generate contributions for the development of comprehensive
risk management policies at the municipal, provincial and national levels.
Keywords: Disaster Risk Management, International Cooperation, Methodological Transfer of

La construcción de herramientas de Gestión Integral del Riesgo de Desastres a nivel local.
La experiencia del Municipio de Gral. San Martín
Revista Internacional de Cooperación y Desarrollo Vol. 4 No. 1 | Año 2017 | pág: 7-29
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1. INTRODUCCIÓN: OBJETIVOS Y
RELEVANCIA DE LA COMUNICA-
CIÓN
El objetivo del presente artículo es aportar al
debate entre expertos de gestión del riesgo de
desastres (sociólogos, politólogos, urbanistas,
etc.) frente al desafío de la prevención, mitiga-
ción y preparación ante emergencias en zonas
urbanas altamente complejas que están ex-
puestas a amenazas recurrentes tal como las
inundaciones y los deslaves. Recuperando las
buenas prácticas y lecciones aprendidas del
estudio de un caso donde se desarrollan pro-
cesos multidisciplinarios y multiactorales, de
tal modo que resultan en la implementación de

gestión del riesgo de desastres (GRD).
La gestión del riesgo resulta un abordaje
teórico-práctico que se ha ido consolidando
      
experiencias de proyectos implementados
principalmente en áreas rurales y aisladas,
posteriormente a la ocurrencia de desastres in-
tensivos de origen natural. Por desastres inten-
sivos de origen natural se entienden desastres
provocados por una amenaza natural (terremo-
tos, inundaciones, huracanes, etc.) en una uni-
dad político administrativa local incorporado a

nocivos: causando 25 o más vidas humanas
perdidas y/o 300 o más viviendas destruidas
(UNISDR, 2011).
Progresivamente y en particular en América
Latina, la atención de los decisores políticos y
de los expertos en gestión del riesgo, ha empe-
zado a focalizarse sobre los riesgos socio-am-
bientales (por tanto antrópicos), ante los cuales
están expuestas las ciudades y principalmente,
los barrios informales. El Marco de Sendai para
la Reducción del Riesgo de Desastres, que ha
sido aprobado en marzo de 2015, y que traza
la política de gestión del riesgo de la comuni-

las zonas urbanas como áreas prioritarias de
intervención (UN, 2015). En la Nueva Agenda
Urbana, aprobada en Quito en octubre 2016 en
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible
–HABITAT III, entre los Compromisos de trans-
formación en pro del desarrollo urbano sosteni-
ble, se introduce por primera vez el compromi-
so para un desarrollo urbano ambientalmente
sostenible y resiliente que incluye diferentes
puntos relativos a la promoción de la gestión
del riesgo de desastres en áreas urbanas en
pos de la promoción de ciudades resilientes
(Naciones Unidas, 2016). Entendiendo por
Resiliencia “la capacidad de un sistema, co-
munidad o sociedad expuestos a una amenaza
para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse

que incluye la preservación y la restauración de
sus estructuras y funciones básicas (UNISDR,
2009).
La campaña de la Estrategia Internacional
para la Reducción del Riesgo de Desastres –
(UNISDR, 2013) “Desarrollando ciudades re-
silientes - ¡Mi ciudad se está preparando!” y la
campaña de la Fundación Rockefeller (2016)
“100 Resilient Cities” han contribuido a difun-
dir el concepto de resiliencia referido a los sis-
       
embargo, todavía no se han llegado a conso-
lidar metodologías y herramientas de gestión
del riesgo en las zonas urbanas, a causa de
la extrema heterogeneidad de los escenarios
de riesgo, de las diferentes estructuras admi-
      
Claudia Gatti
Analía García
Juan Vera
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España Verrastro
Fernando Fontanet

vulnerabilidad en ámbitos urbanos.
La necesidad de trabajar en pos de mejorar
las metodologías y herramientas de interven-
ción para disminuir el riesgo urbano ya se ha
transformado en una urgencia a causa de los
efectos del cambio climático que aumentan la
intensidad y la frecuencia de las amenazas de
tipo hidro-meteorológicas. Éstas amenazas
son las que más daños a personas y bienes
    
como desastres extensivos, es decir desastres
que ocurren con elevada recurrencia pero pro-
vocan, en una misma unidad político adminis-
trativa local, menos de 25 pérdidas de vidas hu-
manas y/o 300 viviendas destruidas (UNISDR,
2011).
La necesidad de trabajar en la adaptación
a los efectos del cambio climático, es decir de
trabajar en la gestión del riesgo, ha sido pro-
movida también en la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climáti-
co aprobada en Paris en noviembre 2015. La
Convención tiene como segundo objetivo Au-
mentar la capacidad de adaptación a los efec-
tos adversos del cambio climático y promover
la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas
emisiones de gases de efecto invernadero, de
un modo que no comprometa la producción de
alimentos”. En particular los artículos N°: 7 y 8
alientan a las naciones a adoptar medidas de
gestión integral del riesgo para hacer frente al
cambio climático y a sus consecuencias (Na-
ciones Unidas, 2015).
En todas las agendas internacionales que
se han actualizado en el año 2015, aparece
claro que, para ser sostenibles en el largo pla-
zo, las estrategias de gestión del riesgo deben
incluir la adaptación al cambio climático, mien-
tras que la adaptación al cambio climático debe
ser construida sobre iniciativas de gestión del
riesgo de desastres (FAO/UNISDR, 2016).
El desafío que se presenta en América Lati-
na (el continente con la tasa más alta de urba-

informe “El estado de las ciudades de América
Latina y el Caribe” de ONU HABITAT, 2012) es
      -
bajo multidisciplinario, para lograr encarar las

barrios informales y que los exponen a amena-
zas naturales, socio-naturales y antrópicas.
El presente artículo procura contribuir a la
consolidación de un corpus de buenas prácti-
cas de gestión del riesgo en ámbitos urbanos.
Por ello, en el artículo se sistematiza y se anali-
za un estudio de caso sobre la activación de un
proceso de gestión local del riesgo en el Muni-
cipio de Gral. San Martín (MSM), Argentina. El

-
ria de la Comisión Europea (ECHO), y ha sido
seleccionado entre las buenas práctica de ges-
tión local del riesgo en Argentina por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID, 2016).
El contenido del documento presenta una

multiactoral de la gestión del riesgo de desas-
tres puesto en marcha a través de los proyec-
tos de cooperación internacional ejecutados
por la ONG Comitato Internazionale per lo Svi-
     
2013 y 2014 por ECHO
en el Municipio de Gral.
San Martín, Argentina. Al principio se expone
el abordaje de gestión del riesgo que ha sido
adoptado en el diseño de la intervención territo-
rial. Sucesivamente se analizan todos los com-
ponentes de la metodología utilizada gracias a
los cuales el Municipio y la Universidad de San
Martín (UNSAM) se apropiaron progresivamen-
La construcción de herramientas de Gestión Integral del Riesgo de Desastres a nivel local.
La experiencia del Municipio de Gral. San Martín
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te del enfoque integral en materia de Gestión
       -
criben y analizan las herramientas utilizadas,
junto con las propuestas para el mejoramiento
de las mismas surgidas en la experiencia de
implementación.

lecciones aprendidas para la activación de pro-
cesos multidisciplinarios y multiactorales de ges-
tión del riesgo de desastres en contextos urbanos
    
elaboración de políticas de gestión integral de
riesgo a nivel municipal, provincial y nacional.
2. MARCO TEÓRICO: LA GESTIÓN
DEL RIESGO COMO COMPONENTE
DEL DESARROLLO LOCAL
La Gestión del Riesgo de Desastres se vino
construyendo como abordaje teórico y prácti-
co que contribuye a los procesos de desarrollo

-
les que se dedicaron al estudio de la relación
entre el hombre y el medio ambiente, y de las
organizaciones de la sociedad civil (OSC) que
se dedicaron a implementar proyectos de recu-
peración y mitigación post-desastre en comu-
nidades rurales y urbanas (CLACSO,1985; Red
de Estudios Sociales en Prevención de Desas-
tres en América Latina,1998; CISP,2005; Na-
tenzon C. & Ríos, D. ,2015). En base al trabajo
de los Organismos Internacionales (Naciones
Unidas, Banco Mundial, BID) el esquema de
abordaje se discutió y se adoptó a nivel interna-
cional en el marco de las conferencias mundia-
les de Yokohama (UN, 1994), Hyogo (UN,2005)
y Sendai (UN,2015).
Hasta los años 80, los desastres eran con-
siderados prevalentemente eventos naturales,
ante la inevitabilidad de los cuales sólo era po-
sible organizarse para preparar la respuesta
una vez acontecidos; y, llegado el caso, inten-
tar preverlos gracias al aporte de las ciencias
naturales.
Paralelamente y en principio complementa-
rio a este abordaje emergencista y reactivo, ha-
cia la mitad de los años 80 empieza a aparecer
un abordaje preventivo-proactivo, que privilegia
las fases de prevención y mitigación del riesgo
de desastres, completando los análisis de las
ciencias naturales con los de las ciencias so-
ciales y políticas. El enfoque preventivo-proac-
tivo parte del presupuesto que los desastres
no son naturales, siendo más bien el producto
de la interacción entre ambiente e intervención
humana sobre el mismo (en particular algunos:
inundaciones y deslaves). Algunos grupos de
estudios de la CLACSO (CLACSO, 1985) sub-
rayan la correlación entre niveles de impacto y
afectación de las amenazas naturales y nivel
de sub-desarrollo de algunas sociedades, em-
pezando a trabajar la relación Desarrollo Local
/ Vulnerabilidad ante amenazas de tipo natural,
socio-natural y antrópica; concluyendo que los
efectos de los desastres en algunos países no
son la causa del retraso crónico en el nivel de
desarrollo, sino que resulta ser más bien un in-
dicador de la falta de desarrollo de esos países.
Actualmente hay consenso a nivel interna-
cional en considerar la gestión del riesgo de
desastres como un componente del desarrollo

un proceso organizativo de la sociedad y
de sus actores para manejar los riesgos, ya

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España Verrastro
Fernando Fontanet
existentes, actuando prioritariamente sobre
las causas que lo producen, así como para
evitar que una emergencia se trasforme en
desastre, o para reducir sus efectos (CISP,
2005, p.25).
En el abordaje de la Gestión del Riesgo de
Desastres así concebido, la existencia de con-
diciones de riesgo, así como la ocurrencia de
desastres, no sólo están determinadas por la
probabilidad de que se presente un fenómeno
peligroso de origen natural o humano, sino por la
existencia de condiciones de vulnerabilidad. El
riesgo es el resultado de la coexistencia, en una
zona determinada y en un momento histórico
preciso, de la amenaza y la vulnerabilidad. Esto
quiere decir que para que haya riesgo, debe
       
que ocurra un fenómeno determinado, a la vez
que elementos susceptibles de ser afectados; la
inexistencia de alguno de estos dos componen-
tes elimina automáticamente las condiciones de
riesgo (CISP; CRIC; TN, 2005). Este enfoque ha-
bilita mucho más que el de tipo “emergencista”
la posibilidad de intervención de una sociedad
en disminuir uno de los factores del riesgo, el
qué más depende de ella, es decir la Vulnerabi-
lidad, en todos sus componentes (ambientales,
sociales, infraestructurales, institucionales, polí-
ticos, organizativos, etc).
La Gestión del Riesgo de Desastres, enten-
dida como proceso organizativo y sistemático
que tiene como objetivo manejar los riesgos
ya sea para evitar que una emergencia se tras-
forme en desastre, o para reducir sus efectos,
prevé la participación de las comunidades, las
autoridades locales, las organizaciones de la
sociedad civil, el sector privado, la academia
y entidades gubernamentales del nivel munici-
pal, provincial y nacional entre otras.
En este esquema las instituciones implica-
das no son sólo aquéllas que indiscutiblemen-
te tienen que ver con los desastres (como los
organismos de socorro), sino también las au-

institutos de educación formal y no formal,
    -
  
ejemplo, tendrían una alta responsabilidad en
los planes de reubicación de comunidades en
zonas de alta amenaza. En este sentido, los or-
ganismos de socorro ya no serían –como tra-
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en la gestión del riesgo.
Esto implica un cambio en la modalidad de
trabajo entre actores en un territorio: de accio-
nes aisladas y puntuales de las instituciones de
socorro ante una emergencia, a la organización
de Sistemas para la gestión del riesgo. En este
sentido, entendemos un sistema como conjun-
to de instituciones y organizaciones interconec-
tadas e interactuantes, en función de un obje-

La concepción tradicional de abordaje conlle-
vaba un carácter emergencista de preparación
para dar respuesta y reconstruir/rehabilitar las
condiciones preexistentes al evento; esta ges-
tión del riesgo de tipo reactiva ha sido superada
por una concepción que no solo procura mitigar
las vulnerabilidades existentes (gestión correc-
tiva), sino que desde una mirada prospectiva,
incorpora la prevención de no crear nuevos
riesgos en cada una de las fases/etapas de la
gestión (CISP; CRIC; TN, 2005).
En un sistema, cada una de las instituciones
y organizaciones que lo conforman conservan
su autonomía, sus competencias y funciones,
sus responsabilidades sectoriales (lo que de-
ben hacer) y territoriales (en dónde deben ha-